論我國低碳法律制度體系的完善

摘要：英國等國家以專門的應對氣候變化法為核心構建低碳法律制度體系的做法，對我國低碳法制建設具有借鑒和啟示意義。我國現行能源、環境法律制度并不足以有效推動低碳發展。我國構建低碳法律制度體系的最優路徑是制定專門的《應對氣候變化法》，其中要設置溫室氣體排放報告、碳定價、碳排放標準、立法后評價等制度，在立法技術上要注意溫室氣體排放與其他環境問題的協同化解，并且要注意降低企業的守法難度和成本。我國構建低碳法律制度體系的次優路徑是修改現行《大氣污染防治法》，在其中增加控制溫室氣體排放的內容。

關鍵詞：低碳發展；應對氣候變化法；低碳法律制度體系

中圖分類號：D922.6文獻標識碼：A文章編號：1003-0751（2014）10-0063-04

一、國外低碳法律制度評析：以英國為例

2008年，英國在世界上率先制定了《應對氣候變化法》，其中明確規定了溫室氣體排放的強制性減排目標，該法引起世界關注。以《應對氣候變化法》為核心的英國低碳法律制度體系既有諸多優點，也存在一系列問題。

英國低碳法律制度體系在四個方面頗有建樹：第一，統籌實現能源安全、低碳發展、環境保護等多重目的。英國建構低碳法律制度體系不僅是為了實現低碳發展，也是為了保障能源安全、促進低碳投資、防治大氣污染等。第二，明確中長期碳減排目標，為投資者進行低碳投資提供信心。能源基礎設施屬于資本密集型行業，具有投資力度大、回報時間長等特點，為了促進私人投資于低碳領域的能源基礎設施，英國低碳法律制度明確提出了推動社會低碳轉型的長期碳減排目標。①第三，控制碳排放的制度措施多樣化。為了控制碳排放，英國低碳法律制度體系將“命令與控制型”“基于市場型”、公私合作等手段與措施并用。“命令與控制型”手段包括針對電廠的碳排放績效標準制度、可再生能源義務制度、能源公司義務制度、溫室氣體排放強制報告制度等；“基于市場型”制度不僅包括排放交易形式的制度如碳減排承諾能源效率計劃（Carbon Reduction Commitment Energy Efficiency Scheme），還包括稅收形式的制度如氣候變化稅、碳價格下限制度等。除了強制性法律規定，英國還采取了一些允許通過協商或談判來確定碳排放具體內容的公私合作型制度措施，如氣候變化協議制度、有差異的上網電價合同制度，以及一些具有行政指導性質的“軟法”措施，如2009年12月英國政府發布了《關于如何測量和報告溫室氣體排放的指導》。第四，監管制度覆蓋面廣、針對性強。英國低碳法律制度覆蓋了能源、交通、民用建筑等領域的重要溫室氣體排放源，既包括針對化石燃料碳排放的限制性監管制度（如碳排放績效標準制度），也包括針對可再生能源的促進性制度（如有差異的上網電價合同制度）；既包括針對生產領域的低碳法律制度（如碳價格支持制度），也包括針對商業、消費領域的低碳法律制度；既包括針對固定源的低碳法律制度（如針對建筑物的“綠色

新政”計劃），也包括針對移動源的低碳法律制度（如使用可再生交通燃料義務制度）。

英國低碳法律制度體系呈現出一種“疊屋架床”式的結構，制度設計上存在碎片化、缺乏穩定性和協調性、守法成本高等問題。第一，制度多變，缺乏穩定性。在2002年至2013年間，英國曾三次修改旨在提高民用建筑物能源效率方面的法律制度。為了減少大型公共機構和商業機構的溫室氣體排放量，英國政府于2010年制訂了“碳減排承諾能源效率計劃”，此后多次對該制度進行修改，令人擔心頻繁變動會影響制度的穩定性及投資者進行低碳投資的信心。第二，某些低碳法律制度的制定初衷很好，但在具體設計中走樣，致使實施效果不佳。例如，制定氣候變化稅制度是為了應對氣候變化，因而應以碳含量作為計稅依據，但為了避免對煤炭行業造成太大沖擊，該制度最終選擇以能源含量作為計稅依據，致使氣候變化稅在本質上由碳稅變成了能源稅，未能很好地起到控制溫室氣體排放、促進低碳投資的目的。②第三，低碳法律制度之間缺乏協調性。以電力行業為例，該領域企業面臨來自歐盟溫室氣體排放貿易機制（EU-ETS，European Union Emissions Trading Scheme）的監管，來自氣候變化稅和氣候變化協議制度的監管，來自碳排放績效標準和碳價格支持機制的監管等，形成了一種“九龍治水”的監管局面。英國低碳法律制度在適用范圍上也存在一定程度的交叉和重疊，勢必增加企業在溫室氣體減排方面的行政負擔。

二、我國低碳法律制度建設的現狀

推動低碳發展不僅是我國履行應對氣候變化國際義務的需要，而且是我國調整經濟結構、轉變經濟發展方式的必然要求。我國已經制定了一系列與低碳發展相關的法律、法規、規范性文件，但現有法律制度并不足以有效推動低碳發展。

我國《環境保護法》（2014年修訂）第6條規定“公民應當增強環境保護意識，采取低碳、節儉的生活方式，自覺履行環境保護義務”，該規定對公民提出了低碳消費的要求，是環境法公眾參與原則在低碳領域的具體體現。但是，單靠該規定尚不足以有效控制溫室氣體排放、推動低碳發展。我國《節約能源法》（2008年修訂）和《可再生能源法》（2009年修正）是提高能源效率、促進可再生能源發展的重要法律，這兩部法律在調整能源結構、推動低碳發展方面也具有重要作用。但問題在于：第一，提高能源效率本身并不一定能減少溫室氣體排放，因為只有化石能源消費總量的減少才能實現溫室氣體減排。第二，促進可再生能源發展并不能直接實現溫室氣體減排。多年來我國經濟發展勢頭較好，很可能出現在可再生能源消費總量增加的同時，化石能源消費量也繼續增加的局面。第三，受能源體制和其他因素影響，我國化石能源行業基本上屬于國有壟斷行業，可再生能源行業則以民營資本投資居多。相比之下，前者更容易影響國家能源政策并獲得政策支持，從而更容易做大做強。并且，可再生能源的發展受到《土地管理法》《物權法》等法律約束，如風能發展需要依法獲得土地使用許可證，城市太陽能發展需要建筑物區分所有權方面的法律支持等。我國《大氣污染防治法》（2000年修訂）、《循環經濟促進法》（2008年）、《清潔生產促進法》（2012年修正）的有效實施可以在一定程度上控制溫室氣體排放，但這些法律中并沒有明確、直接的以控制溫室氣體排放為目的的規定，因而很難指望依靠這些法律長期、有效地推動經濟社會低碳發展。《全國人大常委會關于積極應對氣候變化的決議》（2009年）和《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》（2011年）中明確提出控制溫室氣體排放，但相關內容缺乏可操作性，更像是應對氣候變化的政策性宣言，這與能源行業投資力度大、回報周期長、需要長期穩定的法律制度支持的特點和要求不相匹配。

2009年以來，國務院及其組成部門出臺了大量以控制溫室氣體排放、推動低碳發展為目的的政策性文件，如《關于開展低碳省區和低碳城市試點工作的通知》（2010年）、《“十二五”節能減排綜合性工作方案》（2011年）、《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》（2011年）、《關于開展碳排放權交易試點工作的通知》（2011年）、《溫室氣體自愿減排交易管理暫行辦法》（2012年）、《低碳產品認證管理暫行辦法》（2013年）、《國家重點推廣的低碳技術目錄》（2014年）等，這些文件中明確提出了合理控制能源消費總量，建立低碳產品標準、標識和認證制度、溫室氣體排放統計核算制度、低碳產品政府采購制度、自愿減排交易機制，以及進行碳排放交易試點等要求。一些地方如青海省、山西省等也制定了應對氣候變化、建設低碳城市的地方性法規和規范性文件。上述政策性文件對于推進低碳發展存在的明顯問題是：第一，依據我國《立法法》，“合理控制能源消費總量”等內容應當在法律（如《能源法》）中作出規定。第二，溫室氣體排放統計核算等制度的制定依據是《國民經濟和社會發展第十二個五年規劃綱要》《“十二五”節能減排綜合性工作方案》和《“十二五”控制溫室氣體排放工作方案》，其內容和效力僅針對“十二五”期間，無法為低碳投資者提供長期、穩定的制度支持。第三，上述政策性文件對于消費領域的低碳發展關注不夠。我國消費領域正日漸成為溫室氣體排放的重要領域，低碳制度建設應當加強該領域的溫室氣體排放控制。

三、完善我國低碳法律制度體系的設想

在建構我國低碳法律制度體系的宏觀路徑上，可以考慮修改現行《大氣污染防治法》，在其中增加控制溫室氣體排放的內容。通過大氣污染防治法來控制溫室氣體排放，已有例可循。如美國就是通過《清潔空氣法》來控制溫室氣體排放的。③歐盟主要通過《關于建立排放權交易體系的2003/87/EC指令》對溫室氣體排放進行控制，此外還通過《工業污染物排放指令》控制溫室氣體排放。④目前，我國臺灣地區也在通過《大氣污染控制法》對溫室氣體排放進行控制。筆者認為，通過修訂《大氣污染防治法》，在其中增加控制溫室氣體排放的規定，是當前我國控制溫室氣體排放的一種有效選擇。這一立法路徑的不足之處在于，其不能充分體現低碳發展所需要的廣泛、深刻的社會變革，即不具有低碳立法所應有的高度、廣度和深度。就高度而言，低碳發展是“人類經濟發展方式的新變革”⑤，立法應當站在可持續發展的高度予以推動。就廣度而言，低碳發展要求國家和社會培育低碳文化，要求各級政府及其組成部門、企業、社會團體和公眾踐行低碳理念，這就要求低碳立法的視野不能局限于大氣污染防治等比較狹窄、單一的領域。⑥就深度而言，低碳發展要求社會公眾將低碳規范內化為自身的道德和意識，這種道德和意識對應的是整個生態系統而超越任何環境要素領域如大氣環境保護。另外，美國等國外立法例表明，通過大氣污染防治法來控制溫室氣體排放，這一路徑是在無法及時制定專門的應對氣候變化法的背景下的次優選擇。

我國構建低碳法律制度體系的最優路徑，是制定專門的低碳發展促進法，可以將這樣的法律命名為《應對氣候變化法》。有學者認為，在我國現有法律體系和政策框架下，出臺低碳發展專門法的空間很小。筆者不同意這種觀點。目前，英國、美國、韓國、日本等國家的能源法律制度都不比我國完善，而這些國家都在進行低碳發展專門立法，可見能源法制的不完善不能成為制定低碳發展專門法的否定性理由，相反，可以在制定低碳發展專門法的過程中對能源和環境法律制度進行補充、完善。我國制定專門的低碳發展促進法的價值和功能在于：明確國家控制溫室氣體排放、推動低碳發展的目標，增強低碳法律制度的穩定性，為低碳投資者提供穩定的投資預期；提高公眾對應對氣候變化、推動低碳發展的認識和實踐能力；增強低碳法律制度體系的系統性、協調性，防止低碳法律制度碎片化；樹立我國在國際社會中作為負責任的應對氣候變化大國的形象。

《應對氣候變化法》的立法目的可以表述為：控制溫室氣體排放，應對氣候變化，推動產業結構、能源結構調整和經濟發展方式轉變，推動公眾行為方式低碳化，實現經濟社會可持續發展。《應對氣候變化法》應當將推動企業投資低碳化作為一項重要的目標和任務，因為只有不斷推動企業投資于低碳基礎設施、低碳能源和低碳產業，才能逐漸淘汰落后的高碳產能，最終實現產業結構和能源結構的低碳化調整。《應對氣候變化法》應當采取框架型立法模式。這是因為：第一，我國進行低碳發展專門立法的當務之急是明確低碳發展的目標，厘清應對氣候變化所涉及的政府部門之間的權責關系，為現有溫室氣體排放統計核算等制度提供法律依據。第二，有些低碳法律制度如碳排放交易制度，其立法技術相當復雜，對立法前的準備工作要求較高。如果在《應對氣候變化法》中規定溫室氣體排放權交易的全部內容，就會拖延該法的出臺時間，也不符合國際上低碳發展專門立法的通行做法。第三，有些低碳法律制度如溫室氣體排放報告制度，其內容比較龐大，全部在《應對氣候變化法》中予以規定會導致該法在內容上過于繁雜。

《應對氣候變化法》至少應規定下列制度：第一，新建（企業）項目氣候變化影響評價制度。在控制溫室氣體排放、推動低碳發展方面，《應對氣候變化法》必須規定事先預防性制度，在投資準入方面設定低碳門檻。為此，可以將《環境影響評價法》中的建設項目環境影響評價制度適用于應對氣候變化領域。第二，企業溫室氣體排放報告制度和政府溫室氣體排放清單編制制度。第三，碳定價制度，包括碳排放交易制度和碳稅制度。建議以碳排放交易制度為主體、碳稅制度為補充，即對碳排放交易制度規制范圍之外的主體適用碳稅制度。第四，低碳產品標準、認證和標識制度。該制度應以基于生命周期的低碳產品認證為核心，促進實現真正的低碳發展。第五，低碳產品和服務的政府采購制度。政府應當在推動低碳發展方面起表率作用，立法應當要求政府采購低碳化。第六，基于低碳供應鏈管理的公私合作制度。政府應當通過公私合作的方式，推動有影響力的大型企業在低碳供應鏈方面產生杠桿效應。目前已經有跨國公司要求或者鼓勵其供應商公布碳排放相關數據，制定旨在緩解氣候變化影響的策略。⑦第七，針對機動車的燃油效率和碳排放標準制度。該制度意在遏制我國交通運輸領域的溫室氣體排放增長態勢。第八，低碳教育制度。只有通過低碳教育，才能使社會公眾增強和踐行低碳發展理念。第九，立法后評價制度。該制度旨在對低碳法律制度的實施效果進行跟蹤評價。⑧受各種因素影響，我國低碳法律制度的立法技術尚不成熟，建立健全低碳法律制度可能要通過不斷試錯才能實現。因此，有必要對低碳法律制度的實施效果進行立法后評價，以便及時修改、完善相關制度。

需要說明的是，《應對氣候變化法》至少要規定上述制度，并不意味著上述制度的全部內容都要在《應對氣候變化法》中作出規定，而是指《應對氣候變化法》應當為上述制度提供法律依據。《應對氣候變化法》應當成為我國構建低碳法律制度體系的基礎性法律。但是，該法本身不能、也不必規定所有的低碳法律制度。該法是低碳法律制度體系的“綱”，而低碳法律制度體系的“目”并不限于該法中規定的內容，還包括能夠減少溫室氣體排放的其他法律制度如能源法、環境保護法的相關內容。因此，我國在制定《應對氣候變化法》的同時，還應盡快制定能源領域的基礎性法律，還應結合低碳發展的需要，考慮修訂《煤炭法》《電力法》《草原法》《森林法》《土地管理法》等法律。

另外，我國建立以《應對氣候變化法》為統領的低碳法律制度體系，在立法技術上應當堅持統籌立法。具體應注意三個問題：第一，必須堅持從產業鏈和產品生命周期的角度來制定低碳法律制度，以統籌實現低碳發展和環境保護的雙重目的，如使生物質能和太陽能行業的發展不會導致環境污染。⑨第二，要在能源、工業、交通等領域探索大氣污染物和溫室氣體排放的協同控制。這種協同控制應當體現在相關機構的職能配置方面。例如，我國目前正在進行碳排放交易和排污權交易試點工作，將來這兩項工作還有可能在全國范圍內推行，基于此，可以在建立大氣污染物排放申報制度并由環境保護部門負責實施的前提下，將《應對氣候變化法》中規定的企業溫室氣體排放報告制度的具體實施也交由環境保護部門負責。這樣，不僅可以降低企業的守法難度和成本，還可以便利對大氣污染物排放和溫室氣體排放關聯性的研究，增強對二者的控制。第三，在制定《應對氣候變化法》的過程中，必須對該法擬規定的制度和現有與低碳發展相關的制度之間的關系進行分析，在此基礎上對現有制度提出予以保留或者補充、修改、廢除的建議，避免出現英國低碳法律制度體系中那種不同制度之間互相交叉、重疊的情形。

注釋

①Anatole Boute，The Quest for Regulatory Stability in the EU Energy Market：An Analysis Through the Prism of Legal Certainty，European Law Review，2012，（6）.②House of Commons Environmental Audit Committee.Reducing Carbon Emissions from Business：the Role of Climate Change Levy and Agreement.http：//www.publications.parliament.uk.shtml，2008-03-10.③李艷芳、張忠利：《美國聯邦對溫室氣體排放的法律監管及其挑戰》，《鄭州大學學報》（哲學社會科學版）2014年第3期。④李艷芳、張忠利：《歐盟溫室氣體排放法律規制及其特點》，《中國地質大學學報》（社會科學版）2014年第5期。⑤鮑健強等：《低碳經濟：人類經濟發展方式的新變革》，《中國工業經濟》2008年第4期。⑥談新敏：《低碳文化及其在低碳發展中的根本性作用》，《自然辯證法研究》2011年第4期。⑦趙星等：《加強碳排放管理，塑造低碳時代負責任的企業形象》，《國際石油經濟》2011年第7期。⑧汪全勝：《法律績效評估機制論》，北京大學出版社，2010年，第19—20頁。⑨武奕成：《低碳經濟與中國能源立法》，《蘭州學刊》2011年第7期。

責任編輯：鄧林中州學刊2014年第10期村級公益事業建設的投入困境與化解策略2014年10月中 州 學 刊Oct.，2014

第10期（總第214期）Academic Journal of ZhongzhouNo.10