優化第三部門與政府關系促進第三部門發展

韋彩玲+萬婭嵐

摘 要：“資源依賴”理論是考察第三部門與政府資源互依關系的有效理論工具。運用這一理論分析我國第三部門與政府的關系可以發現，我國政府對第三部門的態度仍然是“防范控制”優先于“扶持發展”，而后者的應對策略則是“自我節制”、“非制度化生存”與“自我異化”，這在很大程度上影響了第三部門的發展，因此，急需優化兩者之間的關系。優化的途徑主要包括：轉變對第三部門發展的觀念、加強第三部門與政府的合作、優化第三部門的制度環境等。

關 鍵 詞：資源依賴；第三部門；政府

中圖分類號：D63-3 文獻標識碼：A 文章編號：1007-8207（2014）11-0008-04

收稿日期：2014-07-15

作者簡介：韋彩玲（1983—），女，廣西來賓人，廣西大學公共管理學院講師，管理學博士，研究方向為公共政策量化分析；萬婭嵐（1983—），女，湖北咸寧人，華中師范大學公共管理學院碩士，研究方向為公共管理與社會政策。

基金項目：本文受廣西高校高水平創新團隊和廣西高校人文社會科學重點研究基地資助。

伴隨著我國經濟的快速發展和社會的深刻變革，以承擔社會公共服務項目形式活躍在政府與市場之間的第三部門如雨后春筍般崛起。第三部門是在我國改革開放有序推進、國家與社會關系的重新定位過程中成長起來的一支新生社會力量。黨的十八大“要求加快形成政府主導、覆蓋城鄉、可持續的基本公共服務體系，加快形成政社分開、權責明確、依法自治的現代社會組織體制。”[1]再一次把第三部門的發展提到戰略的高度。為此，本文以西方經濟學“資源依賴”理論為視角，著眼于第三部門與政府之間的微觀策略互動，探索了促進我國第三部門健康發展的途徑。

一、從“資源依賴”理論看我國第三部門與政府間的資源互依關系

（一）第三部門與政府的資源互依關系

“資源依賴”理論認為，組織只有從環境中獲取資源才能維持生存和發展，其中最為關鍵的資源要素有資金、人員、技術、信息、合法性支持等。而外部環境資源反過來也會對組織提出要求，繼而產生組織的外部控制。在現實中，組織間的資源關系更多地是參與雙方之間在資源上的相互依賴關系。因此，該資源對組織的重要性、組織獲得以及利用該資源的效率、該資源的替代性來源多寡這三個因素在很大程度上決定了組織之間依賴程度的強弱。

對第三部門而言，它需要政府的資金援助、合法性、政策支持、壟斷地位授予、政策參與渠道等資源。其中有兩類資源極為重要，一是組織賴以運轉的物質基礎，主要包括資金、活動場所、人員、專業技術、管理者才能等；二是組織生存發展的制度基礎，主要是合法性資源或符號性資源。

對政府而言，它需要第三部門的公共服務、合法性支持、政策參與等資源。政府依靠第三部門向社會提供公共物品和公共服務，一方面，滿足社會的公共服務需求，維護其管理的合法性；另一方面，節約行政成本或提高公共物品與公共服務供給系統的效率。簡言之，合法性支持、資金、公共服務是第三部門與政府資源互依關系的主要載體。

（二）第三部門與政府的資源互依關系嚴重不對稱

政府與第三部門分別有著不同目標、結構和資源稟賦，在共同參與社會治理的過程中，二者互為“環境”，互相依賴。雙方之間以目標序列匹配程度、關鍵資源控制強度、資源汲取渠道多元化程度以及相互施壓的能力強度這四個變量互為轉移，呈現出不同類型的關系模式。其中“權責對等的合作”是第三部門與政府都力圖實現的理想模式。在這一理想模式下，第三部門能夠獲得政府的資金援助、合法性、政策支持等資源；政府則通過第三部門向社會公眾提供高質量和高水平的公共服務和公共產品。

在我國的政治體制下，第三部門對政府的依賴還較強。各類官辦型“廣義”的第三部門的資金幾乎全部來自政府，自主性較弱。而各類純民間組織資金相當匱乏，政府提供資金支持的力度有限。根據相關調查的數據顯示， 41.4%的民間社團的發展瓶頸是資金匱乏。[2]湖南益陽市160個市級社團中至少100個社團的注冊經費達不到3萬元，40%的社團幾年來幾乎沒有開展過任何活動。[3]可見，無法獲得充足、持續的資金支持是第三部門發展的瓶頸。政府“雙重管理體制”所形成的制度性壁壘以及政府對民間組織的“控制型”管理思路，使得大部分第三部門基本是在法律意義上的合法性資源缺位的情況下求生存、謀發展的。

我國社會發展長期落后于經濟發展，社會急需的公共產品和公共服務嚴重短缺，單靠政府滿足不了社會需求。而相對于政府組織，第三部門在公共產品和公共服務提供方面具有以下獨特的優勢：一是政府對外采購公共產品的數量和質量都是難以度量的“軟服務”時，選擇第三部門有利于克服選擇營利組織存在的“委托-代理問題”。因為第三部門一般不以營利為目的，具有“非分配約束”的特征。二是在對弱勢群體或特殊人群如艾滋病易感人群、吸毒者、同性戀者、殘弱者、青少年等提供服務時，第三部門因其分工細致、貼近服務對象等特點更具有效率。三是在提供服務時，能夠有效地促進服務接受者和其他公眾廣泛參與，實行自我組織、自我治理。四是因第三部門具有較小的規模、扁平化的治理結構和靈活的運作方式等優勢，使政府能夠節約行政和管理成本，提高公共服務供給效率。然而，由于我國第三部門的發展要么因為“官辦”而缺乏活力，要么因為缺少資金和合法性支持而能力不足，因此，就使得其優勢難以得到充分發揮，也使得我國第三部門的發展長期滯后。

二、非對稱互依關系嚴重制約了我國第三部門的良性發展

（一）政府對第三部門的“防范控制”優先于“扶持發展”的策略

在第三部門與政府相互作用的過程中，政府是二者在序貫博弈過程中的先動者，始終處于主導地位。政府對第三部門存在、發展的理性策略選擇取決于兩個因素：一個是政府的政治偏好、工作目標或效用函數，另一個是政府對第三部門的工具性價值判斷以及對民間組織策略反應的主觀預期。

改革開放尤其是上世紀90年代以來，不斷成長起來的第三部門，盡管在完善市場經濟體制、擴大公眾參與、轉變政府職能、推進基層民主、改善社會管理以及推動公益事業發展等方面，確實發揮了非常重要的作用，但是，處于發展初期的第三部門良莠不齊，存在著發展方向不明、管理失范、合法與非法、營利和非營利目的行為并存等問題。在上世紀80年代末的政治風波、90年代初原蘇聯、東歐社會主義國家的政治演變，以及新世紀初許多發展中國家“顏色革命”等國內外重大政治事件中，各國激進民間組織或反政府組織的破壞性影響致使我國政府對第三部門始終抱有高度警惕的心態：即第三部門力量的壯大可能會削弱政府對社會的管理和控制能力。這種對第三部門潛在消極作用的判斷預期使我國第三部門的發展受到了一定的限制。因此，政府對第三部門所選擇的策略是“防范控制”優先于“扶持發展”。政府采取各種措施對第三部門進行控制，如頒布和修訂第三部門登記注冊、日常運轉的管理法規條例，對其組建發展設置制度性壁壘；通過定期或不定期的全國性清理整頓，延緩更多新的第三部門的登記注冊；通過大力扶持各類政府主導的或帶有“準政府性”的第三部門來替代民間的第三部門的社會功能，擠壓其生存空間；嚴格控制對各類第三部門的資金援助等等。誠如顧昕教授所言：政府90年代以來加大對各類“事業單位”的扶持力度很大程度構成了中國民間第三部門發展的結構性制約。[4]

（二）第三部門對政府“自我節制”、“非制度化生存”與“自我異化”的策略

面對政府的防范控制策略，我國第三部門也從自身的實際出發，做出了理性的反應，采取了兩種類型不同的策略：一個是那些已經取得合法登記注冊資格和已經有業務主管單位、自籌資金能力較強、發展狀況較好的第三部門，采取了“自我節制”策略。如在組織擴張、業務范圍、運作方式等方面，有意識地放緩吸納新成員的速度；嚴守“保持一致”這一政治底線，從事與政府政策相一致的業務活動；在參與政策咨詢或試圖從制度建設上影響政府時，盡可能保持一種積極參與的姿態而不是不合作姿態。另一個是那些“法外”存在但事實上已在運作的第三部門采取了“非制度化生存”和“自我異化”的策略。它們或者由發起人親自發動內部成員積極開發自己的私人關系資源，通過尋找體制內“代言人”來獲得組織的合法性資源。當無法得到接近體制的機會，必要的合法性資源不斷減少甚至枯竭時，或者改變組織的公益性和非營利性目標轉向營利性業務，或者通過其他違法性手段維持生存，從而異化為不提供公共產品和公共服務的非第三部門。

（三）非對稱的相互依賴導致了權力結構的失衡

如前所述，政府和第三部門都掌握著某些為對方所需要的資源。政府掌握的是第三部門迫切需要的關鍵性資源：以政策法規、行政許可、官員默許、垂直管理體系為主要內容的合法性資源，以及以資金、場所、信息、技術為主要內容的物質性資源。在“強國家權力”（即在政策制定方面的壟斷性權力）與“弱國家能力”（即相對較弱的政策執行力和基層治理、公共服務能力）越發出現“二律背反”的情況下，政府需要依靠第三部門力量來彌補自身在基層治理和公共服務方面能力的不足。此外，具有利益積聚和利益表達功能的第三部門在某種程度上可以起到緩沖和化解社會矛盾的作用，而第三部門在基層社會的威信和公信力有利于政府更好地加強思想政治、法律制度方面的宣傳教育，增強國家對社會控制力。

但是，由于現實中地方政府片面追求政績，政府職能轉變不到位，對公共產品和公共服務提供的自覺性不強，因此，政府對第三部門提供公共服務的依賴很有限，第三部門潛在擁有的資源被政府漠視，雙方的互動機制相對脆弱，形成了一種非對稱性的相互依賴關系。而不對稱的資源依賴關系必然導致權力結構的失衡。在與第三部門互動過程中，政府通過資金控制、行政干預等手段介入第三部門的內部決策和日常管理，使第三部門極度缺乏自主性，不得不采取非正常的自保措施。因此，非對稱的資源互依和權力配置就成為制約我國第三部門發展的關鍵因素。

三、優化第三部門與政府的非對稱依賴關系以促進第三部門發展

（一）加強第三部門與政府的合作

我國第三部門在合法性與資金來源方面對政府的過分依賴導致了自主性的缺失，在某種程度上使得政府的觸角延伸到第三部門的自治活動中，第三部門很難進入公共服務領域并發揮其應有的作用和優勢，進而降低了其對公共政策的影響力。因此，政府要轉變職能，有選擇地退出第三部門能夠發揮作用的空間，放手讓第三部門承擔更多的公共服務項目，使其擁有更多機會發揮自身優勢和作用。將第三部門納入到與政府合作的政策制定和制度安排中。具體而言，第三部門與政府的合作主要包括“協同增效型合作、服務替代型合作”。[5]

1.促進第三部門與政府的協同增效型合作。協同增效型合作是指基于平等的地位和承擔相應的責任，第三部門和政府提供各自的資源，共同努力實現雙方單獨都難以或無法完成的目標，以達到合作的效用。在這一合作模式中，第三部門與政府形成的是一種互補的、相對平衡的資源依賴關系，它們憑借各自的功能和優勢樹立它們在社會中的地位。如我國臺灣地區的灌溉協會與當地政府的合作。我國臺灣地區的灌溉協會是由當地農民組成、擁有管理自主權、在法律上擁有司法實體地位的組織，其主要負責灌溉系統的整體運作。而我國臺灣地區政府對該灌溉協會主要采取的是財政支持的辦法來幫助其完成相關的工程建設，并不直接對其進行管理和控制。基于此，我國臺灣地區政府和臺灣地區灌溉協會各自需要承擔相應的責任，但又相互作用，共同努力以維持我國臺灣地區灌溉系統的運轉。

2.促進第三部門與政府的服務替代型合作。服務替代型合作是指政府將本該由政府提供但第三部門具有提供優勢的一些服務領域轉交給第三部門。在這種模式中，第三部門主要承擔提供公共服務的角色，政府則轉變為公共服務的監督者。從資源互依角度而言，這種合作形式是政府充分利用第三部門的組織優勢和功能，把更多適合第三部門發揮優勢的項目盡可能地讓第三部門承擔起來，并以此提高第三部門的公共服務提供能力。政府讓渡的職能只是提供服務的部分而非政府責任，因此，必須有正規的合約來規范政府和第三部門的職能、責任和義務。比如服務替代型合作中的一種——伙伴性外包，就是提供服務的第三部門通過公開競標產生的。作為合約雙方的政府與第三部門之間是平等的合作伙伴關系而不是依附服從關系，因此，雙方都有相應的獨立決策能力；第三部門按合約接受政府提供的資金，同時按合約規定的規格和要求提供公共服務，接受政府或獨立第三方的監督問責。

（二）優化第三部門發展的制度環境

1.推進第三部門的管理體制變革，尤其要廢除第三部門的“雙重負責管理體制”。在我國現行的管理體制中，民政部門負責第三部門的登記管理，主管部門負責第三部門的業務管理。這樣的雙重管理體制把所有的第三部門都置于政府的直接控制之下，使第三部門的獨立自主性無法得到保證。因此，必須改革第三部門的雙重管理體制，從原有的“防范控制型”管理轉向“培育扶持與引導規范并舉型”管理；充分認識第三部門發展在改善社會公共產品和公共服務供給方式方面所能發揮的作用以及給社會穩定帶來的正效應。只有這樣，才能提高各級政府培育扶持第三部門發展的自覺性，充分尊重第三部門為社會提供公共產品和公共服務的權力。

2.改革現行的第三部門登記制度。從國際范圍來看，主要有五種第三部門登記制度模式：第一種是所有第三部門都必須登記且對登記申請有嚴格的實體性條件（如新加坡）；第二種也要求所有第三部門都必須登記，但對登記申請無實體性要求（如印度尼西亞）；第三種要求部分第三部門必須登記（如英國）；第四種采取自愿登記原則，但規定只有登記的第三部門才能獲得政府稅收優惠（如美國、加拿大）；第五種不要求登記但強調事后追懲（如意大利）。筆者認為，鑒于我國人口眾多以及第三部門數目龐大的實際情況，我國的第三部門登記制度適合借鑒第三、四種模式，即只要求特定類型和達到一定規模的第三部門負有登記的法定義務，其他第三部門則采取自愿原則，但是，只有登記過的第三部門才享有稅收優惠權利。

3.完善相關法規體系。一方面，應積極、主動地為第三部門提供強有力的法律上的合法性資源支持，降低第三部門進入和發展的政策性壁壘；另一方面，依法規范第三部門的一切行為，為第三部門的良性發展提供法律保障。基于此，可以考慮出臺第三部門基本法并注意以下幾個原則性問題：一是必須充分考慮執法成本和可實施性。二是必須明確設定執法權限，尤其是執法性立法權限。三是應特別注意對非營利組織行為的規范和引導。四是必須在政府“管理”和公民“維權”兩種立法取向上取得平衡。只有具備完善的法規體系，才能保證第三部門自身的正當性與合法性，提升其汲取合法性資源的能力，其生存發展“危機”才能得到有效的可持續的治理。[6]否則，大多數第三部門還會更深地卷入各種不規范乃至違法行為的“漩渦”，而不斷走向自我“異化”。

【參考文獻】

[1]中國共產黨第十八次全國代表大會報告.堅定不移走中國特色社會主義道路奪取中國特色社會主義新勝利[R].2012-11-08.

[2][3]王名，劉國翰，何建宇.中國社團改革——從政府選擇到社會選擇[M].社會科學文獻出版社，2001.

[4]顧昕，王旭，嚴潔.公民社會與國家的協同發展——民間組織的自主性、民主性和代表性對其公共服務效能的影響[J].開放時代，2006，（05）.

[5]汪錦軍.公共服務中的政府與非營利組織合作：三種模式分析[J].中國行政管理，2009，（10）.

[6]謝海定.中國民間組織的合法性困境[J].法學研究，2004，（02）.

（責任編輯：牟春野）

To Optimize the Relationship between the Third Sector and the Government

and to Promote the Development of the Third Sector

——From the Perspective of “Resource Dependence” Theory

Wei Cailing；Wan Yalan

Abstract：“Resource dependence” theory is an effective theoretical tool to investigate the interdependence relationship between the third sector and the government.By using this theory to analyze the relationship between the third sector and the government in China，we could find that the attitude of our government to the third sector is that "prevention and control" take precedence over “supporting its development”，but the latter's coping strategies are “self-restraint”，“non systemized survival” and “self-alienation”，which largely influence the development of the third sector，so the relationship between the two in urgent need of optimization.The optimization approaches include：to change the idea of the government to the development of the third sector，to strengthen the cooperation of the third sector and the government，to optimize the system environment of the third sector，etc.

Key words：resource dependence；the third sector；government