土地整治項目綜合監測體系構建

管 栩， 金曉斌， 魏東岳， 陳 原， 楊曉艷， 周寅康

（1. 南京大學地理與海洋科學學院， 江蘇 南京 210023；2. 荊州市國土整治局， 湖北 荊州 434000；3. 國土資源部土地整治中心， 北京 100029）

1 引言

當前，中國正處在形成城鄉經濟社會一體化新格局的重要時期，土地整治作為統籌城鄉發展的平臺之一，成為解決社會經濟發展過程中土地利用問題，調整土地利用結構和布局，改善土地關系的重要手段[1]。但是，在土地整治取得積極成效并將繼續加大資金投入、擴大整治范圍的同時，也一定程度上存在土地整治項目規劃設計、工程建設、后期使用之間的脫節，部分項目在實施和使用中出現的資金使用不規范、工程質量不達標、規劃目標未落實、綜合效益不顯著、區域生態環境受影響等問題日漸突出。綜合監測作為保障土地整治有序開展、提高土地整治成效的手段，一直是學術研究和行政管理的重點。在學術研究方面，相關學者圍繞監測系統設計[2-6]、監測方法改進[7-8]、監測體制完善[9]等方面，進行了有益的探索；在行政管理方面，國土資源部先后制定了工程監理、工程質量評定、竣工驗收、權屬管理等技術標準，并建設了農村土地整治監測監管系統，為規范土地整治行為，統一信息采集等提供了技術支撐。但現有研究和實踐中還普遍存在監測范圍過窄、數據準確性較差等問題。

為保障土地整治資金切實發揮效益，有必要在系統整合現有監測措施和方法的基礎上，建立綜合監測體系，以規范監測環節、統一監測指標、集成監測方法，實現監測目標。本文在土地整治項目全生命周期分析的基礎上，從監測對象、監測時點、監測方法出發，初步構建土地整治項目綜合監測體系，以期為規范土地整治制度體系和完善土地整治監管工作提供參考和借鑒。

2 土地整治項目全生命周期分析

工程項目全生命周期管理作為一種集成化管理組織模式，其核心是從全生命周期的角度，將相互獨立的項目各階段在管理理念、思想、目標、組織、手段和方法等方面進行有機集成，對建設全過程進行管理和控制[10]。英國皇家特許測量師協會（Royal Institute of Charted Surveyors，RICS）將全生命周期定義為項目從始到終的整個過程，包括項目的建造、使用以及最終清理的全過程。從時間上看，土地整治項目是一個長期連續的過程，一般流程為：編制土地整治規劃→提出土地整治任務→確定建設范圍→開展基礎調查→編制可行性研究報告→開展規劃設計與預算編制→實施準備→工程實施（工程監理、施工建設）→質量評定→竣工驗收→績效評價→后期管護[11-12]，這一過程相當于工程項目的全生命周期。本文借助工程項目全生命周期的概念，認為土地整治項目的全生命周期是從項目立項到效益發揮結束的全過程，可具體分為前期準備、項目實施、竣工驗收和效益發揮共4個階段。

3 土地整治項目綜合監測的目標與任務

現階段，圍繞土地資源管理和土地整治項目管理的需要已形成了包括土地利用動態監測、農用地質量動態監測、農村土地整治項目監測管理、土地整治項目施工監理等監測活動，各類監測活動的目標與任務不同，相應的監測內容、監測時點、監測方法也存在差異（表1）。

土地整治項目綜合監測與上述土地利用相關監測有著眾多交集，一方面，區域層面的土地利用動態監測和農用地質量動態監測可為土地整治項目綜合監測提供數據支持；另一方面，農村土地整治監測監管系統和土地整治項目施工監理等圍繞土地整治項目活動和管理的內容與成果可直接為綜合監測系統所使用。

基于上述討論，本文認為土地整治項目綜合監測體系是針對土地整治項目的全生命周期過程，以增加監測覆蓋面和過程性，提高監測效率和有效性為目的，圍繞土地整治項目各階段，規范監測對象、明確監測時點、統一監測方法，為考核建設任務完成情況、評價項目管理水平、分析規劃目標實現狀態等提供基礎數據。本文認為土地整治項目綜合監測的具體目標與任務如下：

表1 土地利用相關監測分析Tab.1 Analysis of related land use monitoring

（1）銜接土地利用領域相關監測，實現全生命周期全覆蓋監測。通過全面監測，為各階段項目管理提供信息支撐。在前期準備階段，為項目可行性研究等技術材料編制提供數據支撐；在工程建設階段，及時掌握資金使用、工程進度和質量等信息，保障項目有序推進；在竣工驗收階段，匯總項目建設的全面信息，為質量評定、竣工驗收、績效評價等提供可靠的數據；在效益發揮階段，定期提供工程運行和使用情況，統計項目成效，反饋存在問題。同時應加強與土地利用動態監測和農田質量動態監測數據的銜接，拓展數據來源渠道，提高數據利用效率。

（2）獲取土地整治活動多元信息，滿足不同層級管理需要。服務于各級行政管理需要，按照分級管理目標，及時、充分、準確地獲取土地整治項目全過程信息，提升土地整治的管理質量。

（3）積累各類監測數據，拓展土地整治相關分析與研究。通過以土地整治項目為基本單元開展綜合監測工作，積累各類監測數據并逐步上報匯總，及時分析和處理各類監測數據，為統計分析各類規律，發現土地整治項目可能存在的問題，完善土地整治制度設計，制訂相關規范標準等提供科學依據。

①地形、土壤、水文、田間工程等緩變型指標監測周期為5年/次，農業生產背景、技術投入、資本投資、勞動投入、農業產出等突變型指標監測周期為1年 /次[13]。

4 土地整治項目綜合監測體系構建

4.1 監測對象

為明晰監測對象，本文按“監測目標—監測類型—監測指標”的三級體系確定監測對象。其中：監測目標主要體現土地整治項目監測信息特征，分為土地利用等5類；監測類型是對監測目標的細化，包括土地利用現狀、土地利用權屬等16類；監測指標是監測內容的體現，是監測活動的具體對象，包括土地利用類型、土壤類型、土地所有權等86個指標。監測對象具體分類及選取依據如下：

（1）土地利用，包括土地利用結構、土地權屬、土壤質量三個監測類型。優化土地利用結構與布局，實現集中連片，發揮規模效益是土地整治的核心目標之一，土地整治項目活動在短期內顯著地改變了土地利用狀況，該類型指標監測對土地整治項目的規劃設計、過程管理和后期評價均具有重要作用。加強權屬管理是土地整治政策順利實施和確保成效的關鍵，該類型指標監測對持續發揮土地整治效益具有重要作用。土壤資源是農業生產的基礎，提高土壤質量對作物產量有著不容忽視的作用，需要對該類指標進行監測。

（2）農業生產，包括農田質量、農田設施、作物種植三個監測類型。通過增加農田基礎設施配套程度，可有效提高耕地綜合生產能力，這兩類指標監測對項目規劃設計、施工管理、效益評價、后期管護均發揮重要作用。優化調整作物種植結構，也是土地整治的任務之一，為評價土地整治項目促進農業生產的效益，需對該類指標進行監測。

（3）社會經濟，包括人口就業和經濟收入兩個監測類型。人口就業和經濟收入是土地整治項目開展對項目區社會經濟最顯著的影響要素，土地整治促進了農業規模化、產業化經營，降低了農業生產成本，增加了農民務農收入，土地整治社會效益評價需要對該類指標進行連續監測。

（4）生態景觀，包括生態環境、景觀格局兩個監測類型。優化農地生態結構是土地整治發展的趨勢[14]，開展生態型土地整治，需要對該類指標進行嚴格的監測。土地整治使得原有景觀格局在短期內發生劇烈變化[15]，該類指標監測對土地整治項目規劃方案評價和項目后評價都具有重要作用。

（5）項目實施，包括基本信息、工程進度、工程質量、資金管理、后期管護和公眾信息6個監測類型。總體把握項目基本信息，對土地整治項目管理各階段均具有重要作用，工程進度和工程質量監測能及時發現工程建設中存在的問題或隱患，建設管理和績效管理都要求對項目資金使用全過程進行監測，后期管護是保障項目能夠持久發揮效益的關鍵，公眾信息的監測對項目開展評價也有著重要作用。

4.2 監測方法集

土地整治涵蓋的專業領域包括國土資源、農業、財政、林業等，目前專項的監測內容已基本具有較為有效的監測方法，如通過遙感分析和實地調查獲取土地利用結構數據；通過試驗分析獲取土壤理化數據等。有效監測方法的選取應綜合考慮監測對象、監測階段、監測成本、監測效率等因素，結合監測任務綜合確定，備選的監測方法見表2。

4.3 綜合監測體系

土地整治項目綜合監測的對象是項目的全生命周期，監測的范圍包括項目區（進行項目建設的區域）和項目所在區域（項目區所在的行政區域或流域范圍）。本文擬綜合土地整治項目監測對象和監測方法，系統構建土地整治項目綜合監測體系（表3）。

圖1 土地整治項目全生命周期監測Fig.1 Life-cycle monitoring of land consolidation project

表2 土地整治項目綜合監測方法集Tab.2 Comprehensive monitoring methods set of land consolidation project

表3 土地整治項目綜合監測體系Tab.3 Comprehensive monitoring system of land consolidation project

①Ⅰ表示前期研究期，Ⅱ表示工程建設期，Ⅲ表示項目驗收期，Ⅳ表示效益發揮期。

5 結論與建議

本文在土地整治項目全生命周期分析的基礎上，梳理了土地整治項目各環節所需的監測信息，通過構建監測對象框架，總結監測方法，系統構建了土地整治項目綜合監測體系。為了有效發揮綜合監測的作用，提高監測效率，建議在實際操作中注意以下內容：

（1）注意與現有監測內容和監測成果的銜接。針對不同土地整治項目的特點，充分利用土地利用動態監測和農用地質量動態監測成果，以節約監測成本、提高監測效率。如通過土地利用動態監測成果監測土地整治重大項目實施進展情況，分析動工范圍和土地利用類型變化情況，分析新增耕地來源與數量；利用農用地質量動態監測成果分析土地整治項目耕地質量提升目標的實現情況，分析耕地占用和耕地補充地塊的土地質量等級變化，評判補充耕地按等級折算制度的落實情況。

（2）制定監測標準，提高監測效率。標準化是為了在一定范圍內獲得最佳秩序，對現實問題或潛在問題制定共同使用和重復使用的條款的活動。開展土地整治項目監測技術標準研究有助于規范監測目標、監測內容和監測方法，可利于明確監測責任和監測程序，并顯著提高監測效率和監測質量。

（3）加強監測成果的應用。各級管理部門應加強監測成果的綜合應用，將其應用于土地整治項目管理、考核監督、績效評價等工作，使國土資源管理部門全面了解地方土地整治工程完成情況、項目建設取得的實際成效和管理工作中存在的問題等，為決策部門科學編制土地整治規劃計劃，為優化土地整治資金在地區和項目類型之間合理分配發揮作用，有效發揮監測成果的效益。

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