國家科技計(jì)劃執(zhí)行研究:困境及對(duì)策初探

嵇智源，智 強(qiáng)

(1．科學(xué)技術(shù)部高技術(shù)研究發(fā)展中心，北京 100044;2．中央財(cái)經(jīng)大學(xué)，北京 100081)

1 引言

我國的科技政策自1985年科技體制改革以來，其實(shí)際運(yùn)行方式從科技經(jīng)費(fèi)“按部門切塊分割”逐漸轉(zhuǎn)變?yōu)橐浴肮礁偁帯駜?yōu)支持”為原則的科技計(jì)劃方式。自1986年我國863計(jì)劃誕生起，我國陸續(xù)出臺(tái)了近40個(gè)不同的國家科技計(jì)劃，被OECD視為中國首要的科技政策工具［1］。如圖1所示，我國主要科技計(jì)劃的中央財(cái)政投入總量不斷提高，科技計(jì)劃成為國家支持科技研發(fā)和創(chuàng)新的 重要投入渠道。

圖1 主要科技計(jì)劃中央財(cái)政投入

“十一五”國家科技計(jì)劃由重大專項(xiàng)和基本科技計(jì)劃兩大部分組成，其中，基本計(jì)劃又包括國家高技術(shù)研究發(fā)展計(jì)劃 (863計(jì)劃)、國家重點(diǎn)基礎(chǔ)研究發(fā)展計(jì)劃 (973計(jì)劃)、國家科技支撐計(jì)劃、國家科技基礎(chǔ)條件平臺(tái)建設(shè)專項(xiàng)四個(gè)主體科技計(jì)劃?！笆晃濉币詠恚萍疾糠e極推進(jìn)科技計(jì)劃管理改革，創(chuàng)新管理方式方法，提高科技宏觀管理能力和效率［2］，在加強(qiáng)統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，完善決策機(jī)制，發(fā)揮部門、地方作用，加大對(duì)企業(yè)的支持，統(tǒng)籌項(xiàng)目、人才和基地安排，完善專家機(jī)制，提高管理的透明度，加強(qiáng)知識(shí)產(chǎn)權(quán)管理，建立健全監(jiān)督制約機(jī)制等方面提出了一系列改革措施，構(gòu)建符合社會(huì)主義市場經(jīng)濟(jì)體制和科技發(fā)展要求的“權(quán)責(zé)明確、定位清晰、結(jié)構(gòu)合理、運(yùn)行高效”的國家科技計(jì)劃體系和“公正、公開、規(guī)范、高效”的科技計(jì)劃管理體系。但同時(shí)，“科技計(jì)劃項(xiàng)目具有高度創(chuàng)新性、復(fù)雜性、探索性、風(fēng)險(xiǎn)性和專業(yè)性等特點(diǎn)，決定了對(duì)項(xiàng)目實(shí)行項(xiàng)目管理的復(fù)雜性和難度［3］?！?/p>

2 863計(jì)劃執(zhí)行現(xiàn)狀及困境分析

2.1 執(zhí)行現(xiàn)狀

當(dāng)前我國863計(jì)劃的管理模式主要基于“兩條線”:一是863計(jì)劃管理線，由863計(jì)劃聯(lián)合辦公室 (簡稱863聯(lián)辦)、領(lǐng)域辦公室 (簡稱領(lǐng)域辦)、專家組 (領(lǐng)域?qū)＜医M或重大項(xiàng)目總體組)、相關(guān)中心 (事業(yè)單位)組成。其中863聯(lián)辦由科技部相關(guān)司、中心的領(lǐng)導(dǎo)組成，負(fù)責(zé)對(duì)863計(jì)劃的組織實(shí)施進(jìn)行綜合協(xié)調(diào);領(lǐng)域辦公室由相關(guān)專業(yè)司、中心的領(lǐng)導(dǎo)和相關(guān)業(yè)務(wù)處領(lǐng)導(dǎo)組成，負(fù)責(zé)本領(lǐng)域計(jì)劃實(shí)施的領(lǐng)導(dǎo)、管理和監(jiān)督，在計(jì)劃管理上領(lǐng)域辦對(duì)相關(guān)中心進(jìn)行業(yè)務(wù)指導(dǎo)。二是行政管理線，由綜合司、專業(yè)司、事業(yè)單位組成。在計(jì)劃管理上，專業(yè)司和事業(yè)單位在行政體制上相互獨(dú)立，專業(yè)司側(cè)重宏觀科技計(jì)劃布局和科技政策指定，對(duì)口事業(yè)單位側(cè)重具體科技計(jì)劃實(shí)施和科技項(xiàng)目過程管理。

目前，計(jì)劃管理體制上基本形成了政府機(jī)關(guān)決策、專家咨詢、相關(guān)中心 (事業(yè)單位)管理的格局，相關(guān)中心是實(shí)施項(xiàng)目過程管理的主體。在具體的計(jì)劃管理上，依據(jù)科技計(jì)劃管理的類型與性質(zhì)，采取分類管理的方式。以“十一五”863計(jì)劃為例，可分為專題課題和項(xiàng)目課題。

專題課題鼓勵(lì)承擔(dān)人員以高技術(shù)前沿探索性研究為主，以獲取自主知識(shí)產(chǎn)權(quán)為目標(biāo)開展創(chuàng)新性的研究，課題投入金額規(guī)模相對(duì)較小;項(xiàng)目以國家戰(zhàn)略需求為導(dǎo)向，以突破核心技術(shù)、開發(fā)單項(xiàng)戰(zhàn)略產(chǎn)品原型或技術(shù)系統(tǒng)為目標(biāo)，面向應(yīng)用和示范，投入金額規(guī)模相對(duì)較大。從管理流程來看，可以將863計(jì)劃的管理簡單地劃分為立項(xiàng)、執(zhí)行和驗(yàn)收三個(gè)階段，其中執(zhí)行階段包括課題中期檢查和調(diào)整，而具體流程依據(jù)課題屬性有所差異。例如“十一五”期間的863計(jì)劃的專題課題、重點(diǎn)項(xiàng)目課題和重大項(xiàng)目課題的執(zhí)行流程［4］(見圖2)。

圖2 “十一五”期間863計(jì)劃的執(zhí)行流程

863計(jì)劃管理體制和運(yùn)行機(jī)制在過去的近30年間不斷完善，并在計(jì)劃的實(shí)施中發(fā)揮了重要作用，有效地支撐了科技計(jì)劃的實(shí)施，但同時(shí)也存在一些困境。從微觀執(zhí)行機(jī)制來看，基層的執(zhí)行主體既要執(zhí)行領(lǐng)域辦下達(dá)的任務(wù)，又要在管理部門的統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下進(jìn)行工作，即基層執(zhí)行者要在行政管理和計(jì)劃管理兩條線下同時(shí)工作，有時(shí)會(huì)出現(xiàn)具體計(jì)劃管理執(zhí)行上的不協(xié)調(diào)。從執(zhí)行的縱向管理職能來看，經(jīng)費(fèi)管理是通過科技部主管財(cái)務(wù)的部門下達(dá)到中心的財(cái)務(wù)部門，與專業(yè)司局和領(lǐng)域辦分屬于兩條管理線，形成技術(shù)和財(cái)務(wù)管理兩條線，導(dǎo)致管理成本的增加并且影響科技計(jì)劃執(zhí)行的效率。特別是在立項(xiàng)過程中十分明顯，本文案例分析部分將進(jìn)一步闡述。

2.2 執(zhí)行困境與理論分析

在目前的科技計(jì)劃過程管理中，我們發(fā)現(xiàn)科技計(jì)劃的管理同時(shí)存在著三類執(zhí)行上的困境，包括制度困境、選擇困境和風(fēng)險(xiǎn)困境。這些困境背后對(duì)應(yīng)著科技管理內(nèi)在的難點(diǎn)，值得管理者深思。

(1)制度困境。制度困境的核心是職責(zé)與職權(quán)的在執(zhí)行層面和環(huán)節(jié)上的不匹配。對(duì)于科技計(jì)劃的過程管理來說，其依據(jù)的管理制度是相關(guān)的管理辦法和實(shí)施細(xì)則。科技計(jì)劃基于現(xiàn)行管理制度運(yùn)行，受到權(quán)責(zé)設(shè)置、制度規(guī)范、執(zhí)行資源以及管理者專業(yè)知識(shí)和協(xié)調(diào)能力等因素的限制。一方面，現(xiàn)行的管理制度期望通過不斷細(xì)化的、具有“更高分辨率”的制度和規(guī)范設(shè)置來規(guī)范權(quán)力并設(shè)置相應(yīng)責(zé)任以達(dá)到政策預(yù)期;另一方面，在具體的執(zhí)行過程中，管理者面臨各種各樣不同的實(shí)際情況，需要依據(jù)多樣化的執(zhí)行對(duì)象和具體情況進(jìn)行協(xié)調(diào)和決策。因此，有限的管理制度與復(fù)雜的實(shí)際情況之間存在內(nèi)在的沖突，加之當(dāng)前多部門管理帶來的“條條”間管理的協(xié)調(diào)復(fù)雜性導(dǎo)致現(xiàn)實(shí)管理難度增大，常常出現(xiàn)職責(zé)與職權(quán)不對(duì)等的現(xiàn)象。

具體而言，在國家科技計(jì)劃的管理中，就是兩個(gè)“兩條線”問題。其一是計(jì)劃管理的技術(shù)和財(cái)務(wù)兩條線問題，由于過程管理的項(xiàng)目主管不具備財(cái)務(wù)管理的權(quán)限，要通過復(fù)雜的申請(qǐng)程序進(jìn)行財(cái)務(wù)調(diào)整，與財(cái)務(wù)司以及財(cái)政部進(jìn)行復(fù)雜的流程申請(qǐng)，程序冗長，帶來管理流程時(shí)間過長與科技活動(dòng)需求之間的矛盾。盡管從經(jīng)費(fèi)的角度來看，加強(qiáng)監(jiān)管是必要的，將經(jīng)費(fèi)獨(dú)立管理會(huì)帶來財(cái)政意義上的科學(xué)管理，但是，將科技活動(dòng)中的技術(shù)和經(jīng)費(fèi)兩類要素人為地切開也會(huì)帶來管理的效率問題［5］。同時(shí)，涉及過程中的調(diào)整、驗(yàn)收，這些多條化的問題都需要多方、多部門審查和審批，帶來了效率的下降和協(xié)調(diào)管理成本的大幅提升。其二是計(jì)劃管理和行政管理兩條線的問題，由于行政線是實(shí)體部門，計(jì)劃管理線是跨部門構(gòu)成的虛體辦公室，因此，執(zhí)行過程中常出現(xiàn)實(shí)體部門跨計(jì)劃管理線進(jìn)行管理的問題，而相應(yīng)責(zé)任由計(jì)劃管理線來負(fù)責(zé)，帶來權(quán)責(zé)模糊和責(zé)任主體不明確的問題。因此，對(duì)于科技計(jì)劃管理而言，由于科技本身的日新月異，需要更靈活、權(quán)責(zé)更加清楚的機(jī)制。我們?cè)诎咐治鲋袑⒃斒鲈摾Ь车默F(xiàn)實(shí)情況。

從相關(guān)的權(quán)責(zé)劃分理論研究來看［6］，管理制度的橫向碎片化問題，以及執(zhí)行體制在縱向職能上的定位有些模糊、管理程序過長都將導(dǎo)致權(quán)責(zé)背離、越界管理等問題，常導(dǎo)致“反功能”化的權(quán)責(zé)背離傾向，從而帶來政策在實(shí)際執(zhí)行中的低效甚至失效［7］。因此，權(quán)責(zé)不對(duì)等、權(quán)責(zé)主體虛置、權(quán)責(zé)程序過長、權(quán)責(zé)配置不穩(wěn)定以及權(quán)責(zé)監(jiān)督和問責(zé)的失效是產(chǎn)生制度困境的主要原因。

(2)知識(shí)和戰(zhàn)略的選擇困境。對(duì)于科技計(jì)劃的管理，知識(shí)始終是管理的一個(gè)核心特征。863計(jì)劃從技術(shù)層面上代表國家高技術(shù)發(fā)展的方向，具有戰(zhàn)略性、前瞻性和前沿性，在過程管理當(dāng)中，科技計(jì)劃的管理者大都具備專業(yè)背景，并專門從事科技管理工作?？萍加?jì)劃管理者應(yīng)該具備與業(yè)內(nèi)專家對(duì)話的能力，當(dāng)今科學(xué)技術(shù)發(fā)展日新月異，這就要求我們不斷地學(xué)習(xí)，要結(jié)合我國科技發(fā)展的實(shí)際，研究世界科學(xué)技術(shù)發(fā)展趨勢(shì)進(jìn)行技術(shù)預(yù)判。

管理者在管理過程中面臨著兩個(gè)任務(wù)，一是對(duì)科學(xué)技術(shù)發(fā)展的自身規(guī)律進(jìn)行學(xué)習(xí)和認(rèn)識(shí)，按照科技發(fā)展的自身規(guī)律制定政策規(guī)范，二是科技計(jì)劃項(xiàng)目要體現(xiàn)國家的意志和需求，而科技計(jì)劃項(xiàng)目的提出，通常是由專家組及業(yè)內(nèi)專家提出并參與決策，專家的知識(shí)特性決定了他們?cè)跊Q策過程中不可替代的作用，而專家的需求與國家需求之間也存在著一定差異。專家更強(qiáng)調(diào)自身所在的技術(shù)領(lǐng)域和方向以及科學(xué)技術(shù)中具備可能理論性意義的方向，而國家強(qiáng)調(diào)對(duì)社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展具有支撐和推動(dòng)作用的方向，所以，實(shí)際上，在有限經(jīng)費(fèi)下，管理者總是面臨著選擇“知識(shí)探索更需要”還是“國家戰(zhàn)略更需要”的問題，需要在政府與專家之間進(jìn)行協(xié)調(diào)和決策。例如，在立項(xiàng)過程中，專家對(duì)一些課題技術(shù)方向的提出來自于一篇國際學(xué)術(shù)界最新的論文，認(rèn)為國際學(xué)術(shù)前沿與國家需求是一致的。但就具體情況而言，這些國際最新的學(xué)術(shù)發(fā)展，在中國國情下，未必能夠成為未來一段時(shí)間內(nèi)推動(dòng)經(jīng)濟(jì)、社會(huì)發(fā)展的戰(zhàn)略性課題。此外，由于專家自身所在的部門及其學(xué)術(shù)發(fā)展等需要，常產(chǎn)生“屁股決定腦袋”的行為。管理過程中管理者需要具備敏銳的眼光對(duì)其進(jìn)行甄別。因此，如何學(xué)習(xí)和了解科技發(fā)展的知識(shí)，同時(shí)考慮國家的真實(shí)需求，并最終轉(zhuǎn)化為具體的科技項(xiàng)目，是科技管理中始終面對(duì)的重要課題。

(3)風(fēng)險(xiǎn)困境?？萍脊芾淼牧硪粋€(gè)特征是科技研發(fā)具有不確定性和風(fēng)險(xiǎn)。863計(jì)劃作為戰(zhàn)略性、前沿性和前瞻性的科技計(jì)劃，需要將科研本身的不確定性和政府管理相結(jié)合，引入風(fēng)險(xiǎn)管理評(píng)估機(jī)制，容忍科技的風(fēng)險(xiǎn)和不確定性。但是在實(shí)際產(chǎn)學(xué)研過程中，這種風(fēng)險(xiǎn)分擔(dān)機(jī)制并不健全?！皩?duì)于科研機(jī)構(gòu)和高校來說，自身并不具備科技成果自我轉(zhuǎn)化的資金能力和實(shí)力;對(duì)于企業(yè)來說，面對(duì)承擔(dān)高風(fēng)險(xiǎn)的巨大壓力，往往對(duì)很多科技成果望而卻步，或者會(huì)與大多數(shù)科技成果的轉(zhuǎn)化情況相同，企業(yè)只愿意承擔(dān)部分風(fēng)險(xiǎn)，但不愿意或者無力承擔(dān)全部風(fēng)險(xiǎn)［8］?！逼涔芾砻媾R著“兩個(gè)合理”的要求，即合理的目標(biāo)與合理的失敗。目前，我國863計(jì)劃的驗(yàn)收合格率在90%以上，從表面看，這一現(xiàn)象與科學(xué)技術(shù)本身的高風(fēng)險(xiǎn)和不確定特征存在沖突，但在實(shí)際執(zhí)行中，政府資助的前沿性科技計(jì)劃備受期望，一旦失敗，將面臨較大的問責(zé)壓力和輿論壓力，因此，具有合理性的失敗也很難被接納。因此，存在著風(fēng)險(xiǎn)困境。在這方面，如何容忍風(fēng)險(xiǎn)，控制風(fēng)險(xiǎn)，管理風(fēng)險(xiǎn)，評(píng)估風(fēng)險(xiǎn)，這是當(dāng)前科技管理面臨的一個(gè)重要命題。

3 案例分析

“十一五”期間，863計(jì)劃的執(zhí)行流程見表1。我們針對(duì)現(xiàn)行制度框架下的科技計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行實(shí)際調(diào)研，剔除有特殊性 (含保密等)的項(xiàng)目，以具有普遍性和代表性為對(duì)象的選取原則，我們選擇了863計(jì)劃信息技術(shù)領(lǐng)域2008—2009年立項(xiàng)的7個(gè)重點(diǎn)項(xiàng)目和1個(gè)重大項(xiàng)目作為統(tǒng)計(jì)分析的抽樣對(duì)象，將各流程的歷時(shí)作為對(duì)象進(jìn)行統(tǒng)計(jì)。其中，項(xiàng)目立項(xiàng)過程指在“‘十一五’863計(jì)劃管理辦法實(shí)施細(xì)則”中關(guān)于項(xiàng)目立項(xiàng)所包含的全部管理過程，共分為立項(xiàng)前、立項(xiàng)、合同形成三大階段。僅就項(xiàng)目立項(xiàng)過程而言，包含計(jì)劃管理線和行政管理線的所有節(jié)點(diǎn)在內(nèi)，我們發(fā)現(xiàn)研發(fā)計(jì)劃的立項(xiàng)過程耗時(shí)較長，最長時(shí)間在一年以上，最短的也將近一年。

在立項(xiàng)項(xiàng)目批復(fù)、立項(xiàng)經(jīng)費(fèi)批復(fù)和立項(xiàng)合同填報(bào)準(zhǔn)備這3個(gè)環(huán)節(jié)中，專家組咨詢、領(lǐng)域辦會(huì)議審核、司辦公會(huì)議審批、上報(bào)批準(zhǔn)，風(fēng)險(xiǎn)中心審核預(yù)算，形成項(xiàng)目課題經(jīng)費(fèi)預(yù)算報(bào)告，報(bào)財(cái)政部到財(cái)政部下達(dá)預(yù)算批復(fù)等過程，平均耗時(shí)約為5個(gè)月。同時(shí)因?yàn)榧夹g(shù)和經(jīng)費(fèi)兩條線管理，出現(xiàn)了多部門間的協(xié)調(diào)問題，進(jìn)一步增加了執(zhí)行環(huán)節(jié)，降低了效率。在后來的合同形成階段，網(wǎng)上填報(bào)、合同洽談、報(bào)送紙質(zhì)合同書、蓋合同章、財(cái)務(wù)蓋章、合同返回等多個(gè)環(huán)節(jié)中，平均耗時(shí)約81天。因此，在現(xiàn)行的國家整體行政框架下，以復(fù)雜流程管理為基礎(chǔ)的管理過程屬于多頭管理，使得整個(gè)立項(xiàng)過程缺乏明確的責(zé)任主體。由于整體立項(xiàng)過程偏長，以及立項(xiàng)過程中的多頭、多線管理，導(dǎo)致了一些管理中的問題。如因?yàn)楹贤炇疬^晚導(dǎo)致課題延期，經(jīng)費(fèi)撥付與課題執(zhí)行進(jìn)度不一致等問題。而這些復(fù)雜流程一方面工作量極大，而管理人員非常有限，負(fù)責(zé)協(xié)調(diào)和落實(shí)的項(xiàng)目主管常常深陷于繁重的協(xié)調(diào)工作，超負(fù)荷運(yùn)轉(zhuǎn)。這些復(fù)雜性進(jìn)一步導(dǎo)致了科技項(xiàng)目執(zhí)行過程中面臨必要調(diào)整時(shí)的難度，使得管理者在科技需求和制度協(xié)調(diào)間面臨“兩難”的境地。這些時(shí)間上的緩慢、程序上的復(fù)雜以及協(xié)調(diào)上的困難都給科技計(jì)劃的有效管理帶來困難。因此，目前的管理制度的重心在設(shè)計(jì)復(fù)雜的立項(xiàng)制度和過程管理制度，通過決策流程的延長和復(fù)雜化，限制參與者的個(gè)體權(quán)力，避免科研經(jīng)費(fèi)的濫用。但另一方面，這也限制了科技決策者和承擔(dān)者的能動(dòng)性。

表1 “十一五”的執(zhí)行流程及參與者

4 幾點(diǎn)建議

第一，改革多頭管理的組織模式，健全權(quán)力責(zé)任體系，強(qiáng)化對(duì)創(chuàng)新活動(dòng)的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)?？萍加?jì)劃管理過程中的兩條線困境，即多頭管理、多線管理成為當(dāng)前科技管理中存在的突出問題，不僅是造成資源分散、協(xié)調(diào)不力、效率低下的主要原因，也是導(dǎo)致低水平重復(fù)和浮躁、緩慢的深層次原因之一，與科技創(chuàng)新活動(dòng)本身的快速發(fā)展特性不符。此外，多頭管理的行政化模式使創(chuàng)新和產(chǎn)業(yè)化項(xiàng)目立項(xiàng)審批環(huán)節(jié)多、耗時(shí)長，阻礙了創(chuàng)新主體充分有效地實(shí)現(xiàn)其創(chuàng)新價(jià)值。解決多頭管理問題，需要自上而下，整合與優(yōu)化科技管理部門的職能，依據(jù)清晰完整的職責(zé)架構(gòu)進(jìn)行制度調(diào)整，形成有效統(tǒng)籌協(xié)調(diào)創(chuàng)新活動(dòng)的組織框架與管理機(jī)制。同時(shí)，政府部門要加快轉(zhuǎn)變職能，切實(shí)糾正科技工作中行政干預(yù)過度、越管越細(xì)、越管越多的弊端，突破權(quán)力與責(zé)任的失衡、分散、模糊、交叉以及收權(quán)放責(zé)等問題，建立與科技發(fā)展特征相一致的，簡潔高效、權(quán)責(zé)對(duì)等的管理制度。為科技進(jìn)步和創(chuàng)新營造良好的宏觀環(huán)境。

第二，強(qiáng)化權(quán)力配置過程中應(yīng)當(dāng)注重責(zé)任邏輯，健全責(zé)任機(jī)制，增強(qiáng)責(zé)任意識(shí)。在制度的設(shè)計(jì)過程中，相對(duì)于責(zé)任而言，權(quán)力更容易進(jìn)行界定和劃分。由于行政性的權(quán)力常是稀缺資源，受到更多關(guān)注，制度的設(shè)計(jì)和改革也圍繞著權(quán)力的運(yùn)行和劃分開展。事實(shí)上，以權(quán)力的界定為核心的制度設(shè)計(jì)存在一個(gè)非常容易被忽略的前提，即權(quán)力的劃分可以對(duì)應(yīng)與之相一致的責(zé)任劃分，換言之，就是權(quán)力主體在被授予權(quán)力的同時(shí)能夠承擔(dān)與權(quán)力相應(yīng)的責(zé)任。但是，在現(xiàn)實(shí)中，權(quán)力與責(zé)任之間的結(jié)構(gòu)配置常常是失衡的。正如本文中的分析，負(fù)責(zé)執(zhí)行的官員常常需要面臨并承擔(dān)由于其他主體決策而產(chǎn)生的責(zé)任。因此，本文建議科技體制改革的制度設(shè)計(jì)中，應(yīng)當(dāng)充分考慮權(quán)力劃分與責(zé)任劃分的一致性問題，明確責(zé)任主體，并放權(quán)問責(zé)。決策、執(zhí)行、監(jiān)督相分離的背后應(yīng)適當(dāng)考慮責(zé)任的可分性，防止抓權(quán)放責(zé)、責(zé)任主體缺失帶來的權(quán)責(zé)失配。

第三，重視科技本身的發(fā)展規(guī)律，在體制機(jī)制上有所創(chuàng)新，引入風(fēng)險(xiǎn)管理機(jī)制，建立容忍合理失敗的管理機(jī)制。政策研究者和實(shí)踐者的傳統(tǒng)認(rèn)識(shí)中，政策具有風(fēng)險(xiǎn)規(guī)避性、平穩(wěn)性、多方協(xié)調(diào)管理性等特征。但由于科技發(fā)展本身具有獨(dú)立性、風(fēng)險(xiǎn)性和變化性，因此，在制度設(shè)計(jì)過程中，應(yīng)適當(dāng)程度地突破現(xiàn)有的多條管理狀況，為科技管理開辟具有創(chuàng)新性和針對(duì)性的制度環(huán)境，為管理者提供能夠依據(jù)不同領(lǐng)域、不同特征的技術(shù)進(jìn)行管理的環(huán)境，充分發(fā)揮管理在過程中的協(xié)調(diào)和決策作用，將國家需求與專家知識(shí)相結(jié)合。與此同時(shí)，引入風(fēng)險(xiǎn)管理和風(fēng)險(xiǎn)評(píng)估機(jī)制，對(duì)科技計(jì)劃項(xiàng)目進(jìn)行前評(píng)估和后評(píng)估，如美國對(duì)科技計(jì)劃、科技政策當(dāng)前和未來影響的評(píng)估，以及英國三級(jí)系統(tǒng)評(píng)估等［9］，設(shè)立容忍風(fēng)險(xiǎn)的立項(xiàng)制度，以達(dá)到863計(jì)劃戰(zhàn)略性、前瞻性、前沿性的政策目標(biāo)。

第四，強(qiáng)化管理隊(duì)伍，加強(qiáng)調(diào)查研究，促進(jìn)科技管理人員的專業(yè)化。在科技管理中，執(zhí)行官員的知識(shí)能力以及經(jīng)驗(yàn)很大程度上影響最終的結(jié)果。在當(dāng)前不斷強(qiáng)調(diào)決策科學(xué)化的過程中，管理的專業(yè)化應(yīng)當(dāng)受到重視。這就要求科技管理工作者實(shí)事求是，重視調(diào)查研究，科學(xué)地開展科技戰(zhàn)略研究，為科技管理做好充足的準(zhǔn)備。同時(shí)，政府應(yīng)當(dāng)關(guān)注政策在微觀過程中運(yùn)行，在執(zhí)行人員的選擇上，協(xié)調(diào)能力和專業(yè)知識(shí)是科技政策執(zhí)行官員遴選的重要標(biāo)準(zhǔn)。管理人員應(yīng)當(dāng)認(rèn)真學(xué)習(xí)863計(jì)劃管理實(shí)施細(xì)則，明確中心的定位和管理職責(zé)，增強(qiáng)自信心，在相關(guān)部門間進(jìn)行積極協(xié)調(diào)，增強(qiáng)責(zé)任心，變被動(dòng)管理為主動(dòng)管理。及時(shí)開展調(diào)查研究，對(duì)所分管的已立項(xiàng)課題按重點(diǎn)技術(shù)方向進(jìn)行分類和研究分析，制定檢查和調(diào)研計(jì)劃，充分發(fā)揮管理監(jiān)督作用。

第五，完善計(jì)劃管理的激勵(lì)和評(píng)價(jià)體系。管理以人為單元，因此，管理過程應(yīng)當(dāng)重視以人為本。在簡潔高效、權(quán)責(zé)對(duì)等的管理制度前提下，進(jìn)一步需要解決的就是管理的激勵(lì)和問責(zé)制度。長期以來，我們?cè)谡邎?zhí)行和落實(shí)過程當(dāng)中，考核、激勵(lì)和問責(zé)主要集中在項(xiàng)目和課題的承擔(dān)者身上，并沒有重視管理本身的激勵(lì)和問責(zé)，對(duì)于管理工作本身的監(jiān)督和評(píng)價(jià)總體上也是缺失的。來自于國內(nèi)外學(xué)界的許多研究都證明，管理與協(xié)調(diào)對(duì)科技項(xiàng)目的結(jié)果有非常顯著的影響。因此，需要完善針對(duì)科技管理自身的激勵(lì)和問責(zé)制度，建立相應(yīng)的績效激勵(lì)和問責(zé)機(jī)制，將課題的結(jié)果與管理者績效結(jié)合起來。

［1］薛瀾等譯．OECD 中國創(chuàng)新政策研究報(bào)告［R］．北京．2008．52．

［2］李麗亞，李瑩．國家科技計(jì)劃體系及其管理的演變［J］．中國科技論壇，2008，(8)．

［3］方勇，王明明，劉牧．政府職能轉(zhuǎn)變與科技計(jì)劃項(xiàng)目管理的第三方評(píng)估咨詢［J］．中國科技論壇，2010，(8)．

［4］智強(qiáng)．權(quán)責(zé)、網(wǎng)絡(luò)與知識(shí):科技政策的微觀執(zhí)行過程及影響因素研究［D］．北京:清華大學(xué)公共管理學(xué)院，2013．

［5］蔣丹平．用科學(xué)發(fā)展觀構(gòu)建國家科技計(jì)劃經(jīng)費(fèi)監(jiān)管體系的幾點(diǎn)思考［J］．中國科技論壇，2007，(8)．

［6］朱光磊，張志紅．職責(zé)同構(gòu)批判［J］．北京大學(xué)學(xué)報(bào)(哲學(xué)社會(huì)科學(xué)版)，2005，(1)．

［7］麻寶斌等．權(quán)責(zé)一致與權(quán)責(zé)背離:在理論與現(xiàn)實(shí)之間［J］．政治學(xué)研究，2010，(1)．

［8］朱云歡，張明喜．國家科技計(jì)劃如何更好地資助產(chǎn)學(xué)研合作［J］．中國科技論壇，2011，(6)．

［9］黃寶中，李蓮婧，吳向東，唐婧鑫．發(fā)達(dá)國家科技計(jì)劃項(xiàng)目管理經(jīng)驗(yàn)及其啟示［J］．中國科技論壇，2008，(8)．