社會組織參與社會管理的法律缺陷分析

劉競濤

經濟越發展，社會管理創新的重要性和緊迫性就越明顯。在依法治國背景下，社會組織有效參與社會管理必須依法進行。但由于長期“重經濟立法輕社會立法”、“重管制立法輕服務立法”、“重物輕人”思想的影響，社會組織參與社會管理的法治狀況存在很大缺陷。

一、缺乏法律層級的社會組織法

雖然憲法賦予了公民結社自由權，但將這一權利予以細化的法律始終沒有出臺。近年來，社會組織迅速發展，數量激增，涉及各行各業，幾乎涵蓋社會生活的所有領域，亟需法律的規范和引導。但截至目前，在規范社會組織的立法方面，比較多的是行政法規、部門規章，比如《社會團體登記管理條例》、《基金會管理辦法》等，法律層級的社會組織法尚未制定，而行政法規、部門規章的法律效力層級偏低，無法滿足社會組織的法律需求。法律層級的缺失是制約社會組織參與社會管理創新的一大弊端，為了規范社會組織的成立和發展，亟需制定法律層級的社會組織法，也即由全國人大及其常委會制定的統一的社會組織法，使社會組織的社會管理管理創新工作有法可依、依據明確且權威性強。

二、成立社會組織的法定條件要求太高，限制了社會組織的成立和發展

近年來，社會組織發展迅猛，在協助政府提供公共服務、參與社會管理、推動經濟發展、促進政府職能轉變、推進各項事業發展等方面發揮著越來越重要的作用。社會發展需要更多的社會組織參與社會治理，但現行法規的許多規定卻限制了社會組織的成立和發展。根據《社會團體登記管理條例》的規定，成立社會組織面臨會員數量、經費數量、審批機關等多種條件限制，比如在會員數量上，第10條要求“有50個以上的個人會員或者30個以上的單位會員；個人會員、單位會員混合組成的，會員總數不得少于50個”，這樣的條件要求，就導致大量規模小、起步低的草根組織無法登記成立，無法取得法律上的人格和地位，再比如，該條例第11條規定“申請成立社會團體，應當經其業務主管單位審查同意”，導致實踐中很多社會組織由于找不到業務主管單位也無法登記注冊。顯然，對這些不利于社會組織成立和發展的規定應及時修改。

三、社會組織的主體資格缺乏明確的法律規定，與政府界限模糊

社會組織參與社會管理，必須具有獨立的主體資格，享有相應的法律權利，并承擔相應的法律義務，而主體資格條件、權利義務內容都需要通過法律予以明確規定，但我國目前的現實情況卻是許多社會組織掛靠于、從屬于政府或政府部門，甚至有的與政府部門的關系就是兩塊牌子一套人馬，沒有任何一部法律對社會組織的主體條件進行規范，導致社會組織與政府在人員、職能上不能清晰界定，社會組織在人事任免、經費來源、業務管理等方面都沒有獨立的操作規范，不能充分體現社會組織參與社會管理的特點和優勢。

四、社會組織的運營缺乏法律規制

社會組織與企業的重要區別就是其非營利性和公益性，雖然《社會團體登記管理條例》規定“社會團體不得從事營利性經營活動”，但什么是營利性經營活動，營利性活動和非營利性活動的區別是什么，如何界定營利性活動等，并沒有進一步說明和規定。但在司法實踐中，存在著很多社會組織借公益之名行贏利之實的現象，還有一些社會組織享受著公益組織的財政、稅收等優惠措施，卻將社會組織的運營所得利潤用于個人分紅，借組織名義飽管理者個人私囊，這說明現行法律對社會組織的運營缺乏法律規制，對如何確保社會組織的公益性、非營利性缺乏明確的法律規定，讓一些人有機可乘，社會組織的非公益性結果導致的社會影響非常惡劣，損害了社會組織的誠信形象，阻礙了社會組織充分發揮其應有的功能和作用，因此，對其規范化運營的法律規制亟待加強。

社會組織是連接政府和公民的橋梁紐帶，只有充分了解社會組織參與社會管理的法律特點，依法規范社會組織參與社會管理，才能達到預期的社會效果，才能保證不以“創新”之名走上異化之路。