“三權分置”：引導土地流轉的重要基礎

黃歡

日前，中央通過《關于引導農村土地經營權有序流轉發展農業適度規模經營的意見》（以下簡稱《意見》），將經營權從承包經營權中分離，實現“兩權變三權”。可以說，以所有權、承包權、經營權三權分置為特征的新型農地制度是一項政策突破，也是一項重大創新。

無論是土地承包經營權抵押，還是土地經營權流轉，農村土地的集體所有性質都不會改變。土地流轉與適度規模經營相結合，有利于多種新型主體共同發展。要通過承包地確權登記頒證等工作，強化對農民土地承包權的物權保護，防止各種“非農化”傾向。

習近平主席特別指出：“堅持農村土地集體所有的前提下，促使承包權和經營權分離，形成所有權、承包權、經營權三權分置、經營權流轉的格局”、“要尊重農民意愿，堅持依法自愿有償流轉土地經營權，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮”、“搞好這項改革，一項重要基礎工作是保障農民集體經濟組織成員權利……試點過程中，要防止侵吞農民利益”。

農村土地經營權流轉的主體是農民。土地是否流轉、價格如何確定、形式如何選擇等，決策權都在農戶，流轉收益應歸承包農戶所有。中央財經領導小組辦公室副主任韓俊指出，“發展土地規模經營，要充分尊重農民的意愿，不能搞大躍進，不能搞強迫命令，不能搞行政瞎指揮。不能脫離客觀條件，人為定任務、下指標或將流轉面積、流轉比例納入政績考核等方式行政推動土地流轉。即使在土地流轉客觀條件充分成熟的地方，發展農業規模經營也要注意工作方法，要通過典型示范引導，由點到面，穩步推廣”。

據了解，此次出臺的《意見》將是今后一段時期指導農村土地制度和農業經營制度改革的重要政策性文件。農業部部長韓長賦介紹，《意見》的著眼點主要有以下幾個方面：在堅持土地集體所有的前提下，實現所有權、承包權、經營權三權分置，形成土地經營權流轉的格局；大力培育和扶持多元化新型農業經營主體，發展農業適度規模經營，走出一條有中國特色的農業現代化道路。

十一屆三中全會后，我國實行農戶承包經營，集體擁有土地所有權，農戶擁有承包經營權，“兩權分離”取得良好效果。韓長賦說，當前在工業化、城鎮化快速發展背景下，大量人口和勞動力離開農村，承包農戶不經營自己承包地的情況越來越多，在大多數地區，承包權與經營權分置的條件已經基本成熟，“實現土地集體所有權、承包權、經營權三權分置，這是引導土地有序流轉的重要基礎。最終讓農業經營有好的效益，讓農民成為體面的職業，培養多種新型農業經營主體。”

《意見》明確提出，堅持農村土地集體所有，所有權、承包權、經營權三權分置，引導土地經營權有序流轉。首先要維護好農村土地集體所有權。其次，要保障好土地承包權。同時，要放活經營權。為此，《意見》提出了三個方面的措施，其中包括建立新型職業農民制度，培育新的種地人，鼓勵各地整合涉農資金建設連片高標準農田，并優先流向家庭農場等規模經營農戶；有條件的地方可將土地經營權入股組建合作組織，通過自營或委托經營等方式發展農業規模經營等。

韓長賦表示，土地承包改革之初，是所有權和承包權實現了一次分離，既調動了農戶的積極性，又保證了土地的集體所有權不變。在這個基礎上，進一步促使土地承包經營權分離，實行農村土地的所有權、承包權和經營權“三權分置”，有序地流轉土地經營權，這就既放活了土地的經營權，又保障了承包農戶的權利。endprint