新加坡自由港的成功之道

儲昭根

新加坡國土面積714.3平方公里，常住人口僅518萬，被稱為“地球上小紅點”。開國總理李光耀也曾指出，新加坡是掙扎在馬來大海中的一只蝦子。1965年，新加坡獨立。新加坡人民 清醒地知道，這個城市島國國土狹小，沒有腹地且缺乏自然資源，連飲用水、填海的泥石都需要進口，是“一個不具備建國條件的國家”。正是這樣一個港口城市、島國，連續(xù)多年摘得全球最具競爭力國家、全球經商最便利的地方、全球化程度世界第一、亞洲甚至世界最具競爭力的經濟體和最清廉經濟體等一系列桂冠。新加坡的國際競爭力到底來自哪里？應該看到，這不僅因為其所處地理位置優(yōu)越、擁有優(yōu)良天然海港，更是由于執(zhí)政精英持續(xù)創(chuàng)新的自由港政策。

自由港起源

新加坡自由港政策最早可追溯到1819年英國占領之初。1819年，東印度公司的代表性人物史丹福·萊佛士占領新加坡之后，獨具慧眼地設想將其開辟為“東方的馬耳他”，使之發(fā)展成為歐亞間最大的貨物集散中心。出于與荷蘭競爭、推行自由貿易的需要，英國一開始就在新加坡實行自由港政策，宣布除煙酒和殖民地政府專賣的鴉片煙之外，一切進出口貨物都免征關稅，允許商人自由買賣，以促進轉口貿易的發(fā)展，增強在東南亞的競爭力，繁榮通往中國廣州的航線。從此，新加坡港迅速繁榮起來，發(fā)展成為東南亞地區(qū)和東西方貿易的一個重要轉口貿易港。

其后的110年間，萊佛士將新加坡建設成為自由港的理想逐步成為現實，直至太平洋戰(zhàn)爭爆發(fā)、日本入侵。據統(tǒng)計，從1878年到1917年的40年里，新加坡的貿易額從每年8000多萬元增加到10.1億元。20世紀50年代，轉口貿易使殖民政府每年獲利達2億多元，成為財政收入的主要來源。據1959年的統(tǒng)計，轉口貿易和與之直接相關的部門創(chuàng)造的產值占新加坡經濟總產值的80%以上。

從完全自由港到有限自由港

1959年新加坡自治邦成立之后，完全自由港的地位面臨嚴竣的考驗。進入50年代以后，印度尼西亞、馬來西亞等相繼獨立，繞過新加坡與工業(yè)國家直接貿易，以減少貿易成本和對新加坡的依賴，導致經由新加坡轉口的貨物數量逐漸減少，新加坡轉口貿易出現不斷衰退的趨勢，作為經濟命脈的港口也日漸消沉。這迫使自治邦政府改變傳統(tǒng)的依賴轉口貨易的經濟，把發(fā)展的重點轉向工業(yè)。這一過程中，首先碰到的一個尖銳問題就是必須保護新加坡國內稚嫩的工業(yè)，尤其是需要通過征收進口關稅來限制進口商品沖擊國內市場，而實施關稅保護政策就會與現行的完全自由港政策發(fā)生沖突。因此，要不要繼續(xù)保持自由港的地位成為必須率先解決的重大經濟問題。其中最難處理的是要使關稅保護的范圍和項目控制不至于實際上否定自由港的地位，同時還要使原訂的關稅稅率與近鄰國家港口相比仍具有絕對的競爭優(yōu)勢。對此，新加坡政府出臺一系列靈活、超前甚至是獨創(chuàng)的應對措施，實現了從完全自由港到有限自由港的轉變。

首先，認真研究、適時調整應征關稅的商品項目，從長遠利益出發(fā)重訂關稅率，并從一開始就設立關稅委員會，負責根據工業(yè)化的發(fā)展需要具體研究制定征收進口稅的商品種類，逐步實施關稅保護，防止任意擴大征稅范圍。

1960年時新加坡除了對煙、酒、汽油征稅外，只對肥皂和清潔劑征稅。1963年，由于一些工業(yè)企業(yè)開始投產，征稅項目増加到30種。到1965年，列入征稅的進口商品隨著工業(yè)化的發(fā)展擴大到183種。1969年是新加坡關稅保護的最高峰，共對398種進口商品征課關稅，約占2000種進口商品項目的19.9%，征稅項目仍被控制在適當的范圍內，保持了自由港的地位。此后，由于發(fā)展出口工業(yè)，從1973年起逐步取消了對一批商品征收進口關稅。進入80年代以來，為了配合鼓勵工業(yè)升級，新加坡政府又于1980年再次宣布解除對232種進口消費品征稅。總體上看，新加坡重訂關稅稅率的原則，其出發(fā)點并不單是增加財政收入，而是著重考慮保護工業(yè)、保持自由港的競爭優(yōu)勢。

其次，在港口碼頭區(qū)設置自由貿易區(qū)。60年代中期，為了保護消費品替代進口工業(yè)的發(fā)展，同時避免應征收關稅的商品項目増加影響轉口貿易，新加坡國會于1966年通過設立“自由貿易區(qū)條例”，并于1969年在裕廊工業(yè)區(qū)的裕廊碼頭正式設立自由貿易區(qū)。隨后又在岌巴碼頭、東礁湖集裝箱碼頭、巴詩班讓碼頭、三巴旺碼頭等處設置了自由貿易區(qū)；連同1981年在樟宜國際機場新辟的航空港轉口自由貿易區(qū)，共有7個自由貿易區(qū)。

不過，與其他國家不同，新加坡的自由貿易區(qū)并非提供稅務優(yōu)惠以吸引外資進行加工制造的生產基地，而是提供一個免稅區(qū)，便于商家存放貨物，以便重新分類、包裝、鑒別和展示，然后出口；或是等待有利的銷售時機，把貨物運入新加坡的關稅區(qū)，辦理關稅繳納手續(xù)后再投入新加坡國內市場。自由貿易區(qū)通過免征關稅方便轉運和存儲，實際上是靈活運用自由港政策的一種形式，有利于促進轉口貿易。

還有，加強對現代化港口碼頭的建設和管理。為了適應港口日益發(fā)展的需要，新加坡60年代初期就開始不斷加速港口的建設。1963年著手新建裕廊工業(yè)港，1972年建成現代化的東礁湖集裝箱碼頭，1974年擴建巴詩班讓碼頭，1976年增辟三巴旺港的停泊處等，并設有70余座保稅倉庫，以進一步增強自由貿易區(qū)功能。在建港的同時，還盡量采用現代化的起卸裝置。港務局也改進經營管理，實行24小時工作制，對海港的一切服務系統(tǒng)實行統(tǒng)一管理，采用電腦設備，提高管理效率。

貿易和制造業(yè)的發(fā)展，帶動了金融、商業(yè)服務業(yè)和交通運輸業(yè)的相應發(fā)展。新加坡于1970年成立國家金融管理局，以一系列鼓勵性政策加速發(fā)展成為金融中心，有效地推動了銀行業(yè)和“亞洲美元市場”的發(fā)展。政府還于1978年解除外匯管制，大力發(fā)展外匯市場。1971年至1982年，新加坡金融、商業(yè)服務業(yè)的年均增長率達12%。在國內生產總值中所占的比重從14%上升到21%。

同時，交通運輸業(yè)也逐漸成為新加坡經濟支柱之一。60年代下半期起，隨著制造業(yè)和對外貿易的迅速發(fā)展，對海運的需求大量增加。新加坡港從60年代初期的世界第五大港，躍升至80年代初以來一直保持的世界第二大港的地位。1986年，新加坡港甚至超過了鹿特丹，躍居第一大港。隨著港口的繁榮及70年代空運業(yè)的迅速發(fā)展，交通運輸業(yè)在新加坡國內生產總值中的比重從1971年的11.5%上升到1982年的19.5%，成為一個重要經濟部門，創(chuàng)匯收入居各部門第二位。同時，由于港口的競爭力強，新加坡成為重要的海上給養(yǎng)基地和船只維修中心，促進了海事工業(yè)的發(fā)展。

到80年代初，新加坡終于形成制造業(yè)、對外貿易、金融業(yè)和運輸業(yè)四大產業(yè)并存的多元化經濟結構，成功地從殖民時代的單一轉口貿易經濟實現了“蛻變”。

成功之道

新加坡自由港的成功決非偶然，其原因主要包括以下幾點。

首先，區(qū)位優(yōu)勢和獨占性條件。新加坡位于歐亞大陸的最南端，地處國際戰(zhàn)略要道及馬六甲海峽東端咽喉地帶。馬六甲海峽是航運最重要和最繁忙的海峽之一，新加坡處于海峽南面的出入口處，既是東南亞地區(qū)海上往來的十字路口，又是進出兩大洋的航運要沖。這是新加坡成功的必要條件，但不是充分條件。

其次，開放的經濟體制、自由港政策、積極作為的政府。開放的經濟體制和自由港政策為發(fā)展轉口貿易提供貨物自由流動、企業(yè)自由運作、資金自由進出的體制和政策保障。

作為自然資源貧乏的城市島國，新加坡政府把實施自由港政策作為推進經濟起飛的引擎。為了更好地保持自由港的吸引力，自1983年以來，新加坡簡化關稅分類，將原來的5700種商品分類簡化為2600種商品分類。目前，全球超過90%的貨物可以自由進出新加坡而不需要繳納關稅，應稅貨物只有酒類、煙草產品、石油產品、車輛等四大類商品。此外，新加坡還與新西蘭、日本、歐盟、澳大利亞、美國、約旦、印度、韓國、中國等十余個國家或經濟體簽訂了雙邊自由貿易協(xié)定，可繞開貿易壁壘，保持自由港經濟的中心地位。自由港地位使得服務業(yè)一直占據新加坡GDP的70%左右，是經濟增長的主要貢獻力量。新加坡更展現出五年一升級、十年一大轉型，是全球經濟最成功的范例。

第三，港口和商貿的信息化建設、良好的服務環(huán)境。要建設一個擁有轉口貿易功能的現代化國際航運中心和貿易中心，港口信息化至關重要。新加坡著力建設國際貿易、航運中心信息平臺，形成貿易信息網（Trade Net）、港口信息網（Port Net）和碼頭作業(yè)系統(tǒng)三大平臺。

新加坡1989年推出的貿易信息網Trade Net，是世界上第一個用于貿易文件綜合處理的全國性EDI網絡，于1990年建成，把全國5000多家國際貿易機構連接到同一網絡中，將商貿企業(yè)、銀行、運輸等服務機構聯系在一起，形成貿易交易網絡平臺；進而連接新加坡海關、稅務等35個政府部門，形成面向企業(yè)服務的單一窗口。與進口、出口（包括轉口）貿易有關的申請、申報、審核、許可、管制等全部手續(xù)均通過貿易網進行。使用系統(tǒng)之后，企業(yè)和貿易商只需要遞交一份完整的電子文件，就可以完成通關的所有程序。通關處理時間由之前的2至7天縮短到不足10秒鐘。在受理電子報關后，貨物放行只需 15 分鐘。相比之下，中國的通關效率實在太低。從貨物靠岸到貨物離港，我國內地港口平均花費時間約為30小時。

1984年開始建設的港口信息網Port Net把航運界、相關政府職能部門、港口用戶、港務集團、貨主集裝箱中轉站和卡車運輸業(yè)等7000家用戶聯系起來，同時向世界其他港口延伸，形成7000萬宗以上的年交易量。同時使港口用戶獲得船只進出港信息、艙位安排、貨物在港所處的狀態(tài)、預訂艙位、指定泊位、起重機布置、集裝箱實時跟蹤等信息。

碼頭作業(yè)系統(tǒng)則整合、規(guī)劃和管理貨柜碼頭所有的貨柜作業(yè)。在此系統(tǒng)下，通過全程自動化無紙作業(yè)，集裝箱通過港區(qū)大門通道只需25秒。

運用信息網絡手段，建立“單一窗口”服務體制，實現了貿易便利化、監(jiān)管高效化。另外，新加坡具有良好的市場服務環(huán)境，中介、金融、物流、運輸等服務業(yè)發(fā)達，且服務規(guī)則與國際接軌，為轉口貿易提供了周全、良好的服務環(huán)境，確保企業(yè)高效運作。

最后，杰出的領袖、開拓進取的精英主導的廉潔高效的公務員體系、嚴格的法治。新加坡自由港規(guī)劃的科學性、超前性，與李光耀所領導、培養(yǎng)形成的廉潔正直、開拓創(chuàng)新、與時俱進、不受意識形態(tài)束縛的精英隊伍有很大的關系。

美國管理學家艾利森認為，在實現政策目標的過程中，政策方案確定的功能只占10%，而90%取決于有效的執(zhí)行。而新加坡超效能的執(zhí)行力正是“嚴管”出來的。畢業(yè)于劍橋大學法律系的李光耀一直堅持“不僅亂世用重典、盛世也要用重典”的信條，推行嚴刑峻法、依法治國。與全球司法慣例不同的是，新加坡對于貪污受賄執(zhí)行有罪推定。公務員任何貪污行為——哪怕是極輕微的貪污行為或即使沒有貪污但表現出貪污的意愿——一經查實，都將面臨刑責。無論誰違法必遭懲罰，沒有靈活性、沒有下不為例。同時，設置獨立運作的貪污調查局負責廉政監(jiān)督，民眾則可以通過報紙、網絡等大眾傳媒監(jiān)督公務員。此外，新加坡有嚴格的公務員財產申報制度，并有專門機構進行核查。由于不敢也無法貪腐，新加坡國有企業(yè)的效率出奇的高。嚴刑峻法下不僅產生行政高效率和超效能的執(zhí)行力，進而帶來的是經濟效益與用人唯賢、唯才是舉的組織、人事的變革。

新加坡不僅具備世界一流的基礎設施，在政府法定機構的直接管理下，其便捷的海、空陸交通系統(tǒng)、發(fā)達的現代化通訊設施、充足的電力供應等提供了外商進行理想投資的“硬”環(huán)境，更有公平、透明、法治的“軟”環(huán)境。“軟”加“硬”環(huán)境給新加坡帶來了族籍和諧、海量投資、跨國公司總部云集、世界一流人力與資源。新加坡自由港經濟進一步演繹成為世界重要的金融中心、亞洲美元的存放中心，并由此生生不息、欣欣向榮。