深化國庫集中支付制度改革的幾點思考

胡蕊

摘 要：隨著中國經濟體制改革的不斷深入，原有的財政國庫管理制度已不再適應市場經濟的發展，因此中國從2001年開始逐步推行國庫集中支付制度。國庫集中支付制度不同于以往國庫分散支付制度，它是以國庫單一賬戶體系為基礎，以國庫集中支付為資金撥款主要形式的財政國庫管理制度。國庫集中支付制度的實行在提高國庫資金使用效率，強化部門預算管理方面發揮了積極的作用，但同時也暴露出一些需要進一步完善的問題。主要結合中國市場經濟的發展，正確分析財政國庫集中支付所存在的問題，并給予相應的改革措施。

關鍵詞：國庫集中支付制度；問題；改革

中圖分類號：F810 文獻標志碼：A 文章編號：1673-291X（2014）27-0086-02

一、國庫集中支付制度概述

國庫集中支付制度又稱國庫單一賬戶制度，是將所有的政策性財政資金全部集中到國庫單一賬戶上，并規定所有的財政支出須由國庫直接支付。這種制度下，財政資金的使用是以健全的財政支付信息系統和銀行間實時清算系統為依托，由預算單位提出申請，經國庫集中支付執行機構審核后，將資金由國庫單一賬戶直接撥付給商品勞務的供應商，而不必經過支出單位進行轉賬結算。

國庫集中支付制度的支付撥付方式分為財政直接支付和財政授權支付兩種形式。財政直接支付是指由財政部門簽發支付令，代理銀行根據財政部門的支付指令，通過國庫單一賬戶體系將資金直接支付到收款人或用款單位賬戶。財政授權支付是指預算單位按照財政部門的授權，自行向代理銀行簽發支付指令，代理銀行根據支付指令，在財政部門批準的預算單位的用款額度內，通過國庫單一賬戶體系將資金支付到收款人賬戶。

二、實行國庫集中支付制度的主要成果

1.樹立預算管理觀念，增強財政預算約束力

實行國庫集中支付制度后，預算單位財政資金嚴格按照批復的部門預算執行，對無預算、超預算、無計劃或用途不對的資金申請不予以支付。這就要求預算單位在編制預算時，必須充分考慮到預算年度的支出需求，科學、準確、詳細的編制預算。從而樹立了預算管理觀念，強化財政預算約束力。

2.加強對財政資金的監督管理

實行國庫集中支付制度后，財政集中支付改變了過去分散、多重設置銀行賬戶，層層撥款占用資金的狀況，先由代理銀行墊付資金，再經財政部門復審后，由人民銀行辦理清算，通過代理銀行每天反饋的支付信息，實現對財政資金流向的全程監控，有效的提高資金的透明度。這不僅保證了資金的安全性，同時能有效地防止資金濫用及違法違紀現象的發生。

3.提高財政資金的使用效益

實行國庫集中支付制度后，能夠有效地簡化財政資金的流程，減少財政閑置及沉淀資金留存在各預算單位賬戶中的浪費現象，合理地將閑置及沉淀資金統一集中納入國庫集中支付中心賬戶進行管理，集中財力辦大事，促進財政資金的有效利用，提高財政資金的使用效益。

三、國庫集中支付制度存在的問題

目前，中國國庫集中支付制度改革已經開展實質性運作多年，并且在諸多方面取得了顯著成效，但新舊管理體制交接尚未完全實現，配套設施也沒有全部到位，因此在具體實踐過程中依然存在許多問題和困難，這也在一定程度上影響了國庫集中支付制度優越性的發揮。具體表現在以下幾個方面：

1.國庫集中支付制度有關政策法規不健全

隨著中國國庫集中支付制度改革的進一步深化，財政國庫資金支付方式、資金賬戶使用等都發生了變化，但隨之相關的財政管理法律法規還沒有完善。目前使用仍然是1994年頒布的《預算法》和1985年頒布的《國家金庫條例》，這些法律法規已不適應改革的需求，具有明顯的滯后性，與當前的國庫集中支付制度“脫鉤了”，中國的國庫集中支付改革幾乎處于無法可依的境地，沒有匹配的法律法規保障，使得國庫職能的發揮受到了嚴重的影響。

2.部門預算編制水平較低，對財政資金的使用計劃性不強

國庫集中支付制度必須以用款計劃為前提，而單位編制的用款計劃則是以該單位部門預算為基礎。因此，部門預算編制的是否科學全面直接影響到國庫集中支付制度的順利進行。但就目前部門預算而言，仍存在預算范圍不全面，預算內容不精細等問題，從而使實際支出與預算支出差額較大，或頻繁的追加調整預算的現象發生，影響國庫集中支付制度的正常運行。此外，由于預算單位沒有建立起規范的用款計劃和請款制度，什么時候使用什么資金，使用多少事先均無計劃，隨時辦隨時請撥，直接影響到全年支出的均衡性，不僅影響了資金的支出進度，同時，也很不利于國庫資金的調度，極易造成前慢后快的突擊花錢問題。

3.信息技術有待提高，國庫集中支付系統不成熟

目前，中國尚未建立規范并高效率的國庫集中支付管理系統，同時，預算單位及代理銀行的信息系統建設滯后，也無法滿足國庫集中支付需求。例如，系統運行不穩定，系統數據整合能力不足，與相關部門的信息共享難以完成等，這不利于財政支付的監管，阻礙了財政國庫集中支付有關政策的實施。隨著國庫集中支付制度的全面實施，各方面的工作量將會大幅度增加，這些新問題新情況無法依靠目前的國庫管理系統完成。因此，為了更好地推動國庫集中支付制度改革的進程，必須要提高國庫管理系統的信息化程度，提升國庫及代理銀行收集與處理信息的能力，確保財政資金支付的速度與安全。

4.財務人員業務素質不高

國庫集中支付制度的實施促進了預算單位會計支付方式及會計核算方式發生了變化。同時，對財務人員也提出了更高的要求。而部分相關財務人員業務素質尚未提升，對該制度的政策理解有偏差，對網絡信息技術知識和實際操作生疏，學習能力不足，難以適應新的工作需要，導致該制度在執行環節出現問題。

四、進一步深化國庫集中支付改革的建議

1.建立健全國庫集中支付制度相關法律法規體系endprint

應盡快對《預算法》、《國家金庫條例》、《事業單位會計制度》、《行政單位會計制度》等法律法規進行修訂，將國庫集中支付制度寫進其中，明確這一支付制度的法律地位及相關單位的職責所在，以及它們之間的相互協作關系。讓國庫集中支付制度有法可依，有章可循。制定的法律、法規和制度要便于操作，應用性強。此外，還應重點建立國庫集中支付的內控管理制度，包括財政部門、預算單位以及代理銀行財政資金支付的內控管理制度，有效預防資金支付風險的發生，確保國庫集中支付制度的順利實施。

2.加快推進部門預算編制改革

應加快提高部門預算編制和執行水平。首先，各預算單位應結合單位中長期發展計劃，提出切實可行的實施方案。并采取新的預算編制方式，由基層單位逐級編制，逐級匯總。其次，細化預算編制的內容，預算編制應細化到具體的項目支出，詳盡地反映財政支出的方向和用途，并詳細說明預算金額和支出標準，使每筆支出都可核實其合理性。再次，要強化預算執行，防止隨意調整預算、超出預算或擴大預算范圍的現象發生，同時建立一套嚴格、規范、操作性強的預算調整機制，若有特殊例外情況發生，能夠及時有效的調整預算。此外，還要建立健全部門預算編制績效考核制度，對預算執行過程和完成情況進行全面的追蹤問責，不斷提高預算編制水平和管理水平。

3.優化網絡信息系統，完善國庫集中支付系統功能

盡快實現應用軟件的升級換代，擴大系統功能，加快系統數據傳遞速度，建立一個安全、可靠、高效的系統平臺，實現財政、銀行以及預算單位的信息實時共享，自動對賬。加強對網絡信息系統的安全防范，相關信息技術人員要定期檢查網絡環境，防止重要信息遭受黑客攻擊。同時要加大對破壞網絡系統安全的違法行為的打擊力度。

4.提高財務人員的綜合素質和業務水平

隨著國庫集中支付的全面實施，對財務人員綜合素質的要求越來越高。所以，應加強對財務人員的專業培訓，提高財務人員的綜合素質。通過培訓使財務人員加強自身學習，及時更新知識儲備，不斷學習新的規章制度、技術及管理方法，使財務人員盡快掌握新的操作程序和規范化的業務處理流程，增強財務人員風險意識，提升財務人員專業知識和現代信息管理技術水平，適應國庫集中支付的信息化要求。爭取通過嚴謹務實的專業培訓，打造一支業務素質都過硬的財務工作人員隊伍。

國庫集中支付制度是中國財政改革的一條成功之路，它是社會主義市場經濟體制下的必然要求，雖然在改革的道路上存在一些問題和困難，但是我們會在實踐的過程中逐漸解決并完善起來，力求通過科學規范的財政國庫管理制度推動各項事業的全面發展。

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[責任編輯 陳麗敏]endprint