中國土地復墾監管體系問題與對策

周 妍， 白中科， 羅 明， 周 旭， 王金滿， 景 明

（1. 中國地質大學土地科學技術學院， 北京 100083；2. 國土資源部土地整治中心， 北京 100035）

1 引言

據統計，截至2009年，中國生產建設活動和自然災害共損毀土地約13507萬畝，已復墾約3382萬畝，還有約10125萬畝未復墾，每年新損毀土地約435萬畝[1]。中國土地復墾面臨歷史遺留損毀土地“舊賬難還”、新增損毀土地不斷增加的嚴峻形勢。2011年3月5日國務院公布實施《土地復墾條例》， 2012年12月27日國土資源部公布實施《土地復墾條例實施辦法》，構建了中國土地復墾的基本制度框架。但仍然存在監管機構不健全、監管機制不完善、監管手段薄弱和監管技術標準不完備等問題。貫徹落實《土地復墾條例》和《土地復墾條例實施辦法》有關制度措施，亟需構建完善土地復墾監管體系，監督土地復墾義務人切實履行復墾義務。

土地復墾監管體系是對土地復墾責任主體實施實行科學、有效監督管理的一系列政策、措施、制度、方法的總和，它既包括一個國家在土地復墾監管方面所實行的有效的行政組織體制、機制以及法律、行政、經濟等手段，也包括與之相配套的法律法規體系、監管內容、標準體系、監測方法、執行評價以及監管信息披露等。

本文在系統回顧中國土地復墾監管體系發展歷程的基礎上，總結2012年度對全國32個省級單位“《土地復墾條例》實施情況”的函調與典型調研成果，深入分析了當前中國土地復墾監管體系存在的主要問題，提出構建完善土地復墾監管體系的對策。

2 中國土地復墾監管體系發展階段劃分

與國外土地復墾監管體系及相關行業土地復墾監管體系相比，中國土地復墾體系的發展相對滯后。

美國、加拿大、澳大利亞、加拿大、德國等礦業大國都具有完備的土地復墾監管體系。國外土地復墾監管體系一般都有以下特點：有健全的復墾法規，有專門的土地復墾管理機構，有明確的復墾資金渠道和建立了“復墾基金”，并將土地復墾納入采礦許可證制度中，實行復墾保證金制度，建立嚴格的土地復墾標準，重視土地復墾的研究和多學科專家的參與合作[2-12]。

中國現階段，環保、水利、煤炭等相關行業監管正處于不斷完善的階段，其行業監管體系具有以下的特點：有分層級的監管主體、有較為健全的法律法規、有動態中不斷完善的監管標準與規范、有清晰的監管考核指標與目標、有明確的監管責任追究制度，有多維的部門協調機制、還有監管后影響綜合評價；重視行業監管的過程性，將約束體現在進行時序中，而不只是重視行業的最終利益結果[13-17]。中國現代的土地復墾始于20世紀50—60年代，礦山企業職工為解決吃糧問題自發復地造田[12]，但真正意義上的土地復墾監管始于1989年，以《土地復墾規定》的頒布和實施為標志。20多年來，土地復墾工作逐漸得到政府、企業及社會各界的重視，法律法規不斷健全，配套政策逐步完善，基礎工作得到加強，復墾率由1987年的1%提高到目前的25%左右[1]，對耕地保護、改善生態環境、促進土地資源可持續利用做出了積極貢獻。

回顧中國土地復墾監管的發展歷程，以關鍵法律法規和政策文件的發布為標志，可以分為起步、快速發展和完善三個階段，各個階段基本情況與主要特點如表1[18]。從表1可看出，20多年來，中國國家和地方各級國土部門在土地復墾監管方面做了許多有益探索，取得了卓越成效，土地復墾監管體系框架已基本形成。但是由于起步晚，仍然存在監管機構不健全、監管機制不完善、礦業用地政策存在缺陷、監管手段薄弱和監管技術標準不完備等問題。

3 中國土地復墾監管體系存在的問題

3.1 監管機構不健全

《土地復墾條例》實施以來，各級國土資源部門明確了由耕地保護司（處、科）為主負責土地復墾監管工作，同級土地整治中心為土地復墾監管技術支撐單位。如：國土資源部土地整治中心成立了土地復墾處；安徽省在廳內增設了資源恢復整治處，具體負責土地復墾等工作；廣西、湖南等省（區）土地整治中心專門成立了土地開墾復墾科。一些土地復墾任務較重的地區，政府部門成立了土地復墾專門機構，如：安徽省淮南市人民政府政府成立了塌陷區綜合治理辦公室。但多數省份仍然未能建立土地復墾監管專門機構，未能明確土地復墾專職管理人員，“國家－省－市－縣”的層級土地復墾監管機構還不健全。

表1 中國土地復墾監管體系發展階段劃分Tab.1 Stages of China regulatory system for land reclamation

3.2 部門協同機制不完善

土地復墾工作，尤其是礦區土地復墾，涉及多個利益相關方，包括政府、國土、環保、水利、農業、林業、交通、社會保障等多個部門，以及礦山企業和農民。不同利益相關方，在土地復墾有關工作上有著不同的利益關注點或管理目標。由于相關政策制度間銜接不夠充分，存在各利益相關方均希望達到各自利益和目標最大化的沖突，需要在利益相關方分析的基礎上，研究形成統籌協同推進土地復墾的工作機制。

3.3 礦業用地政策存在缺陷

在中國，采礦活動涉及采礦權和土地使用權兩種基本權利，分別由礦產資源法和土地管理法規定。井工開采礦產資源在獲取采礦權時，除工業廣場、運輸道路等地面設施需要辦理征地手續外，井工采礦的區域一般未要求辦理征地手續，只要求給予土地所有權人一定的補償；只有在開采沉陷后無法恢復的地區，要求辦理征地手續。而露天開采礦產資源的（除開展采礦用地方式改革試點的地區外），則要求在辦理采礦權的同時辦理土地征收手續。

中國實行土地利用年度計劃制度，國家每年下達給地方的新增建設用地計劃指標既包含了常規的經濟社會發展所需的建設用地指標，也包含了礦業用地指標。而各地普遍存在新增建設用地計劃指標供需矛盾突出的問題。由于新增建設用地計劃指標的限制，造成大量礦業用地的違法。以安徽省兩淮礦區為例，由于多年大規模的開采已形成了約480 km2的采煤塌陷區，其中60%為耕地。盡管安徽省出臺了有關政策，要求將這些塌陷積水耕地區分不同情況分別予以征收或復墾。但由于積水較深且缺乏土源，復墾難度較大。同時，受新增建設用地計劃指標的限制，多數無法辦理征收手續，造成大量因塌陷積水而無法耕種的耕地在地籍圖上仍然維持耕地地類。

3.4 缺乏實時有效獲取監管信息的手段

土地復墾監管信息不對稱，是制約土地復墾監管的主要因素之一。當前中國土地復墾監管信息系統尚處于空白，自2009年以來每年均采取函調和典型地區調研的方式來獲取各地土地復墾監管信息數據。《土地復墾條例》和《土地復墾條例實施辦法》明確了土地復墾信息報備制度，要求國土資源主管部門建立健全土地復墾信息管理系統，收集、匯總和發布土地復墾數據信息。然而相關法規政策中只涉及了土地復墾監管的宏觀要求，土地復墾監管內容和指標尚不明晰。需要在充分研究“國家－省－市－縣”各級土地復墾監管需求的基礎上，制定土地復墾監管信息報備指標體系，研發土地復墾信息報備系統與日常監管平臺，以實時有效獲取土地復墾監管信息。

3.5 監管技術標準不完備

土地復墾技術標準是進行土地復墾監管體系的關鍵組成部分之一。當前中國的土地復墾技術體系還不完備，目前已發布的土地復墾技術標準只有《土地復墾方案編制規程》和《土地復墾質量控制標準》，遠遠不能滿足土地復墾監管的要求。亟需研究土地復墾活動實施全過程中各影響因素、控制手段、控制目標等所涉及的技術要求，全面構建土地復墾技術標準體系。

4 完善中國土地復墾監管體系的對策

4.1 構建專業化、層級化的監管機構

土地復墾具有綜合性、技術性、系統性、地域性、多樣性等特點，與地質學、土壤學、土地管理學、環境科學、生態學、農學、社會學、工程學、采礦學等多學科交叉，需要設立專門的土地復墾監管機構，配備專職人員負責土地復墾監督管理工作。國土資源主管部門、大中型礦山企業要明確土地復墾監管專門機構和人員，復墾任務重的地方人民政府應當設立土地復墾監管專門機構。同時，土地復墾監管需要建立部、省、市、縣之間的層級差異管理模式，各層級監管部門之間要加強協同和互動，具體監管內容見表2。

4.2 加強部門協同

以礦產資源開發為例，不同的利益相關方的利益關注點或管理目標如表3。土地復墾監管目標的實現需要依靠各部門協同配合。可通過建立聯席會議的方式，讓多個利益相關方充分表達訴求，在協商的基礎上達成共識，形成各方共同遵守的規則，提高決策的科學性與可操作性。

表2 中國層級化土地復墾監管內容Tab.2 Content of China hierarchical regulatory for land reclamation

表3 中國土地復墾利益相關方分析Tab.3 Stakeholder analysis of China land reclamation

4.3 改革礦業用地政策

礦業用地不同于常規的建設用地，不是對土地的永久占用，其利用方式和使用期限是由礦產資源自身的特點所決定。例如，一些小型礦山采礦用地的使用周期只有2—3年，而一些大型礦山采礦用地的使用周期可達到幾十年。目前國土資源部在廣西平果鋁業公司、中煤平朔公司、內蒙古鄂爾多斯地區部分礦山試點實施的采礦用地方式改革試點，即對礦體埋藏較淺、適合露天開采，在5年內能復墾為耕地或恢復土地原用途的采掘場用地，經國土部批準為試點區域的，可采取臨時用地方式取得土地，用于礦產資源開采活動，不辦理土地征收和農用地轉用手續。然而，試點適用范圍十分有限，無法從根本上解決礦業用地的問題。

根據礦業用地的特點，建議探索創立“新增礦業用地”指標，從獨立選址的重點項目建設用地指標中單列，不受地方新增建設用地指標的限制，實行“封閉循環”管理制度。先期，根據各地礦業用地的需求，給予一定數量的啟動指標；后期，在保障農民補償的前提下，鼓勵企業預先謀劃、優質高效復墾礦業用地。復墾后的礦業用地可以用來置換新的“新增礦業用地”指標[19]。

4.4 加強信息化監管

一是要構建 “國家－省－市－縣－企業”5層級、“方案編報—階段方案—年度方案—年度報告—階段驗收—總體驗收—管護評價”7環節全生命周期監管指標體系，實施土地復墾層級信息報備制度，報備主要內容包括土地損毀情況、土地復墾費用使用情況、土地復墾工程實施情況以及土地復墾效果等。二是依托國土資源綜合監管平臺和“一張圖”，建設分布式土地復墾信息化監管平臺與多個應用系統，解決海量多源多尺度復墾監控時空數據的實時交互與轉換融合問題，以及與國土相關信息系統的數據共享傳輸，服務于國家、省、市、縣4級國土資源主管部門和生產建設單位。三是全面運用遙感、GIS和傳感網等現代信息技術手段，研發土地復墾遠程監控裝置與數據傳輸系統，實現動態、實時的土地復墾監測與管控[20-21]。

表4 中國土地復墾標準體系建設情況表Tab.4 Statement of Standard Construct for China land reclamation

4.5 研制土地復墾實施與監管系列標準

當前土地復墾技術標準體系應在現有的《土地復墾方案編制規程》和《土地復墾質量控制標準》的基礎上，加強土地復墾調查、工程建設和驗收等緊迫程度高的相關標準的研發，具體見表4[22]。

5 結語

土地復墾已經成為生態文明建設的重要措施和內容。本文對土地復墾監管體系的概念和內涵進行了探討，提出監管機構不健全、監管機制不完善、礦業用地政策存在缺陷、監管手段薄弱和監管技術標準不完備是中國土地復墾監管體系存在的主要問題。需要從監管依據、主體、對象、目標、環節、機制、手段、標準等方面全面構建完善土地復墾監管體系。當前和今后一個時期重點任務：一是構建專業化、層級化的監管機構，明確各層級監管側重點，構建差異化的監管內容；二是加強部門協同，建立聯席會議制度，平衡各利益相關的訴求；三是探索單列礦業用地指標，實行“封閉循環”管理，復墾后的礦業用地可以用來置換新的“新增礦業用地”指標；四是加強信息化監管，研究全生命周期多層級監管指標體系，建設分布式土地復墾信息化監管平臺，研發土地復墾遠程監控裝置與數據傳輸系統，動態、實時獲取土地復墾監管信息；五是研制土地復墾實施與監管系列標準，從調查、評價、規劃、設計、預算、施工、監測、管理等環節，全面規范監管主體和監管對象的土地復墾技術行為。

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