民族地區基層政權建設的現狀及改善對策——基于武陵山區的調研

■胡新麗 吳開松

民族地區基層政權在維護政權穩定、促進社會主義新農村建設、全面建設小康社會中起著不可替代的重要作用。這支隊伍的建設水平，直接關系到農業和農村現代化的進程，關系到國家政權的穩定。[1]習近平2013 年提出:“關心基層黨員，為基層搞好工作創造條件上面千條線，下面一根針，很多工作需要大家來落實，你們很辛苦。基層工作很重要，基礎不牢，地動山搖。”“基礎不牢，地動山搖”形象地表明了基層政權的作用。黨和國家方針政策的貫徹執行最終也要依靠基層政權作用的正常發揮，它是全部工作的落腳點。

基層政權是國家政權的一部分，它是相對于中央政權、中層政權而言的，是指這一級政權在國家政權結構中處于基層也就是說最低一層的位置。[2]我國法律規定，鄉鎮政府與村委會是指導、支持、幫助的關系，村委會在村黨支部的領導下開展工作。村黨支部是鄉鎮黨委的下屬機構，直接接受鄉鎮黨委的領導，黨在農村的一系列路線、方針、政策都必須依靠村黨支部和村委會來貫徹落實。因此，我們談及的農村基層政權組織，包括村黨支部和村委會，尤其是村黨支部。民族地區基層政權還承擔了許多非民族地區基層政權沒有承擔的任務，如宣傳黨和國家的民族宗教政策，教育和引導廣大信教群眾，管理民族事務、經濟事務、社會事務，處理民族、宗教糾紛，調解、平衡民族利益關系，等等。

本文主要探討新型城鎮化背景下，如何加強民族地區基層政權建設，促進鄉鎮經濟的發展，維護社會穩定。為全面分析民族地區基層政權建設現狀，調查團隊于2013年8月至9月在武陵山區的恩施土家族苗族自治州的4個縣市12個鄉鎮進行了調研，深入分析民族地區基層政權的職能狀況、工作強度以及待遇狀況等，并根據其中存在的問題，提出政策建議。

一、抽樣調查人員狀況

問卷調查包括利川市(謀道鎮、涼霧鄉、元堡鄉)、巴東縣(信陵鎮、溪丘灣鄉、野三關鎮)、宣恩縣(珠山鎮、沙道溝鎮、萬寨鄉)和來鳳縣(翔鳳鎮、綠水鎮、漫水鄉)的鄉村干部。總共發放問卷1000 份，回收960 份，有效問卷920 份。其中，280 份問卷來自巴東縣鄉鎮，占有效問卷的30.4%;272 份問卷來自利川市，占有效問卷的29.6%;252 份問卷來自來鳳縣，占有效問卷的27.4%;116 份問卷來自宣恩縣，占有效問卷的12.6%。

在填寫這920 份問卷的人員中，在性別上，男性680人，占73.9%;女性240 人，占26.1%。在年齡上，30 歲以下的188 人，占20.4%;31—40 歲的344 人，占37.4%;41—50 歲的316 人，占34.3%;51—60 歲的72人，占7.8%。從民族性質上分，屬于少數民族的有716人，占77.8%;屬于非少數民族的有204 人，占22.2%。從學歷上分，有本科以上學歷的508 人，占55.2%;大專308 人，占33.5%;中專24 人，占2.6%;高中60 人，占6.5%;高中以下20 人，占2.2%。從行政級別上分，正鄉級104 人，占11.3%;副鄉級276 人，占30.0%;股級84人，占9.1%;一般干部300 人，占32.6%;村委會群干124 人，占13.5%;未回答問題的32 人，占3.5%。

二、基層政權職能狀況

為了全面了解民族地區基層政權的職能狀況，本文設計的問卷要求被調查的鄉村干部在備選的工作職能中，按照鄉鎮黨委政府領導班子耗費精力的程度排序，如果具體的工作職能沒有在選項中，則要求被調查者直接在問卷中列出。調研團隊根據最終的問卷調查結果，經整理合并，得到了鄉鎮干部工作職能的列表。根據職能的劃分和實際性質，本文將工作職能分為經濟發展類、農業類、政治類、社會服務類和其他。[3]在職能劃分操作中，“GDP 增長”這樣比較籠統的工作任務則劃分到經濟發展類。政治類主要包含政治組織建設和政治思想宣傳、教育，如表1 所示。[4]

表1 鄉鎮工作任務列表

本文根據問卷調查中，“您所在鄉鎮政府前十位的工作任務”是多選并排序題，對2013年民族地區鄉鎮的工作任務進行排序，同時結合文獻研究，與2007年已有的統計數據進行對比分析，從2007年到2013年，這兩種測度的結果顯示出，鄉鎮政府的工作職能出現了結構性的轉化，如表2所示。在較為重要的工作任務中，招商引資、社會綜治兩項屬于在排名和頻次上相對穩定的工作。政治組織工作與城鎮化建設的地位出現了明顯上升，這可能與目前加強群眾路線教育和基層黨組織建設有一定的關聯。城鎮化建設的地位上升很大程度上歸因于民族地區城鎮化的進程加快以及對城鎮化建設的重視。

在首要工作職能的頻次排名上，計劃生育工作、農業產業化、發展鄉鎮企業自2007 年至2013 年出現了一定的下滑。這可能一方面由于農村生育觀念發生較大變化，計劃生育工作的執行難度下降;另一方面，農村勞動力跨地區的流動性增強，加大了計生的難度。農業產業化、發展鄉鎮企業出現下滑，可能是因為鄉鎮政府將發展產業融入城鎮化建設中，但又由于其他工作的壓力，將這些工作放在次要地位。

表2 鄉鎮政府首要工作任務內容及變化

三、基層干部工作強度

針對“您所在的鄉鎮每年要接待縣級及以上部門的次數”這一問題，920 份問卷中，選擇“10 次及以下”的人數為103 人，占11.2%;選擇“11—30 次”的人數為118人，占12.8%;選擇“31—50 次”的人數為219 人，占23.8%;選擇“51—100 次”的人數為315 人，占34.3%;165 名受訪者回答“100 次以上”，占17.9%。

針對“您所在的鄉鎮主要領導人參加縣、市召開的會議一年大概有”這一問題，920 份問卷中，選擇“10 次以下”的人數為41 人，占4.5%;選擇“11—30 次”的人數為329 人，占35.8%;選擇“31—50 次”的人數為425 人，占46.2%;68 名被調查者選擇“51—100 次”，占7.4%;56 名受訪者選擇“100 次以上”，占6.1%。

針對“城鎮化推動下鄉鎮政府及村委會工作量或工作任務”這一問題，920 份問卷中，選擇“增加10%—20%”的人數為299 人，占32.5%;選擇“增加21%—30%”的人數為253 人，占27.5%;選擇“增加31%—40%”的人數為19 人，占5.3%;有占總人數22.2%的80 名被調查者選擇“增加40%以上”;111 名被調查者選擇“沒有變化”，占總人數的12.1%。

表3 城鎮化推動下鄉鎮政府及村委會工作量或工作任務

四、基層干部待遇及積極性

為了深入了解基層干部的待遇狀況，研究團隊通過調查問卷深入分析基層干部的真實待遇及心理狀態，對“您認為影響民族地區鄉鎮干部工作積極性的主要原因是”這一問題，選擇工資待遇低的人數排第一，為668人，占72.6%;選擇晉升空間小和責任大、權力小的人數位列第二、第三名，分別為493 人和458 人，所占比重分別為53.60%、49.82%。

在排序的基礎上，本文分別就工資待遇低、發展壓力大、晉升空間小、身體透支多、焦慮情緒重、人手缺乏、任務繁重、工作條件差等八項指標，按照“非常符合”、“符合”、“說不清楚”、“不符合”、“非常不符合”五個選項，揭示當前基層干部的真實狀態。“工資待遇低”中的“非常符合”選項占58%，其中選擇“符合”的受調查者占40.23%。“晉升空間小”中的“非常符合”選項占42.17%，其中選擇“符合”的受調查者占52.10%。

從工資待遇的訪談記錄來看，多數鄉鎮公務員年收入在2.5 萬元到2.8 萬元之間，村書記月收入只有400多元，村主任為360 元，一年收入為3000—5000 元。焦慮來源主要有:社會發展轉型期利益交錯，基層干部從治理者向服務者轉變，由地位居高者向地位平等者轉變，形成巨大的心理落差;上級政府和底層民眾的不信任;工作任務重而待遇低;處置各種具體、瑣碎的矛盾糾紛和突發事件。

由此可以看出，在“上面千條線、下面一根針”的行政生態中，基層干部承擔著調解糾紛、處置事件、迎檢事項等，在各種工作中都要親臨一線，具體操辦。[5]然而，基層干部的經濟待遇和政治待遇無法與工作壓力、工作責任相匹配，當前基層干部的政治待遇和經濟待遇存在不足，特別在財權上收(村財鄉管，鄉財市管)以及行政服務化轉換背景下[6]，基層干部獲取特殊利益的機會減少，從而在工作壓力、工作責任與經濟待遇和政治待遇上形成反差。[5]他們面臨著工資待遇低、晉升空間小、任務重壓力大、人手嚴重不足等問題，其中經濟待遇不足和政治升遷的機會少嚴重挫傷了基層工作人員的積極性，如何突破“人少、壓力大、任務重、待遇低”的困境仍是一個難題。

除以上的工資待遇低、晉升空間小、任務重壓力大、人手嚴重不足等困境外，基層政權中還面臨干部老年化問題，在多個鄉鎮調查中，基層公務員多數在40 歲以上;基層選調生或村官的公務員考試的常態化和泛化，一方面導致基層選調生或村官將基層的工作作為臨時跳板，無法安心于基層工作，而將更多的精力和時間用于各個地方的公務員考試;另一方面，經常性的考試，導致鄉鎮公務員的流動性大，人員不穩定。

五、政策建議

新型城鎮化建設對基層政權建設提供了一系列機遇和挑戰，結合城鎮化過程中基層政權建設存在的問題和民族地區鄉鎮的特征，本文從強鎮擴權，強化鄉鎮基層政權;政府購買公共服務，調動社會組織的力量;激發鄉鎮干部的工作活力;提高基層干部素質等方面探索基層政權建設工作的重點，提出一些建議。

(一)強鎮擴權，強化鄉鎮基層政權

基層政權是我國國家政權的基礎，其執政能力和執政水平，直接關系到黨的各項方針政策在基層的貫徹執行，關系到社會管理的創新、改革發展穩定的大局和黨的執政地位的鞏固。筆者曾調查過710 名鄉鎮“一把手”，在涉及鄉鎮“希望鄉鎮基層政權改革的方向是什么?”這一問題時，89.72%的鄉鎮“一把手”認為要轉變職能，強化鄉鎮政府。7.61%的鄉鎮“一把手”認為應該將鄉鎮作為縣的派出機構，只有2.68%的鄉鎮“一把手”認為應該取消鄉鎮政府。大多數被調查者對鄉鎮改為縣的派出機構或取消鄉鎮存在顧慮，他們認為，這樣會削弱黨對基層的領導，同時還會影響對農村公共產品的供給。提升鄉鎮對農村公共事務的保障能力，推動政策貫徹落實和服務機制向下延伸，以及加強黨對農村工作的領導和鄉村基層民主建設，都需要加強鄉鎮政權。

武陵山區的民族地區經濟發展不平衡，鄉鎮之間的發展差距較大，基層政權體制也可以有所不同。對于產業結構調整較好、城鎮化速度較快的地區，可以積極探索“鎮級市”(主要表現為強鎮擴權)，放權于基層政府，讓鎮級政府承擔建設城市和推動城鎮化的職能，將產業發展、項目投資、規劃建設、市政交通、環境保護等縣級職能下放到鄉鎮，同時將縣級部門的部分行政許可、政務服務事項全部納入鎮便民服務中心，激發鄉鎮的活力，提高鄉鎮的服務，帶動附近區域經濟和社會的發展。但是，強鎮擴權不能一刀切，需要因地制宜采取不同的改革方式，對于部分落后的民族鄉鎮，沒有擴權基礎和要求，那么可以保持現有的基層政權體制不變，解決落后鄉鎮亟待解決的扶貧攻堅任務等問題。對產業結構好，城鎮化速度快的鄉鎮，在推進擴權強鎮改革的過程中，還需要防止鄉鎮出現因不會用權或者濫用權力而帶來違規審批等廉政建設方面的問題，從制度設計上做到從縣到鎮權力轉移之后的有效使用、規制和監督。

(二)政府購買公共服務，調動社會組織的力量

社會組織的價值在于它在參與政府治理、擴大公共服務、彌補政府和企業不足等方面有獨特的功能。社會組織設置應以組織價值目標為主旨，機構設置應有權力機關(成員大會)、執行管理(理事會或董事會)和運營決策機關以及監察機關。這三大機關之間應形成權責明確、運轉協調、相互制約和決策科學的統一機制。政府可以采用“政府購買公共服務”的方式，以社會需求為導向，以群眾滿意為準則，充分調動社會組織力量，合理整合社會資源，把政府管不了、管不好的公共服務事項，交由社會專業組織管理，全面提升公共服務的水平和質量。積極調動社會組織的力量，加強對新經濟組織和新社會組織的管理與服務，引導社會組織通過正確的表達方式反映不同利益群體的訴求。

武陵山區的民族地區鄉鎮的社會組織大多發育不完善，多數社會組織雖成立但未開展工作，承載的更多是聚會、娛樂功能，只有個別發展較好的社會組織開始探討組織的發展前景。同時，政府引導、重視程度不夠，對社會組織的關注度不高，并未發揮應有的引導職責，對社會組織的功能、職責的認識也存在偏差，還未探索向社會組織購買公共服務的模式。因此，我們需要從思想層面上，明確社會組織的價值在于協助政府進行社會管理;從管理體制層面上，明確社會組織的管理主體，確定由誰管理，由誰負責;從政策層面上，大力修改過時、不適應現狀的政策，通過“政府購買公共服務”方式，積極引導社會組織承擔基層政權的公共服務功能，推動基層工作的規范化和有序化，促進基層政權的和諧穩定。對一些經濟發展較快的鄉鎮，可嘗試實行政府購買服務或探索建立“項目參與式”的社會工作模式，通過政府采購、項目招標、合同外包、特許經營、志愿者服務、委托代理等社會化方式，建立多元化的公共服務投入體系和運行機制。

(三)優化激勵機制，激發鄉鎮干部的工作活力

鄉鎮干部任務重、責任大、工作條件艱苦，如何讓鄉鎮干部留得住、安下心、想干事，值得理論界和實踐部門進一步思考。一是如何提高鄉直單位工作人員的積極性。機構改革后，部分鄉直單位的工作人員工作積極性不高，主要體現在轉制單位作用的發揮問題。[7]這部分人中有很大一部分優秀人才，他們在農村產業發展、技術推廣、新農村建設等方面有不可替代的作用，當前的以錢養事機制發揮的引導作用很小，未來應從體制機制管理模式上進一步探索，通過購買公共服務等模式，調動他們的積極性，更好地為推動農村經濟發展、建設新農村服務。二是大學生村官以及“三支一扶”隊伍的積極性問題。目前這支隊伍仍然面臨二次擇業的問題，學習、考試會牽涉其大量的精力和時間，選派這支隊伍的預期和實際效果存在差距，要為大學生村官、三支一扶以及選調生等提供更多的晉升渠道。第一，部分優秀的大學生村官、三支一扶以及選調生，在服務期滿后要進行考核，考核合格的直接轉為公務員或事業單位人員，并簽訂在鄉鎮工作最低服務年限的合同，同時提供進一步晉升的空間渠道，使這支隊伍潛心服務于基層，同時解決鄉鎮公務員知識結構不全面、年齡結構不合理的問題。第二，加強鄉鎮后備干部的選拔工作。每年組織一次鄉鎮后備干部推薦工作，采取“二考一公示”的方法，注重從優秀村干部、大學生村官、選調生、復退軍人中選拔培養鄉鎮“一把手”的后備人選，要大力選拔靠得住、有本事、優秀年輕的鄉鎮干部。第三，堅持實崗補缺的辦法，通過公開招考的方式，及時為有崗無員的鄉鎮補充人員，對一些鄉鎮和辦事處超編配置的人員，可采取支教、支醫、支邊的方法轉移到有編無人的鄉鎮工作，妥善解決一些鄉鎮人滿為患而另一些鄉鎮人員嚴重不足的問題。第四，增強基層的“人才造血”功能，每年拿出一定的名額，在35歲以下、具有大專文憑且任職多年的村干部中公開選拔一批公務員充實鄉鎮，激勵基層干部安心扎根基層，解決基層干部青黃不接、后繼乏人的問題。

[1]寇鴻順.論邊疆民族地區基層政權建設的目標創新——以非傳統安全為研究視角[J].理論月刊，2011，(1).

[2]唐文峰.對強化當前基層政權建設的思考[EB/OL].http://wap.e0734.com/show.php？ newsid=80908＆catid=552

[3]侯麟科，劉明興，陶然.中國農村基層政府職能的實證分析[J].經濟社會體制比較，2009，(3).

[4]青平，丁士軍，李崇光.中國農村基層干部心理契約實證分析[J].中國軟科學.2009，(12).

[5]向美華.農村基層干部隊伍建設:問題與對策——來自湖南省常德市鼎城區的調查與思考[J].中州學刊，2006，(2).

[6]文宏，丁東銘.我國基層干部對鄉鎮債務問題的認知分析——基于對五省六市鄉鎮基層干部的抽樣調查.農村經濟[J].2012，(6).

[7]青平，李崇光，關恒達.中國農村基層干部組織支持期望實證分析[J].社會主義研究，2009，(2).