為首都全面深化改革凝聚力量

文 本刊報道組

2014年被譽為全面深化改革元年。各省市、各部門紛紛按下改革啟動鍵，針對各自實際情況和存在問題，研究制定貫徹中共十八屆三中全會《決定》的政策舉措，推動全面深化改革新藍圖、新愿景、新目標的落實。北京市政協根據中共十八屆三中全會精神與中共北京市委十一屆四次全會對于推動首都全面深化改革的總體部署，將圍繞首都全面深化改革若干問題開展聯合調研、協商議政，作為2014年的全局性重點工作。這是貫徹落實中共中央和市委決策部署的一項重大舉措，也是發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用的一次生動實踐。

全面深化改革涉及的領域非常廣泛，精心策劃、準確選題，有重點地進行調研，就成為調研取得成功的關鍵。在選題考慮上，市政協堅持以重大問題為導向，緊扣當前全市改革的重點領域和關鍵環節，不研究一般性的發展問題，避免“散光”；同時，堅持力所能及的原則，有效發揮政協組織的特點和優勢。最終幾經推敲，確定了11個子課題，涉及國資國企改革、科技教育體制改革、新型城鎮化、城市可持續發展、投融資體制改革、文化管理體制改革、社會治理體制改革、民主政治建設等諸多方面。

各課題組在組織實施調研的過程中，牢牢把握住每個選題的核心內容，著眼全面深化改革全局，堅持以改革創新的思維去設計和推動調研。注重將開展調查研究同凝聚改革共識有機統一起來，在溝通交流中換位思考，在調查研究中加深理解，在協商討論中增進共識，為推動首都全面深化改革凝心聚力。

最終形成的《政協北京市第十二屆委員會常務委員會關于首都全面深化改革若干問題的建議》本著“三寫、三不寫”的原則，即聚焦改革，側重寫反映體制機制層面的建議，對于一般性的工作建議盡可能不寫；注重創新，側重寫現有文件中未有明確提到的意見建議，對于與市委十一屆四次全會《決定》和市委全面深化改革領導小組2014年工作要點高度重復的內容盡可能不寫；緊扣主題，側重寫與各專項報告所涉及領域改革直接相關的建議，對于關系不太密切的建議盡可能不寫，提出了10項、39條具體建議，高度凝練了政協委員與專家學者的觀點意見，報市委市政府參考。

改革攻堅，一分部署，九分落實。在首都改革舉措逐漸全面鋪開的過程中，北京市政協建諍言、獻良策，為抒寫好全面深化改革的首都篇章貢獻力量。

政協委員們一直關注著首都城市功能疏解問題，市政協城建環保委組成課題組，就“調整疏解非首都核心功能”進行專項調研。調研組一致認為：首都的戰略定位是全國的政治中心、文化中心、國際交往中心和科技創新中心，據此，與城市戰略定位不相適應的“高污染、高耗水、高耗能” 和“聚人多、占地多”的產業必須疏解出去；其次，要通過產業轉移來控制人口增長；第三，要處理好調整疏解與轉型創新、民生穩定、頂層設計與京津冀協同發展的關系問題。

產業轉移、控制人口從何處著手？

從“聚人多”且不符合北京功能定位的角度看，一些面向區域甚至面向全國的各類批發市場尤為突出。以動物園、大紅門服裝鞋帽批發市場為代表的一批有形市場有1386個，市場總經營面積2576.93萬平方米，經營人員超過41萬人，其中外地來京人員占八成左右。而在全市28家農產品批發市場中，就業人數在30萬—40萬人之間。

自去年底以來，北京市已決定對動物園批發市場、大紅門服裝批發市場等進行動員搬遷。

但，要搬走這些批發市場并不容易。委員們在調研中發現，批發市場的利益主體多元，既包括各種批發市場的經營主體，也包括眾多擁有、承租、轉租攤位的小商戶，對于疏解，意志很難統一。

北京市豐臺區大紅門鎮一家服裝攤位的商戶說，“我們在這里做了十幾年了，市場搬到河北，那里哪有北京這樣的客流啊，也沒有北京交通方便，我們這種做批發的，最重要的就是有客流。”有商戶坦言：“如果有一個良好的市場環境，我肯定愿意去。但我去又面臨一個問題，孩子上學怎么辦？”

“實際上，不光是批發市場，各類非首都核心功能企業的‘關、停、并、轉、遷’工作將陸續開始，在這一過程中要特別注意處理好調整疏解與民生穩定的關系?！北本┦姓f副主席趙文芝指出，在疏解區域性服務產業的同時，一定要保障好市民日常生活工作需求?！按舜握{整疏解又是一次利益格局的大調整，會涉及企業的債務成本、經濟合同、違約補償等一系列法律、經濟問題；還會涉及被撤消、外遷企業人員的安置、家屬子女隨遷、被疏解企業員工的自身利益等。相關部門必須制定好長效的安置措施、制定相應的應急方案，在完成好調整疏解非首都核心功能的同時，維護好社會的穩定?！壁w文芝說。

“破很重要，立更重要?！北本┦姓f委員、中國電子進出口北京公司黨委書記金小軍用“騰籠換鳥”來描述此次疏解的目的。金小軍強調：要處理好調整疏解與轉型、創新、發展的關系，放棄“大而全”，構建“高精尖”的經濟結構。首先要堅持高端發展方向，通過提升高新技術和現代制造業發展水平，減少制造業對勞動力的需求，減少人口集聚規模。其次要加快服務業調整升級，重點發展對經濟增長貢獻較大，同時對流動就業人口需求較低的高端服務業，如金融保險、信息服務、科技服務、綜合技術服務、商務服務等生產性服務業?！耙欢ㄒ獡屨伎萍紕撔轮聘唿c，將文化和科技創新產業作為新的經濟增長點，使首都的產業轉型和經濟發展相互促進。”金小軍說。

首都的發展是有其內在規律的，遵循這一規律，調研組提出：疏解要更多從“增量”上做文章，“嚴格控制增量、有序調整存量”。

“制定一份嚴格的新增產業準入標準、限制發展產業目錄等是十分必要的，”金小軍談到，要從能耗、水耗、用人、占地、布局、排放等多個維度，嚴格制定準入行業標準，市區兩級的項目審批、工商登記一律進行對照。

北京市域的四類功能區中，因功能過多引發的“大城市病”多集中在首都功能核心區、城市功能拓展區。據此，調研組提出：要嚴格控制中心城區特別是核心區的建設規模和部分功能，按照四類功能區域的劃分，提出差異化的產業調控方向及發展目錄。

“實際上，首都的產業調控與京津冀一體化協同發展的大背景是相關聯、相協調的。”金小軍指出，一方面通過非首都核心功能的疏解，在北京市域范圍內構建功能清晰、分工合理、“核心區—副中心或新城、郊區—周圍縣城”的三級區域經濟發展模式。另一方面，針對高端產業中不具備比較優勢的制造“環節”，實施“環節”調整，主動在京津冀進行全產業鏈布局，推動協作生產，委托加工，貼牌制造等模式，在北京重點發展產品設計、研發、營銷、展示等環節，形成京津研發，河北進行生產和孵化的產業鏈。支持在京企業加快商業模式創新，推動實現“兩頭在內，中間在外”的跨地域布局。

“京津冀一體化協同發展，是國家發展戰略的重要組成部分，需要中央層面的領導和統籌”。調研組指出，疏解會是一個長期的持續的過程，要處理好調整疏解與頂層設計的關系。調研報告中指出，京津冀一體化協同發展，需要在一張藍圖上謀劃交通基礎設施建設，促進功能、產業、人口向京—津—冀協同發展重點區域交通走廊上集中；需要在一張藍圖上謀劃產業和城鎮布局，促進產業布局和城鎮對接；需要在一張藍圖上謀劃大的公共服務配套，提升區域整體公共服務水平；需要在一張藍圖上構建區域生態安全格局。同時，北京市、各區縣、各行業的“頂層設計”也必不可少。要建立非首都核心功能疏解區與北京新城、天津、河北三地的對接機制，尤其要加強與北京毗鄰的保定、廊坊及唐山、曹妃甸等地區的協調，明確非首都核心功能的承接地，實現產業、人口、土地、財稅、規劃等政策全方位協調和聯動，打通非首都核心功能承接區的政策路徑。

在疏解的“推動力”上，調研組建議：要充分發揮政府和市場兩個主體、兩種機制的作用，調動社會各方參與疏解的積極性?！巴ㄟ^消除區域行政壁壘、完善交通基礎設施配套、改善公共服務等舉措，創造利益驅動和發展預期機制，引導市場主體自愿轉型升級，尋找新的發展空間?！?/p>

中關村，第一個國家自主創新示范區，全國重要的高新技術產業基地，“距離硅谷最近的地方”。

新形勢下，建設具有全球影響力的科技創新中心，為全國實施創新驅動發展戰略發揮示范引領作用，中關村必須要進一步打破制度束縛，發揮先行先試政策優勢，不斷為推進創新發展注入新的活力和動力。

2010年底，國務院批復同意旨在推進創新發展、激發創新活力的“1+6政策”在中關村先行先試。2013年，扶持文化創意產業的“新4條”和放寬科研成果投資審批權的“京校10條”等創新政策又相繼出臺。數據表明，一系列先行先試政策的實施，增強了企業創新主體作用和創新活力：截至2014年5月底，全市新認定高新技術企業9317家，占全國的1/4；中關村示范區規模以上高新技術企業實現總收入11072.1億元，同比增長14.3%……

面對建設國家科技創新中心和京津冀一體化協同發展的新形勢，北京市政協“加大中關村示范區先行先試力度問題”專題調研組認為：作為帶動首都產業結構優化升級和發展方式轉變的創新引領者，中關村在建立健全鼓勵原始創新、集成創新、引進消化吸收再創新的體制機制，健全技術創新市場導向機制，進一步發揮先行先試政策優勢等方面仍存在一些不足。

“科技創新中心的戰略定位不僅是北京市自己的發展方向，也是大的國家戰略，要上升到國家戰略來謀劃。”北京市政協委員、中國電子進出口北京公司黨委書記金小軍認為，在國家科技創新中心建設和京津冀發展的新形勢面前，創新驅動發展的大手筆、高起點的頂層設計尤為重要。她指出，北京正面臨著疏解首都非核心功能的重要任務，還未能將重心轉移到科技創新中心的建設上來，科技創新的核心功能對其他將要疏解的功能的替代與新導向作用研究還遠遠不夠。“近年來，中關村的創新投入一直在增長，但是創新產出還有待優化。2012年中關村人均發明專利授權量不足硅谷的1/3，重大科技成果還不多，尤其在匯集國際創新要素和創新資源方面的能力還亟待提升，這些都對未來北京和中關村創新發展的戰略導向和定位提出了高要求，非常有必要加強科技創新中心的頂層設計。”金小軍說。

“北京市要明確國家科技創新中心既是科學技術中心，也是創新中心。”調研組提出，政府主管部門應盡快研究并提出有關國家科技創新中心的范圍、條件、作用、空間、改革路徑、布局、政策和技術路線等整體規劃和實施方案。應將國家科技創新中心建設與“十三五”發展思路厘清，做好頂層設計，謀劃國家科技創新中心建設與發展。

在調研中委員們發現，目前中關村先行先試工作仍面對著諸多制度空白。國務院批復中關村先行先試的首條政策為股權激勵，但其試點工作受到現行國有資產管理、產權變更及財稅制度制約，這種制度性“梗阻”使先行先試工作步履艱難。委員們在調研中了解到，中關村試行股權激勵政策的中央和北京市單位有200多家，但目前真正完成登記注冊并開始經營的卻很少。

“股權激勵政策有些‘好看不好吃’?！闭劦狡髽I在創新實際中遭遇制度“梗阻”，某位試點單位的負責人面帶難色地說。“股權激勵方案要經政府各部門嚴格審查，各種審核會議多達幾十次，特別是按照現行稅法，在技術成果沒有形成市場收益之前，企業和科研人員要預先繳納稅款?！蔽瘑T們注意到，繁瑣的審批程序，難以突破的現行管理制度，也就難以真正激發企業與科技人員積極性。

“先行先試政策，已不能滿足體制機制創新發展的要求?！笔姓f委員、北京市社會科學院法學所研究員馬一德指出，由于各部門主導的改革缺乏系統統籌和部門聯動，科技體制改革推動創新驅動發展的老路已經越走越窄，科技政策與產業、市場、財稅、金融、人才、國有資產管理、土地管理等政策的銜接配套亟須進一步加強?！芭c上海張江、武漢東湖、深圳等國內其他國家自主創新示范區及合蕪蚌自主創新綜合試驗區相比，中關村在財政、稅收、環保測評、工商管理、土地開發等方面均缺乏足夠的自主權。”

推進改革，理念為先。通過調研，委員們認為，要進一步突破束縛科技創新、成果轉化的制度瓶頸，必須要加快轉變科技創新發展理念，從更深層次和更寬視野謀劃科技創新綜合改革。一是從關注中關村科技園區發展向關注全市創新驅動發展轉變。二是由科技體制改革向綜合配套改革轉變，避免科技體制改革單兵突進和陷入改革部門化的泥潭。三是由科研管理向創新服務轉變，加快培育企業技術創新主體，突出產業和企業需求，彌補產業鏈和價值鏈缺失，加快構建創新服務體系。四是由單純的政策優惠和政策突破逐步向法規、條例等法制觀念轉變。五是從現有發展模式向品牌、標準等高端化發展路徑轉變。六是從關注體制內要素集聚向關注體制外各種創新要素集聚轉變。

“實現創新發展要進一步打破束縛，不斷激發科研創新和成果轉化活力。”調研組建議打造“中關村科技創新特區”。一是在中關村或中關村核心區小范圍內，參照上海自貿區的經驗和做法，促進技術轉移和技術擴散順暢。二是力爭國家科技創新綜合配套改革在中關村試點。中關村要積極探索并推動科技、經濟、社會等多領域的協同改革創新，包括外匯管理、海關監管、產品環評、建筑容積率核定、人才引進制度以及稅務、財政、政府采購等多方面，努力實現園區事項園區辦。三是支持企業與高?？蒲袡C構進行委托開發、合作開發。支持高?？蒲袡C構向企業的技術轉讓，支持技術進出口，經過認定全額減免增值稅和所得稅，先行由市財政補貼。

北京目前面對的種種人口難題是世界上其他任何一個城市都沒有遇到過的。

人口的增長速度與規模理應與城市的資源稟賦和經濟社會發展水平相適應。2000-2013年，北京常住外來人口年均增長42萬人，戶籍人口年均增長16.1萬人。實事求是地講，北京人口過快無序膨脹的態勢沒有得到根本轉變。人口規模調控是一項緊迫、復雜、艱巨和長期的戰略任務，要想落到實處就得解決如何實現可持續的問題。確立長效機制是確保人口規模調控工作不因人、因時、因事發生改變的重要保證，是治本之策。

“要建立統籌協調機制”，北京市政協社會和法制委員會特邀委員、市人口和計劃生育委員會原黨組書記鄧行舟說：“人口規模的問題不是孤立的，與生產方式、產業結構、流動人口的管理和城市的功能密切相關。人口問題與政府很多部門都有關系，需要把有關部門進行梳理，沒人管理的要增加相應的部門，不能很好體現部門職能的進行調整，使各部門的職能更加細化，不能留空當。建立本市人口調控工作協調機制，使各部門制定的相關政策在人口規模調控上方向一致，切實避免不同部門各取所需的政策‘滿天飛’，防止政出多門?！北本┐髮W人口研究所教授陸杰華指出：未來北京這一特大城市的人口規模調控，需要從國家層面、首都經濟圈層面、北京市層面三個層次來綜合施治。因此，建立有中央相關單位參與的更高層級的議事協調機制，建立本市與周邊區域協作統籌機制，對于調控人口規模十分必要。

建立準確掌握人口信息的機制，轉變人口信息的取得方式，要切實解決人口不準確的問題?！澳壳氨本┏Ｗ∪丝诮y計主要包括的是本地戶籍人口和居住半年以上并持有居住證的外來人口，很可能有一部分外來人口經常居住在北京，但是沒有居住證，沒被統計到，北京的人口可能不止2100萬，人口壓力不容忽視?！?中國社科院經濟研究所區域經濟學家徐逢賢說。目前北京有1/3是流動人口，如何讓這些流動人口融入城市，居住證將提供一個這樣的出口。陸杰華曾表示，居住證制度的設立可以使政府了解流動人口情況、為公共財政設計和預算提供依據，也涉及社會管理的多方面。政府缺少流動人口的服務平臺，居住證也可以附載社會服務功能，比如與社保福利掛鉤。通過增強居住證的有用性，引導外地來京人員自覺履行居住登記，使人口信息的獲取從過度依賴入戶調查方式向主動登記與入戶抽查、監管相結合方式轉變。

“要建立人口規劃剛性約束機制。規劃的變動過大，這是北京近幾年發展的大問題，認真查處和糾正各種違反規劃的行為，杜絕人口規劃‘屢設屢破’問題?！北本┦姓f委員、市委副秘書長王翔說。北京市人口總體規劃曾被定為“到2020年控制在1800萬”。但到2010年的“六普”，全市常住人口已達到1961萬，提前10年完成了總體規劃目標。王翔還表示：“要強調規劃的強制性和區域性。要嚴格規劃調整的審批權限，規范審批程序，重大規劃的調整要經首都規劃委員會審議通過?！贝送猓鲄^縣的區域人口規劃應與市級規劃相銜接。本市要按照總體規劃要求和人口、產業、功能相一致原則，逐步完善與各區縣功能相適應的市政基礎設施投資、公共服務資源配置、財政轉移支付、稅收優惠等政策，使疏解到這些區縣的人口愿意去、留得住，生活得更好，最大限度減少職住分離。

“人口規模調控涉及多方主體利益關系，需要強有力的法治支撐，然而有些領域的法治保障卻未及時跟進，有的可操作性不強。健全完善人口調控的法制保障機制就顯得尤為重要。”王翔指出。因此，應全面梳理與本市人口管理相關的法規、規章、政策規定，整合在人口規模調控上發揮重要作用的政策手段，在不違反上位法的前提下，及時通過立法予以保障，不斷完善相關管理法規。

人口規模調控不能為了解決一個問題而造出更多的問題，它不僅是理論問題也是實踐問題，需要不斷探索、認識，通過實踐去豐富。首都人口規模調控也需要正確處理好幾個關系：人口規模調控當前和長遠的關系；行政調控與依法調控、市場調控的關系；人口調控與經濟發展、社會穩定的關系?！?/p>

調控工作必須立足當前，謀劃長遠。從當前來看，要下決心堅決遏制人口快速無序增長的勢頭；從長遠來看，要制定人口調控的時間表和階段性目標，有序進行，逐步使本市人口的數量、結構、分布趨于合理。

北京市人口規模調控政策演變經歷了一個從注重行政調控手段向注重經濟發展的引導作用轉變的過程。流動人口管理越來越向服務的理念轉變，越來越注重經濟發展對人口調控的作用。調研組指出，要保證人口調控的有序進行，應逐步實現行政手段為主向依法調控、市場調控為主的方式轉變。

一個城市的運行并非簡單的水、電供應，而是需要一個相對穩定、安全的社會環境。首都人口規模調控，必須處理好人口與經濟社會發展、首都安全穩定的關系，既不能因為追求經濟社會發展而不斷拉動人口增長，也不能為了調控人口規模而放棄經濟社會發展、影響安全穩定。在這一過程中，要避免出現財政收入較大波動和經濟大幅下滑，有效解決人口疏解過程中“錢從哪里來，人往哪里去”的基本問題。要協調好各方利益關系，避免和減少出現社會不穩定問題，以利于人口調控政策的有效落地和可持續。

人口規模調控機制的創新和完善需要一個過程，要堅定信心，不能搖擺不定；要狠抓落實，不能借口拖延；要穩打穩扎，不能急于求成；要統籌兼顧，不能顧此失彼。

據北京市統計局最新發布的數據顯示，北京市城鎮化率達86.2%，居全國第二位，與高收入國家城鎮化水平接近，且產業結構也與高收入國家基本一致。這表明，北京已跨過城鎮化快速發展階段，進入高度穩定的城鎮化階段，北京城鎮化已經從提升數量進入到追求質量的階段。為了應對新形勢的變化，2014年3月至6月，北京市政協經濟委與各民主黨派市委及市工商聯組成聯合調研組，對推進首都新型城鎮化建設問題進行專題調研，并針對相關問題，提出了許多寶貴的意見和建議。

隨著城鎮化的穩步推進，許多地方建起了新的社區，農民被集中到一起，住上了樓房。然而調研組卻發現，同是喜遷新居，但農民的反應大不一樣，有的興高采烈，有的卻是老大不愿意。有的農民反映說，現在樓房是建設得挺好，但是由于沒有上班的地方，集中居住后大家還是要外出務工，而且現在都上了樓，沒了院子，農具器械都沒地方放，去地里耕種還比以前更遠了，很不方便。

“農民的這些問題其實都是由于城鎮化過程的先后順序倒置造成的。”北京市政協委員、北京市農業局副局長馬榮才分析說。他指出，一般地來說，城鎮化應該是先建設產業再建設城市，隨著產業的發展和人口的聚集，城市自然而然地擴大和發展起來，而現在許多地區的城鎮化順序則剛好相反，城市建設得很漂亮，卻中看不中用，農民不能在當地安居樂業，還是要背井離鄉到別處另謀生路。

據悉，目前除順義、亦莊有一定產業基礎外，其他新城均不理想，尤其是可持續性差的房地產業占主導地位，缺乏吸引市區人口的反磁力，不僅沒有改變中心城攤大餅的狀況，甚至還有加劇之勢。據調研組了解，2010年郊區42個重點鎮數量僅占151個遠郊鄉鎮所有企業總數的22%；企業收入僅占27.9%，鎮均常住人口僅3.8萬人。

“其實很多地方政府為了使農民能就業也想了很多辦法，但是他們找來的產業要么檔次太低，農民不愿意就業，結果就業的都是一幫外來務工人員，要么找來的產業檔次太高，農民沒法就業，來就業的都是一些外來的大學生。而這種情況的根本原因就是城鎮化沒有產業支撐造成的。”馬榮才這樣說。

產業的蕭條，還伴生著市政、公共設施無法配套等問題。在調研過程中，委員們發現有些地方社區樓房建設得很好，但社區相關的基礎設施和公共服務卻沒能及時跟進，既沒有學校，也沒有醫院，甚至連買個菜都要坐車去很遠的地方。這樣的現象很普遍，無論是通州、亦莊、大興、昌平等人口快速增長的新城，還是門頭溝、延慶等財政收入較低的新城，都存在著公共設施嚴重短缺，醫療、教育等優質資源引入不足的問題，一些小城鎮與農村不僅基礎設施與公共服務的建設資金不夠，甚至連以往建成的設施維護資金都難以負擔。

北京市政協委員、北京市農林科學院原黨委書記秦樹福認為，這樣的現象主要與地方政府城鎮化指導思想的偏差有關。由于一些地方政府指導對城鎮化理解不同，加之地方發展的現實所迫，難免出現重政績輕實效的問題。另外不少地方城鎮化的動因多是解決用地，而非隨著工業化發展到一定程度的人口集聚，這導致在城鎮化過程中，對公共設施的建設沒有引起足夠重視。

除去指導思想的偏差之外，馬榮才還認為城鎮化建設沒有充分發揮市場的作用也是重要的原因之一。他指出，現行的城鎮化基本都是由政府在以行政手段強力推動，而這種城鎮化的方法受政績觀的驅使，城鎮建設往往出現前緊后松的現象，并且受某些利益的驅動，有些地方還會人為設置很多門檻，限制社會資本流入，造成基礎設施建設資金緊張。

“城鎮化應該是政府和市場各有分工，政府只需要負責城鎮化的頂層設計，然后交由市場去具體施行，不能什么事情都由政府來做，不該做的地方就要主動退出來。”馬榮才這樣說。

調研組還發現了這樣一個現象，在城鎮化推進的同時，越來越多的農民失去了賴以生存的土地轉變為城市居民，但又由于城鎮化過程中沒有相應的承接能力，農民本身也缺乏就業的技能，于是這些農民便置于了“種田無地，就業無崗”的尷尬境地。因此有委員特別指出，城鎮化的過程中，一定要注重保障農民利益。

“很多地方為了快速推進城鎮化進程，都以很低的價格將土地出讓給企業，農民只領取一些租金，乍一看這樣做沒有什么不妥，但是作為不可再生資源的土地卻流失掉了，今后無論土地如何增值，農民也不能享有這方面的收益，我覺得城鎮化一定要吸取國企改革時國有資產流失的教訓，謹防農民的土地流失。”秦樹福不無憂心地說。

有人說，城鎮化是一個“凍得很硬的冰激凌”，要一點點化解，因為這需要非常復雜的政府規劃和市場機制同時發揮作用。雖然比喻未必恰當，但這種提醒值得警惕。通過規劃，穩扎穩打，避免染上各類疾病，使城鎮化既能成為發展引擎，更能提高國民的生活質量和尊嚴，新型城鎮化才名副其實。

經過新中國成立65年特別是改革開放30多年的努力，我國已經實現了義務教育的全面普及。但是由于我國各地經濟社會發展不平衡，義務教育發展一直存在區域之間、城鄉之間、校際之間的差距，這其中既包括辦學條件的差距，也包括教育質量的差距。“與實現普及的任務相比較，推進均衡發展的任務更艱巨，更復雜。”北京市政協委員、市教育委員會主任線聯平指出。教育公平是社會公平的基礎，均衡發展是教育公平的核心。在此次圍繞全面深化改革若干問題進行的聯合大調研中，市政協教文衛體委員會將推進義務教育均衡發展作為子課題，深入調查研究。

義務教育均衡發展主要是指地區、城鄉、學校之間都能在學校的辦學條件、師資隊伍、經費投入、辦學水平、教育質量等方面實現相對平衡，保證所有學生受教育的權利與機會的平等和公平。從當前的發展實際看，北京市的義務教育一直在高標準的基礎上追求優質均衡的目標，多年來多措并舉、加強統籌，在教育經費投入、辦學條件標準化建設、教育資源配置等方面做了很多工作，特別是注重加大向遠郊區縣、農村學校的傾斜力度，收到了積極成效。

但中心城區與遠郊區縣、傳統名校與基礎薄弱校仍存在較大的差距也是不爭的事實。北京市政協委員、延慶縣第四中學副校長徐紅梅對此深有感觸，“從辦學條件來講，我們和中心城區學校的差距在逐漸縮小，有的硬件條件，比如場地設施等甚至要優于中心城區的學校，但是，遠郊區縣學校在師資隊伍和教學質量上與中心城區學校還存在較大差距”。她舉了今年中考的例子，“今年中考，我們學校的狀元也是延慶縣的狀元考了567分，但是這個成績在海淀區只能排在50多位；我們縣520分以上的學生，也遠遠少于海淀區。”雖然不能僅以分數為衡量標準、分數不能代表一切，但在相對公平的中考標尺下，某種意義上也折射和丈量出遠郊區縣與中心城區教學質量的差距。

北京市政協委員、北京教育學院院長李方認為，當前義務教育均衡發展中，最難均衡的就是師資水平，大部分學歷高、職稱高、教育教學質量高的優秀教師還是集中于中心城區與傳統名校，在城鄉接合部及遠郊區縣，優秀師資仍然緊缺。特別是由于某些專科教師的缺乏，遠郊區縣的學生在美術、體育、計算機、自然科學等學科學習上存在不全面、不均衡。徐紅梅也十分贊同這一觀點，她將遠郊區縣教師的缺乏總結為結構性缺編，“遠郊區縣的師資總量基本足夠，但存在結構性缺編的問題，一些緊缺學科難招到合適的老師，招到了也不一定留得住，很多老師把遠郊區縣學校當作專業發展的跳板，一有機會還是會轉到中心城區的學校執教”。這種招不來、留不住的現象在遠郊區縣和基礎薄弱學校比較突出。

委員們在調研中了解到，為了解決這些問題，近年來北京市啟動實施了“名校辦分?！?、“城鄉手拉手”、推進“學區化”、城區教師到農村支教、高校對口支援遠郊區縣教育發展等工作，推進中小學優質教育資源特別是師資水平的均衡發展。

例如，為了緩解“擇校熱”，2010年東城區實施“一長執兩?！备母?。史家小學和東四七條小學成為首批試點校，北京市政協委員王歡一人擔任兩校的法人代表，“一長執兩校”的她對于教育資源均衡有著深刻的理解。據王歡介紹，當時的東四七條小學雖與史家相隔不遠，卻是所資源相對薄弱的學校，學生7成為來京務工人員子女。與史家聯盟后，學校不僅每年可迎來一名來自史家小學的語、數、外老師，還從一年級起實現了“大年級組制”，與史家小學課表套排、教師混編、課程一體化。僅半年，七條小學的語、數、外成績就有明顯提升。史家小學在東城教育綜合改革中，有效擴大和發揮了優質資源的輻射效應。對此也有人質疑，品牌校如此大規模擴張，會稀釋自身的優質資源。而王歡認為：教育均衡不是“削峰填谷”，也不是“整齊劃一”，而是高位均衡和攜手共贏?！巴ㄟ^學區大品牌的共建共享，讓教育均衡在品質提升中積聚，讓教育品質在均衡拓展中集成”，這是王歡為史家小學在“學區制”改革中促進教育均衡定下的戰略方向。

線聯平也認為，義務教育均衡發展不是平均發展，而是分類指導發展，均衡發展絕對不是搞教育的平均主義，不能只用一把尺子來衡量，而是要根據不同的區域實際情況，分區規劃，分步實施，分類評價；均衡發展也不是單一發展，而是整體發展，當我們關注義務教育均衡發展的時候還要考慮高中教育乃至于高等教育的持續的提高水平問題；均衡發展更不是限制發展，而是共同發展，均衡發展是通過提高辦學的門檻，實現義務教育水平的整體提高，發展是教育事業永恒的主題，真正意義上的均衡是在發展中實現的，沒有發展就談不上均衡。

為了更好為北京市義務教育均衡發展“把脈開方”，委員們還專程赴上海進行調研，汲取上海市推行校長職級制，促進師資均衡；實施郊區農村義務教育學校委托管理，促進城鄉均衡；推進“新優質學校建設”項目，促進校際均衡等有益經驗做法。

結合北京發展實際，委員們提出了進一步強化政府管理責任，加強教育改革頂層設計，堅持政府盡責與學校主動發展相協調、硬件均衡配置與學校內涵發展并重，實現義務教育經費撥款標準統一、辦學條件標準統一、教師配備標準統一、教師收入標準統一；注重市區縣統籌協調，推進義務教育資源均衡配置，明確義務教育學校的建設規模和標準，運用政策杠桿保證各級政府義務教育經費均衡投入，消除區域間和校際間辦學基本設施的差異；創新體制機制，構建義務教育優質資源拓展新模式，試行校長職級制和年薪制，實現全市范圍內義務教育學校校長同級同酬，促進校長合理流動等建議。

“義務教育均衡發展是一個由不均衡到均衡，再到新的不均衡的循環往復螺旋式上升的，既不可能一蹴而就，也不可能一勞永逸，將處于一個長期的動態的變化過程中?！本€聯平指出。我們所追求的義務教育均衡發展的最終目標，就是辦好老百姓身邊的每一所學校，讓每一個孩子都受到良好的教育，享有成長成才、人生出彩的機會。

推進協商民主廣泛多層制度化發展、發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，是中共十八屆三中全會和中共北京市委十一屆四次全會提出的明確要求，是首都全面深化改革的重要任務。

長期以來，特別是2006年《中共中央關于加強人民政協工作的意見》（中發[2006]5號，以下簡稱中央5號文件）頒發以來，在中共北京市委領導下，首都政協工作在繼承中創新、在創新中發展，人民政協作為協商民主重要渠道的作用日益受到重視。但受各種主客觀因素的影響和制約，其作用的發揮仍不充分，存在一些亟待研究和解決的問題，尤其是協商民主制度化、規范化、程序化建設仍顯薄弱。

“對于協商什么、什么時候協商、誰同誰協商，有制度規定無保障機制；在協商活動中黨委、政府、政協各自職責是什么，政協委員、專家學者、政府官員之間如何互動交流，還缺乏程序性設計。”在北京市政協副秘書長、研究室主任、調研組負責人陳煦看來，協商于決策之前和決策實施之中的原則仍缺乏機制保障。協商于決策之前和決策實施之中是人民政協政治協商的重要原則。盡管在中共中央和中共北京市委的有關文件中對此提出了明確要求，但從實際情況來看，由于缺乏有效的機制保障，沒有具體實施細則或者可操作性強的規程引導，致使這一原則并沒有真正落到實處。這些問題的存在導致協商活動在實際運作中隨意性較大，陳煦分析指出，“一些重大問題在決策之前沒有在政協進行協商，或者以決策后的通報代替協商、以個別問題的交流代替重大問題的協商。”調研組經過調研后發現，其根源就在于“協商于決策之前和決策實施之中”的原則與各級黨委政府的議事規則、程序尚未實現無縫銜接，作為一項重要決策原則尚未很好地植入黨政部門的工作流程、議事規則之中。

與此同時，協商議題的提出缺乏相應的保障機制也是調研組重點關注的問題之一。協商議題的提出和確定是開展協商民主活動的首要程序和關鍵環節，對于協商的有序開展至關重要。中央5號文件已經明確提出“黨委根據年度工作重點或政協黨組提出的建議，研究并確定在政協協商的議題”，《中共北京市委關于加強人民政協政治協商制度建設的意見》對此也有明確要求。但在實際工作中，由于缺乏關于協商議題提出的程序性規定，沒有建立黨委和政府、政協就協商議題進行有效溝通的機制，沒有明確提出和確定協商議題的具體責任部門，導致已有文件的相關要求落實不到位。陳煦認為，“目前協商議題仍然主要依靠政協組織自身提出，黨委在協商中的主導作用發揮不充分，進而導致協商議題的權威性不足、協商中政協組織‘一頭熱’以及協商活動的計劃性不足等問題，致使民主協商在一定程度上流于形式，難以取得預期的效果?！?/p>

中共十八屆三中全會明確提出：“拓展協商民主形式，更加活躍有序地組織專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商，增加協商密度，提高協商成效?！痹谡{研過程中，調研組發現，雖然目前北京市政協、各區縣政協在組織開展專題協商、對口協商、界別協商、提案辦理協商方面已經積累了一些實踐經驗、取得了一定成效，協商工作整體上日趨活躍，但對各類協商形式仍然缺乏規范的程序性設計，很大程度上仍處于探索階段。陳煦對此深有感觸，“對于每種協商形式所適用的范圍、參加的人員、如何進行組織、邀請領導的層級、協商成果的形式、成果落實情況的反饋等，都沒有統一規范的要求和可遵循的操作程序?！痹诰唧w協商活動中，市和區縣政協往往是按照慣例或臨時協調的結果來實施，存在著工作不規范、協商雙方互動交流不夠以及走形式、走過場等問題，制約著協商質量和成效的提高，影響人民政協協商民主重要渠道作用的發揮。

發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，關鍵在于深入貫徹落實中共十八屆三中全會和中共北京市委十一屆四次全會精神，立足首都政協工作實際，制定切實可行的政策措施并認真貫徹執行，特別是以制度化、規范化、程序化建設來推動發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用。

因此，調研組建議“適時研究出臺推進首都協商民主建設的政策文件，推進首都協商民主制度體系建設”。陳煦指出，可以通過制定完善相關實施細則和配套措施，明確規定事關全局的重大決策部署、重要地方性法規和政府規章、重要人事安排等在政協進行協商的時間節點、協商層次、組織程序和責任部門，拓展協商領域、規范協商內容，從而實現“制定經濟建設和社會發展規劃及事關人民生活的重要問題，先協商后決策；重要人事安排包括同級國家機關領導成員的人事安排，先協商后決定；制定關系地方全局的重要政策法規，先協商后通過?！?/p>

在委員們看來，制定協商年度工作計劃的辦法、機制，是這次調研中重點需要解決的問題?！斑@個問題是一個龍頭，有了辦法、機制以后，黨委、政府應該考慮到哪些工作需要到政協來聽取意見，這樣政協也就能夠積極主動介入，提前開展調查研究，提前征集各方面意見建議，從而有針對性地提出有利于決策的意見建議?！睂Υ耍{研組在廣泛調研基礎上建議，由北京市委辦公廳牽頭起草關于制定協商年度工作計劃的辦法，明確協商議題提出和確定的工作流程以及黨委、政府、政協相關工作部門的職責分工，形成黨委和政府、政協共同研究制定并組織實施協商年度工作計劃的機制，確保協商工作得到有序推進。

社會主義協商民主是我國人民民主的重要形式，人民政協是推進協商民主建設的重要渠道，政協的協商民主活動在黨和國家的決策體制中具有重要地位。健全社會主義協商民主制度，必須充分發揮人民政協作為協商民主重要渠道作用，必須積極推進協商民主制度化、規范化、程序化建設。