太湖流域規劃歷程與管理機構組建

孫寶珍

太湖是我國五大淡水湖之一，流域面積3.69萬平方公里，地跨江蘇、浙江、安徽省和上海市，其中江蘇省占52.6%，浙江省占32.8%，上海市占14.0%，安徽省占0.6%。太湖流域是我國產業最集中，經濟、文化最發達的區域之一。太湖流域治水的歷史綿延3000年之久，流域的興衰與治水息息相關。

翻開歷史記錄，太湖流域管理機構是伴隨著太湖治理需求和流域規劃的編制而產生的。太湖要治理好，必須要有一個統一的流域規劃，而正是為了達成一致共識，規劃經歷了艱辛和曲折不易的過程。今天，當我們談起太湖流域管理機構這一話題時，就不得不提規劃編制工作的始末。流域機構建立的必要性及其重要意義無不隱含在流域規劃編制、論證、協調過程的方方面面，流域規劃一步步走向協調成功，促成了流域管理機構的建立，而機構的建立，也為日后流域規劃的進一步完善和實施提供了有力保障。因此，解讀太湖流域管理機構成立就必須談到流域規劃，兩者相輔相成、不可分割。

一、太湖流域規劃的曲折歷程

1954年汛期，長江、淮河發生20世紀以來超紀錄的特大洪水，太湖流域6月1日“入梅”，全流域普降大雨，降雨歷時長、總量大，其中浙西山區雨量最為集中。因處于新中國成立初期，水利設施基礎薄弱，全流域形成嚴重洪災。受淹農田785萬畝，約80%的圩區破圩，全流域約1/4的面積一片汪洋，大部分地區水位突破歷史紀錄，太湖平均最高水位達4.66米，直接經濟損失約10億元，約占該年國內生產總值的10%。

災后，國家開始醞釀太湖流域治理，但太湖治理首先需要有一個科學的、協調統一的規劃。早在1955年開展長江流域綜合利用規劃編制時，太湖流域就被當做一個分區先進行輪廓規劃。1959年，國務院同意的《長江流域綜合利用規劃要點報告》對太湖流域存在的主要問題提出了規劃意見。

從1958年開始，太湖流域作為長江流域的一個支流區，進行了長達30年的規劃工作，經多次反復，直到1985年才達成“原則同意”的規劃方案。30年艱辛之路，似乎走的有點沉重和漫長。但是太湖水利問題為什么議論了幾十年而未決呢？主要原因在于，一方面是太湖流域經濟發達，土地資源十分寶貴，開河泄洪要占地，代價很大；另一方面是江蘇、浙江、上海兩省一市經濟都較發達，對水利的要求都很高，而且需求多樣。所以，規劃之難不在于規劃本身的制定，而是難在兩省一市不同訴求的協調。規劃方案選擇的決定因素，不僅僅是技術經濟因素，更重要的是社會因素，即協調兩省一市權益與義務的分配。

（一）太湖流域邊界水事矛盾的由來

1954年超紀錄特大洪水發生后，兩省一市都在調查研究治理方案，各自提出不少治理對策，并開始在區域內實施治理太湖。

1958年“大躍進”時，江蘇在太湖東岸開挖太浦河，直通黃浦江上游的泖河；浙江在浙北開挖東西向的紅旗塘，直抵浙蘇邊界（此時松江地區歸江蘇所轄），改變了河道原有的歷史走向和上下游格局。由于沒有統一進行，蘇浙兩省各自進行規劃，且一直未能達成基本統一的意見，自此，太湖流域邊界水事矛盾一直持續不斷。1963年江蘇省松江地區成建制劃歸上海市，水事矛盾由兩省擴大為兩省一市。主要有兩個方面，一是對太湖洪水出路認識上的分歧和爭論，也是流域治理的關鍵問題；二是邊界水事糾紛，表現在浙蘇之間關于杭嘉湖嘉北片向太浦河排水出路的北排通道之爭，蘇滬之間淀泖河區向東排水出路之爭，浙滬之間開通紅旗塘之爭。

1963年，華東局和水電部聯合決定進一步統一規劃。

由于缺乏流域治理規劃，加上“文化大革命”動亂，各自為政有了新的發展，有些地方局部工程堵塞了太湖泄水出路，減少了原有泄水通道；上海在未完成的太浦河和紅旗塘的省市邊界處堵壩阻水；江蘇阻斷了浙江向北排水通道，上海市又阻斷了蘇南東排河道等。

（二）歷經四次波折的太湖流域規劃

第一次波折：1954年特大洪水后，太湖治理任務十分迫切，各省市分別開展了規劃編制。1957年4月8日，水利部召開太湖流域規劃會議，提出《太湖地區流域規劃任務初步意見》，并在南京成立太湖規劃辦公室，由淮委負責。1958年淮委撤銷，規劃工作委托江蘇省水利廳進行。1960年由于國家經濟困難，加上蘇浙兩省各自規劃造成社會各界爭議不斷，工作暫停。

第二次波折：1963年國務院決定成立太湖水利委員會。當年11月，太湖水利委員會在上海召開第一次委員會會議，會上就太湖治理方向和實施步驟發生很大爭論，焦點在于對當時的治理是采取根本措施還是采取逐步改善的措施。會議認為“太湖流域原已有完整的水利系統，雖標準還低，但情況復雜，治理必須采取謹慎的態度”。最后，形成太湖治理的工作方針為“全局出發，團結治水，加強協作，互相諒解，勤儉治水，發揮現有水利設施作用，逐步改進”。會議決定組織流域內兩省一市和水電部上海勘測設計院進行規劃，規劃以上海勘測設計院為主開展工作，工作限期為1965—1966年。但在上海勘測設計院還未完成規劃的時候，“文化大革命”開始， 1967年上海勘測設計院被撤銷下放，太湖水利規劃工作又告中斷。

第三次波折：1970年，水利部組織長江流域規劃辦公室（現長江水利委員會，以下簡稱“長辦”）進行太湖治理調查，提出方案。1971年11月，由國務院主持在北京召開“長江中下游規劃座談會”，太湖治理是議題之一。會上，長辦根據調查提出了太湖洪水出路的分配原則，經各省市代表同意，擬定了會議紀要。會后，有的省卻對紀要提出了重大異議，紀要不能落實，故方案再度擱淺。而后，水利部決定以長辦為主，兩省一市參加，成立“太湖治理規劃組”，繼續開展工作。

從1972年開始，長辦組織兩省一市水利部門進行了調研工作和規劃論證，重新編制規劃方案。1978年，在全國農田基本建設會議期間，提出了《太湖流域綜合治理規劃要點暨開通太浦河報告》，會上經有關省市討論，確定了太湖洪水出路方案，然而，會后有的省市對此方案又提出不同意見，方案又被擱置。

第四次波折： 1980年，長辦提出了《太湖流域綜合治理規劃要點報告》，并由水利部出面協調，但仍未取得一致意見。于是，長辦對規劃方案擴大研究領域，把各種可能方案重新進行分析論證，而問題的焦點仍集中在泄洪分配問題。

二、太湖流域規劃的初成之路

1983年，太湖大水，持續高水位，流域各省市均遭受水災。黨中央、國務院極為關注太湖治理。太湖規劃工作再度被提出，并得到了水利電力部、國務院上海經濟區規劃辦公室和各省市的大力支持。當年，國務院成立了“國務院長江口及太湖治理領導小組”，領導小組由上海經濟區規劃辦公室主任王林任組長。王林受國務院委托協調太湖水事，旨在統一認識，治好太湖，另有組員錢正英、李化一、黃友若、子剛、凌啟鴻、翟翕武、倪天增，后又增加組員王揚祖（國家環保局），具體協調長江口和太湖治理工作。

1983年5月，王林在聽取長辦對太湖規劃的匯報后表示，“太湖水利矛盾拖了二三十年，大家都不讓，難道都在中華人民共和國內的一個地區水利問題就要讓它一直拖下去，眼看著洪災頻頻發生，而我們卻束手無策嗎？再說治理太湖不是讓大家受苦、大家吃虧，而是對大家都有好處，為什么都是黨中央領導的地方，領導就不能坐到一起商量解決呢？我不信這個疙瘩解不開，關鍵是事在人為，做深做好工作，感動大家。再說太湖洪水對上海經濟區的經濟發展是一個心病，我們一定要去解決它，所以我們專門成立了三項治理辦公室（長江、太湖、黃浦江）。”

領導小組曾先后3次討論太湖治理方案，并組織有關省市和國家有關部委的領導對太湖流域進行了兩次大規模的聯合查勘，共同商討流域治理方案，加強流域治理工作。

開展聯合調查，目的在于讓流域各省市通過現場全面調查，相互了解實情，消除一些顧慮和隔閡，增加互諒。有實地調查的認識，才有共同討論的基礎，只有從根本上達到認識的相對統一，才能真正處理好邊界水事矛盾，同時也可以在共同的查勘過程中促成融洽的工作氣氛。

第一次聯合調查。1983年10月20日至11月11日，上海市經濟區規劃辦公室組織浙江、江蘇、安徽、上海三省一市對太湖流域進行查勘，王林任勘查團團長，共有成員65人，對太湖流域做了全面而有重點的調查，用時22天，行程3000公里，總共考察了30多個項目。全程參加的有王林、李化一、黃友若3位部長，凌啟鴻、翟翕武、倪天增3位省（市）領導，還有南京地理所所長周立三院士等。這次實地查勘的最大成果是大家一致認識到太湖治理的緊迫性，即太湖不能淹，也淹不起。在查勘過程中，結束一個省市的查勘，立即就地向當地主要領導作匯報，交換意見，為統一太湖治理方案走出了堅實的第一步。

第二次聯合調查。邊界水事矛盾曠日持久，已成為一種常態，久拖難決。太湖流域屬發達地區，二三十年來在水利問題上僵持著，誰都不肯邁出第一步，水事矛盾的影響很大，其中關鍵問題之一是互不了解。1984年7月至8月間，領導小組在浙江莫干山組織召開論證會。論證會著重討論修訂《太湖流域治理規劃骨干工程可行性研究初步報告》，參加會議的有110人，會議對總體方案的認識基本一致，但省市對邊界問題仍有所擔心，還是難于確定治理方案。會上，錢正英道出了治太的共同癥結，她說：治太規劃，江蘇擔心的是淀泖區，浙江擔心的是嘉北區，上海擔心的是青松區，大家都想本區的洪水位低一點。實際上淀泖、嘉北、青松3區擔心的就是邊界水事。

為搞清邊界3個區域實地真實情況，讓各地方領導相互察看，促使其換位思考，以求得相互理解和諒解，領導小組又組織進行了第二次聯合調查。1984年11月22日，由王林領隊，江蘇、浙江、上海三省市水利部門負責人和水電部、上海經濟區負責人至江蘇昆山市集中。參加的省部領導有江蘇凌啟鴻副省長，浙江省翟翕武副省長，上海市倪天增副市長，水電部李化一副部長，上海經濟區規劃辦周光春副主任，長辦文伏波副主任。調查組共57人，歷時10天，對淀泖區、嘉北區、青松區的主要河道進行了調查，結束時在上海青浦，聽取了蘇州市、嘉興市和青浦縣對治太工作的意見。王林將這次調查概括為8個字：“圓滿結束，收獲不小。”

王林同志親自負責解決太湖地區水事矛盾這一問題，充分體現了黨中央、國務院對太湖治理工作的決心。在他的領導下，歷經2年艱苦的調研、勘查、協調，各省市在莫干山會議上已取得基本接近的認識，兩省一市看到了達成共識的希望。

1985年7月，在上海松江召開了領導小組會議暨太湖流域綜合治理骨干工程可行性研究報告論證會。會議通過5天討論，兩省一市基本取得一致意見，通過了綜合治理方案。水電部錢正英在領導小組會議上兩次發言，表示可以原則批準長辦推薦的綜合治理方案。最后，王林說：“這次會議開得很好，是一次團結的會議，結束了太湖流域綜合治理長期徘徊的局面。”

至此，從1955年起，幾經變更規劃編制單位和數次高層次協調，歷經兩代人30年的努力，太湖規劃方案才達成統一認識，各方均謂來之不易。為了規劃能盡快實施，王林以只爭朝夕的精神，向內參發了一份《洪水是太湖心腹之患》的意見。由于規劃中各項骨干工程的規模都已協商確定，因此，王林決定把《太湖流域綜合規劃報告》正式更名為《太湖流域綜合治理可行性研究報告》，報送國家計委審批，并開始組織編制任務書。

三、太湖流域管理機構在團結治水中誕生

通過多次高層次的座談會、協調會和大規模聯合查勘，江蘇、浙江、上海兩省一市的主要領導都表示要攜手治水、團結治水，互幫互諒、共同努力，及早確定方案盡快實施，并表示要顧全大局，承擔各自的任務，決不推諉。

在聯合查勘團與上海市交換意見時，上海市委第一書記陳國棟和市長汪道涵到會并講話，汪道涵一針見血地指出：太湖的治理，小不忍要亂大謀；陳國棟指出：只要看準了，非挖不可的河還是要挖。在江蘇與省長顧秀蓮等領導交換意見時，她對治理太湖表示積極支持，并主動承擔了以往盲目圍湖的責任，提出處理圍湖四項原則，即：凡影響蓄水、行洪的，堅決排除；阻水而影響友鄰地區的，要留足泄水走廊；地勢較低的已圍圩子，種糧得不償失，退耕還漁，大小年蓄水；地勢較高的圩子，又無妨大局的圩子，經過統一規劃，予以保留，但需經省政府批準。浙江長期以來憋了一口氣，對水電部有意見，總覺得自己吃虧了，甚至想把太湖一分為二，但聯合查勘以后，改變了想法，支持統一規劃、統一治理。

聯合調查本身在技術層面不存在困難，但在行政層面協調上，作用巨大。各省市領導同乘一艘船，同吃一鍋飯，一起查勘矛盾地區，這在太湖治理史上開創了先例，在全國治水工作中也是很少見，而結果正應驗了那句古語：“相逢一笑泯恩仇”。

太湖治理規劃一路艱辛走來，我們看到了不易，同樣，伴隨它誕生的流域管理機構，也經歷了陣痛和曲折磨難。

為協調好江蘇、浙江兩省邊界水利糾紛矛盾，進一步統一太湖規劃和治理，1959年1月，中共中央華東局召開會議，決定組建太湖流域水利委員會。1963年，水利電力部與中共中央華東局共同組建太湖流域水利委員會，同年11月，太湖流域水利委員會第一次會議在上海召開，會上提議成立太湖水利局。1964年12月，中共中央以中發〔64〕399號文批準成立太湖水利局，由水利電力部與華東局雙重領導，為地師級單位 ，主要人員由水電部上海勘測設計院抽調組成；李果任局長、黨委書記，王文林、潘烈任副局長、黨委委員。太湖水利局職工50余人，局址在上海市四川中路嘉陵大樓。1966年“文化大革命”開始，1970年組建不久的太湖水利局被撤銷。

1983年9月26日，新成立的長江口治理領導小組在上海市松江紅樓招待所召開第一次會議。會議討論了長江口治理工作計劃，著重討論太湖規劃問題，并決定：①提請國務院批準擴大長江口治理領導小組為“長江口及太湖綜合治理領導小組”；②提請批準成立水電部太湖流域管理局，實行水電部與領導小組雙重領導；③籌備進行太湖流域聯合調查，調查日期初定在1983年10月10日左右開始。當年，國務院就決定把“長江口開發整治領導小組”擴大改名為“長江口及太湖流域開發整治領導小組”。

1984年年初，在北京召開的規劃匯報會上，王林提出，太湖流域涉及中國最發達的經濟區，需要成立一個專門管理機構進行協調和管理。當時有不同的意見，但為達成這一目標，王林以國務院上海經濟區規劃辦公室主任的身份，做了大量的工作，說服有不同意見的各方，終獲認同。

1984年4月11日，水利電力部和國務院上海經濟區規劃辦公室聯合向國務院報送了《關于擴大長江口開發整治領導小組及成立太湖流域管理局的請示》（〔84〕水電勞字第7號）。1984年6月11日，國務院以《國務院關于擴大長江口開發整治領導小組及成立太湖流域管理局的批復》（〔84〕國函字96號），同意將“長江口開發整治領導小組”擴大更名為“長江口及太湖流域綜合治理領導小組”，同意增補浙江省副省長沈祖倫為領導小組成員；同意成立太湖流域管理局，局址設在上海市，與水利電力部華東勘測設計院上海分院合署辦公。

1984年11月14日，水利電力部《關于貫徹國務院成立太湖流域管理局批示的通知》（〔84〕水電水規字第118號），正式組建太湖流域管理局（以下簡稱“太湖局”），受水利電力部和長江口及太湖流域綜合治理領導小組雙重領導，以水利電力部為主。為進行籌建工作，由曹士杰同志牽頭和王同生、楊嘯莽、李益四位同志組成籌建領導小組。

1984年12月3日，太湖局在上海巨鹿路819弄1號開始辦公。由曹士杰任局長（兼），王同生任常務副局長、黨組書記（正局級）。

1985年以后，太湖規劃工作交由太湖局負責。新成立的太湖局，在水電部和領導小組領導下，對治理太湖發揮了重要作用。

1987年年底，國務院宣布撤銷長江口及太湖流域綜合治理領導小組和上海經濟區規劃辦公室，為治太工程建設奔走呼號的重任直接落到了太湖局的肩上。隨后，太湖局在水利部領導下，編報了《太湖流域綜合治理總體規劃方案》。國家計委在征求了兩省一市和國家有關部委的意見后，批復了總體規劃方案。至此，《太湖流域綜合治理總體規劃方案》完成了國家審批程序，成為太湖水利史上第一部經各方協調一致，國家批復實施的規劃。

1991年，太湖又發生流域性特大洪水，黨中央國務院決定立即開始治理太湖。流域內兩省一市明確表示按批復的《太湖流域綜合治理總體規劃方案》進行建設，太湖流域自此在流域管理機構的組織協調下走上了新時期的良性治理大道。