我國科技型中小企業發展政策演化特征及評價

白全民，崔 雷，朱運海

(1．山東省科技發展戰略研究所，山東 濟南 250014;2．山東省科學院，山東 濟南 250014;3．科技創新軟科學研究基地，山東 濟南 250014)

1 引言

科技型中小企業作為技術創新的載體，由于在實現創新成果商業化和推動區域創新發展等方面的突出貢獻，20世紀80年代以來，已經成為各國政府的主要關注和扶持的對象。面對經濟放緩的壓力，我國近年來也開始關注科技型中小企業的發展。科技型中小企業擁有明顯的核心競爭力，但其資源獲得的有限性和基于科技的產業帶動性，決定了生存環境對它們來說更加重要［1］，尤其是“在 (我國目前)市場還沒有完全接受科技型中小企業之前，政府的強勢介入、扶持推動，往往是其發展的關鍵力量”［2］。

美國“小企業研究計劃”(SBIR)從宏觀上指導和解決科技型小企業通常面臨的資金短缺、信息不靈等問題，取得較大成效，被認為是目前政府扶持政策模式中最好的范本［3-4］。另外，德國、日本、韓國等國家也從立法、基金支持等多方面建立了比較成熟的政府扶持模式。國內學者開始加強對相關政策的研究，但目前研究成果并不多。章衛民等［5］通過剖析我國支持科技型中小企業的政策體系框架，從中小企業成長階段的視角對其進行了解讀;唐曉云［6］從國家創新體系角度對我國1997—2008年的中小企業政策進行了分析;“財政支持中小企業”課題組［7］將我國政府對中小企業的財政支持方式歸納為7種類型。但限于政策文本所包含信息的非量化，政策文本研究多采用定性方法，以經驗為主，缺乏邏輯嚴謹的定量分析，對決策咨詢的指導不足［8］。本文利用內容分析法，對我國1998—2012年以來出臺的45份文件的453條條款進行分析，找出其發展趨勢及主要特征，并為科技政策決策提出相關政策建議。

2 研究方法及研究設計

2.1 研究方法

由于研究對象為政府政策文本，是以語言表示的非量化資料，為保證本研盡量避免主觀性及不確定性的影響，且能在信息量較龐雜的文字資料中找到核心與關鍵因素，需要采用非傳統的定量化研究工具及方法。內容分析法是一種主要對各種文獻進行客觀、系統和定量描述的研究方法，是對文獻內容所含信息量及其變化特征的分析，其適合于對一切可以記錄與保存并且有價值的文獻作定量研究。具體來說，內容分析法是找出能反映“用語言表示而非數量表示的文獻”［9］的內容本質且易于計數的特征，借助專家評判、信度分析等方法，將其轉換為用數量表示的資料，并對此展開深入的統計分析。該方法具有較為客觀、非接觸性、揭示文獻隱性內容等優點［10］，非常適合于對政策文本的分析。

2.2 數據來源

本研究以1998—2012年我國出臺的支持科技型中小企業發展的政策條款作為研究對象，主要從三個渠道獲取相關政策:一是在國家發改委、科技部、工信部、商務部、財政部及國務院公報網站等幾個與制定技術創新政策密切相關的部門網站上以“中小企業”、“小微企業”、“科技型企業”、“科技型中小企業”等為關鍵字進行搜索;二是借助地方科技網站中的政策匯編專欄 (比如，深圳市科技創新委員會網站)，從中遴選與科技型中小企業相關的國家政策;三是查閱相關已發表學術文章，獲取一些含有直接或間接扶持科技型中小企業發展條款的其他政策文件，作為對以上兩種方法的補充。最終梳理出政府文件45個，包含有效政策條款453條。

2.3 分析單元與類目

本研究以政策條款為分析單元，即上述收集整理的453條條款。設立分析類目就是要確定分析單元的類目歸屬，是根據研究需要而設計的將資料內容進行分類的項目和標準，通常有兩種形成方法:①依據傳統的理論或以往的經驗，由某個問題已有的研究成果發展而成;②由研究者根據假設自行設計而成。本文采用第一種方法。已有研究中，主要是按政策工具、扶持企業階段、政策功能、資源使用方式等幾種方式進行分類。考慮到科技政策的優化型、導向型以及平臺型特征［11］，按照政策功能、資源使用方式進行分類效果并不理想，容易出現某類條款過多、結構不均衡現象，因此，本文從政策工具、資助階段兩個角度對現有政策進行分類 (見表1)。其中，工具性政策分類借鑒了雷家骕［12］對科技政策的分類方法;通過對扶持階段政策分析發現，政策條款很少專門針對企業發展具體某一階段，為增強可操作性，本文將種子期和初創期合并、發展期和成熟期合并，將適用于全階段企業的政策歸為一類。

表1 分析類目的確定

2.4 評判過程與信度分析

為了得到盡可能客觀的編碼結果，本文采用數值“1”(是，屬于)和“0”(不是，不屬于)對每個分析單元做出判斷，并由主評判人員及比較評判員據此完成對所有條款的編碼。

表2 信度判定表

經過兩輪調整，本文兩位評判員的一致性比率達到了91．7%，這說明評判結果可以接受。

3 政策演化及特征分析

3.1 總體情況

由圖1可見，1998—2012年我國對科技型中小企業扶持政策出臺數量呈明顯的三個階段特征。1998—2001年為平穩發展的第一階段:該階段共出臺6項政策、31條條款，主要圍繞著金融服務、技術創新基金等展開;2002—2006年為快速發展第二階段:2004年后我國對科技型中小企業的扶持政策出臺數量進入一個快速上升通道，這與2002年《中華人民共和國中小企業促進法》的出臺后相關政府部門相繼出臺扶持政策有直接的關系，而2006年《國務院關于實施〈國家中長期科學和技術發展規劃綱要 (2006—2020年)〉若干配套政策的通知》(國“60”條)的發布使政策出臺數量在該階段達到頂點。2007—2012年為快速發展第三階段:該階段處于世界金融危機時期，國家開始關注中小企業發展、企業創新能力提升等問題，政府各部門都積極研究制定相關政策，不斷完善科技型中小企業發展環境，使得該階段出臺的政策措施數量持續處于高位，并于2011年達到新的頂點。

圖1 1998—2012年我國科技型中小企業發展政策出臺數量變化

整理45項政策發現，主要有11個行政部門參與科技型中小企業發展政策的制定發布，其中聯合發文的政策達到21項，占比為47%，表明政府間協同、配合情況較好。從政策文本頒布的部門看 (見表3)，科學技術部、財政部、工業和信息化部及國家稅務總局在政策制定過程中發揮了重要作用。總體上看，科學技術部作為科技主管部門在政策制定中發揮了主要作用，而財政部參與數量與科技部一樣，也是我國經濟體制調整的集中體現，表明政府不再直接干預科技成果轉化，而是側重利用財政、稅收和金融等經濟政策調控轉化行為。值得注意的是，幾年來證監會、保監會、統計局以及環保部等部門也開始參與到政策制定中，說明政府對科技型中小企業的扶持更加全面、系統。

表3 部門參與政策制定情況

3.2 工具性政策情況

由圖2可知，四種工具性政策只有頒布數量最多的金融政策與總量趨勢基本一致，說明金融手段是政府扶持科技型中小企業的主要手段。其他三種政策與之并不完全一致，其中財稅政策數量在2006年達到頂峰后進入相對平穩狀態，而區位環境建設、政府服務政策數量則于2006年后呈快速增長的態勢。這一方面說明我國政府對科技型中小企業的扶持開始從單純的財政、稅收扶持，轉變為通過扶持高新區、孵化器、平臺建設以及簡化行政程序等，為企業營造良好的發展環境和提高政府服務質量，這符合打造服務型政府的定位;另一方面也可能說明在我國目前財政稅收體制下，扶持性財稅政策體系已基本建設到位，需要進一步深化改革才能激發財稅政策對科技型中小企業扶持的積極性和提高扶持力度。例如，在“營改增”背景下如何切實保障科技型中小企業能減輕稅負，以及如何保證企業能充分享受各種財稅優惠。

圖2 1998—2012年工具性政策發展趨勢

3.3 政策扶持企業階段情況

按照前文劃分的三個階段對所有政策條款扶持企業的階段進行分類，結果如圖3所示。在第一階段中，31條政策條款10條用來扶持處于種子期和初創期的科技型企業，比如2001年科技部頒布的《關于“十五”期間大力推進科技企業孵化器建設的意見》;另外21條則全部對處于發展期和成熟期的企業有利，這其中大部分為金融政策，并未特別強調對處于初創期企業的扶持。第二階段104條政策條款中僅有1條是專門針對處于種子期和初創期企業的，對處于發展及成熟期企業的條款數量達到68條，而對所有階段都能涉及的政策條款在該階段開始出現，達到35條。這說明發展比較好的企業仍是政府部門扶持的重點，但開始通過提供政府公共服務的方式為企業提供支持，讓處于發展各個階段的企業都能享受到政策的扶持。第三階段306條政策條款在各扶持階段的數量分別為12、135和159。該階段的明顯特征是，雖然種子期和初創期的扶持政策仍然非常少，但為所有企業提供服務的條款已經超過對發展和成熟期企業的條款，這應該是政府轉變扶持方式的明顯改變，這也將在后面的分析中得到進一步證實。

圖3 扶持企業階段政策階段性特征

圖4 兩類政策交互情況

3.4 兩類政策的交互情況

通過對兩種政策分類的綜合分析可見 (見圖4)，4種不同政策工具扶持企業的方式并不相同。168條金融政策中127條主要用來扶持發展成熟型企業，比例高達76%，而僅有11條 (6．5%)政策是專門針對處于初創期企業的，由此可見我國目前對科技型中小企業的金融扶持存在結構性矛盾;財稅政策雖然對處于初創期的政策更少 (僅有5條)，而且仍然主要適用于發展成熟期的企業，但針對全階段的扶持政策占比得到較大提高，占總量的比例達到37%;區位環境建設與政府服務政策則與前兩種政策呈現較大的差異，為全階段企業服務的特征更加明顯。與上面的分析相對應，近年來政策對全階段企業的扶持主要是通過區位環境建設和政府服務質量提升兩方面來實現的，說明政府的扶持從以前針對單個企業開始向營造良好的經營環境轉變，這是我國對科技型企業扶持方式的一個重大變化。

4 政策評價

4.1 法律法規少，政策穩定性較弱

發達國家比較重視對以中小企業為主的技術創新活動制定專門的法律法規。例如，美國在出臺《小微企業法》后，又相繼制定了《小微企業投資法》、 《小微企業融資法》、 《小微企業創新法》、《公平信貸機會法》等10部相關法律法規，重點保護小微企業擁有公平的機會，提升小微企業的創新能力。從我國發布的文件類型看，科技型中小企業發展政策集中體現為通知、規定、辦法、意見、細則等幾種，其中意見共15項，占總文件的33．33%;辦法共12項，占比為26．67%;通知共11項，所占比例為24．44%;另外還有6項為暫行管理辦法或條例6項;作為法律法規出臺的僅有《中小企業促進法》。這說明我國扶持科技型中小企業的相關法律法規的權威性和穩定性較弱，導致目前政策實際操作難以達到預期效果［13］。

4.2 發布主體多元化，協調工作難度加大

政策扶持科技型中小企業是極其龐大的工程，涉及較多部門，所以需要加強政府各部門間的協調和銜接，發揮各項政策的激勵和誘導作用，形成政策合力。本文研究的45項政策涉及11個部門，21項為多部門聯合發布，說明我國政府對支持科技型中小企業的關注度在增加，且部門間協調水平也在提高，2009年成立的國務院促進中小企業發展工作領導小組在其中發揮了重要作用。但多重目的下多部門的協調難度也在加大，某些領域仍存在政出多門與政策空缺并存的現象。比如，出臺金融相關政策的有中國人民銀行、銀監會、科技部、工信部、證監會等多個部門，有的是聯合出臺，有的則是單獨出臺，存在政策重復制定現象，造成金融扶持政策數量雖然最多，但實際效果并不理想。

4.3 普適性政策在增加，創業初期企業難以享受

主要發達國家扶持科技中小企業的政策經歷了從普適性支持到選擇性支持的轉變，注重制定與不同發展階段或不同需求相適應的法律條例。通過分析，我國目前普適性政策數量增長速度在加快，但針對種子期、初創期的科技中小企業制定的政策長期處于匱乏狀態。根據章衛民的調查，處于種子期、初創期的企業享受政策支持的力度是最小的;同時他也指出，該階段政策的有效支持可以大幅提升企業存活能力，政府在制定支持科技中小企業發展過程中應該將重點放在種子期和初創期的企業上，制定專門的、針對性強的政策。

4.4 面對新的改革形勢，政策出臺將進入新的階段

通過上述分析，科技型中小企業扶持政策數量呈明顯的三階段特征，且每一階段都與政府的重視行為有較大的相關性。黨的十八大報告要求實施創新驅動發展戰略，推進經濟結構戰略性調整，支持小微企業特別是科技型小微企業發展;十八屆三中全會針對重點領域對推進全面深化改革進行了部署，要求到2020年我國在重要領域和關鍵環節改革上將取得決定性成果，形成系統完備、科學規范、運行有效的制度體系，使各方面制度更加成熟更加定型。面對此輪改革，針對科技型中小企業的政策出臺將再次進入新的一個快速發展時期，使得科技型中小企業發展的政策體系更加完善，政策環境更加優化。

5 政策優化建議

5.1 強化政策制定的系統性、權威性和可操作性

我國應該以《中小企業促進法》為基礎，結合科技型中小企業實際，圍繞投資、研發、創新發展、財政稅收等方面系統性地出臺相關法律法規，增強政策的權威性。同時，圍繞以上出臺的法律法規，制定相應的可操作性文件或扶持計劃作為保障，從而建立起比較完善的科技型中小企業政策體系。

5.2 建立穩定的管理機制

我國已成立國務院促進中小企業發展工作領導小組作為長期的議事協調機構，需要進一步完善協調機制，加強統籌管理，在督促相關部門落實本部門工作的基礎上，進一步將各個部門的扶持政策法規有效地整合，保證科技、財稅、金融、人才等政策的協調互動，提高政策運行效率。另外，為進一步理順管理體制，建議成立中小企業管理局，建立穩定的管理機制。

5.3 加大對創業初期階段企業的扶持力度

我國專門針對初創期企業的政策數量不但少，而且該階段企業受自身條件限制也難以享受到政策優惠。根據已有文獻及調研報告［14］的分析，資金和人才是處于初創期企業跨越“死亡之谷”面臨的主要問題，建議政府從建立企業人力資本投資補貼、中小企業專項資金，加大對孵化器的支持、創投基金的引導以及探索建立“創新券”制度等方面進行制度創新，加大對初創期科技企業的扶持力度。

5.4 加強對改革效應的研究和管理

十八屆三中全會改革內容涉及眾多領域，除了經濟體制改革、財稅體制改革等與科技型中小企業有較大的直接關系外，其他領域的改革也將會對其產生間接影響。因此，各級政府部門應加強對改革效應的跟蹤、研究，及時掌握影響及原因，制定應對措施，保證科技型中小企業在改革中受益。

［1］王宏達．基于生態位視角的科技型中小企業成長問題研究［D］．天津大學，2007，(5):33．

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［3］David Cornell．Using government procurement to help grow new science and technology companies:Lesson from the USsmall business innovation research(SBIR)program［J］．Innovation:management，Policy ＆ Practice，2009，11(1):127-134．

［4］Jorge Niosi．Bridging Canadia technology SMEs over the valley of the death［J］．International Productivity Monitor，2009，(18):80-84．

［5］章衛民，勞劍東，李湛．我國科技型中小企業的政策支持體系及階段性特征［J］．上海經濟研究，2007，(12):12-18．

［6］唐曉云．中小企業創新與國家創新體系——基于中國1997—2008年中小企業政策的實證［J］．中國科技論壇，2012，(1):62-68．

［7］“財政支持中小企業”課題組．完善公共財政職能支持中小企業發展［J］．科技進步與對策，2009，26(10):34-37．

［8］汪濤，安暄．類定量化科技政策文本分析框架構建及北京市科技政策演進分析［J］．技術經濟，2011，(6):15-19．

［9］馬文峰．試析內容分析法在社科情報學中的應用［J］．情報科學，2000，18(4):346-349．

［10］邱均平，鄒菲．關于內容分析法的研究［J］．中國圖書館學報，2004，30(2):34-41．

［11］王霞，郭兵，蘇林．基于內容分析法的上海市科技政策演進分析［J］．科技進步與對策，2012，29(23):104-107．

［12］雷家骕．經濟與科技政策評估方法與案例［M］．北京:清華大學出版社，2011:252．

［13］陰晴，李建平，周振亞．改革開放以來國家中小企業科技政策回顧與評價［J］．中國科技論壇，2011，(12):66-70．

［14］山東省科技型小微企業調研組．全省科技型小微企業發展狀況調研報告［R］．2013．10．