中心鎮建設如何解決好“錢從哪里來”

杭州市發展和改革委員會課題組

中心鎮建設如何解決好“錢從哪里來”

杭州市發展和改革委員會課題組

破解市中心鎮投融資難題，需要放大財政資金的杠桿效應，積極通過發行地方債等多種方式拓寬低成本融資渠道，允許社會資本通過特許經營、地產綜合開發等方式參與城鎮基礎設施投資和運營

城鎮化是衡量一國和地區現代化的重要標志。盡管第六次人口普查資料顯示，杭州市城鎮化率水平已達到73.50%，但是城鎮化的質量與杭州經濟發展所處的階段、與全面建成小康社會的要求還有很大的距離。這種差距更多的不是在中心城區，而集中表現在杭州大批小城鎮的基礎設施落后、公共服務配套不齊、生態環境遭受破壞、建設缺乏特色，還很難發揮承載現代經濟、現代生活的功能，還不能承接中心城區人口與產業的分流，還不能滿足富裕起來的人民享受品質生活的需要。但全面鋪開小城鎮建設超出現階段的財力，而中心鎮作為杭州市城鎮化承上啟下的抓手，先行建設成為現實選擇，是打破城鄉二元結構、加快推進新型城市化的重要環節。加強中心鎮的建設，需要大量資金投入。因此，探索建立一套適合加快杭州中心鎮發展的投融資體系，建立多元可持續的資金保障機制，解決好“錢從哪里來”就顯得十分必要。

投融資現狀

2010年，杭州市委作出以新型城市化為主導、加強城鄉區域統籌發展的重要決策部署，全市上下在加快中心鎮建設上形成了共識，不斷創新中心鎮建設投融資體制與方式。一是完善政策，加大中心鎮傾斜扶持力度。市委、市政府下發《關于加快發展中心鎮培育小城市的若干意見》，出臺系列專項政策文件，明確提出要進一步完善財政管理體制，建立多元化城鎮建設投入機制，有效擴大籌資渠道，以項目為抓手，不斷加大中心鎮建設的投入力度。二是加大財政資金扶持。市本級財政每年新增3億元用于支持中心鎮建設項目，五縣（市）按1:1配套，重點中心鎮的地方財政收入超基數部分、在鎮范圍內收取規費和土地出讓金凈收益部分三項“百分百”留鎮，以增強中心鎮財力。三是首創鎮企合作模式，引導社會資金。創新鎮企“一對一”結親合作共建模式，引導大企業大集團、社會資本參與中心鎮建設。2012-2013年大企業大集團與中心鎮合作共建27個項目，其中17個為民企投資項目。四是建立土地要素優先保障機制。從2011年開始，從市級統籌土地指標中單獨切塊安排中心鎮建設用地專項指標，并逐年增長，增加了土地出讓收益。五是建立投融資平臺。各中心鎮根據自身建設需要，基本建立了各自城鎮發展投資公司、工業園區建設公司等投融資平臺。上述措施有力地推進了中心鎮建設，城鎮面貌有了明顯改善。

但是，現行中心鎮建設投融資體系還面臨不少問題，主要有：一是城鎮化建設資金缺口大。新型城鎮化建設是一項涉及基礎設施、公共服務、環境治理、民生保障等多個方面的系統性工程，由于歷史欠賬嚴重，建設資金需求巨大。例如杭州市“十二五”中心鎮發展規劃，27個中心鎮計劃投資682.81億元，而2012年中心鎮地方財政收入只有24.98億元，規模小，且中心鎮財政收入在保證了機構運行、人員工資等支出之外，難有積余資金用于投入城鎮建設。盡管近些年來各級政府加大了政策支持力度，但資金缺口依然很大，以臨安市四個中心鎮為例，2014年要完成的計劃投資任務，資金缺口在13億元以上。

二是融資渠道單一、融資成本高。各中心鎮建設資金來源單一，主要依賴于各級政府財政資金支持、土地運作收益。存在著向銀行融資難，各級金融機構信貸審批權限普遍上收，鎮一級金融機構沒有貸款權或權限極小；城鎮建設項目潛在投資收益不足，不能有效吸引民間資金的投入；由于鎮級融資平臺信用等級低，實際得到資金的融資成本普遍高于銀行基準利率，高融資成本難以匹配中低收益的城鎮化建設項目。

三是投融資規劃、運作能力薄弱。投融資規劃不夠科學，規劃編制不到位，規劃在執行中缺乏穩定性、嚴肅性，導致項目建設頻繁調整，難以給投資者形成穩定預期，也缺乏對項目建設資金融資方式等進行綜合籌劃，影響融資合作關系。投資運作能力有待提高，缺乏精通投融資運作的專業相關人才，投融資運作能力不足，影響吸引多渠道資金的進入。

經驗借鑒

發達國家小城鎮發展過程中選擇了適應國情的政府投融資模式，從投融資的渠道和方式來看，可分為財政拔款、債務性融資、商業銀行貸款、民間資本等。美國小城鎮建設由聯邦政府、地方政府和開發商共同承擔，政府資金主要來源于稅收，在必要時發行市政債券籌集建設資金，美國市政債券市場已成為地方政府融資重要平臺，與國債、股票和企業債市場并列為美國四大資本市場。韓國《小城鎮培育事業10年促進計劃》規定，行政自治部、國庫補助資金管理部門、市道政府、市郡政府對于小城鎮建設各自承擔資金的比例為2：2：1：1。此外，為鼓勵民間投資，制定了《基礎設施吸引民間資本促進法》等政策法規，并設立國民投資基金，利用銀行貼息的辦法，低利率貸款給基礎設施承建企業。英國目前城鎮化建設融資更多地采取公私合營模式。

國內也在積極探索小城鎮建設投融資模式，湖北搭建省級投融資平臺、天津主要依靠農村土地流轉、北京建立小城鎮發展基金、蘇州與國開行全面合作、湖南吸引民營資本的“大漢模式”以及華夏幸福模式等，創造性的構建小城鎮融資模式或城鎮化建設，詳見下表1。

探究上述融資創新模式，發現有以下幾個特點，值得杭州借鑒：一是注重探索跨金融業態的聯合創新。如美國市政債券融資模式、英國PPP模式、北京市小城鎮發展基金等，涉及到銀行、證券、保險、信托、投資、擔保、信用評級等金融業態的聯合，充分整合了各種金融資源，拓寬了融資渠道，降低了風險。

表1 國內部分城市投融資經驗梳理

二是促使投融資載體由政府主導型向市場驅動性轉變。例如，韓國小城鎮建設模式以及國內湖北省級平臺投融資模式，將投融資主體由以政府部門為主轉向混合所有，發揮國有資本的橋梁紐帶作用，最終建立起政府、企業、金融機構與社會資本有機結合的多元化投融資體系。

三是設計的投融資項目有較好的造血功能。在投融資模式設計與發起成立的前期，考慮投融資載體的現金流，確切做到資金池與資產池的匹配。整合現有資源，置入優質資產，包括各種收費權、土地增值以及使用權，盡量做到投融資載體未來現金流收支平衡。對公益性、準公益性、非公益性項目區別對策。對于自身經濟效益不佳的項目，通過財政貼息等方法提高民間資本的投資回報率。

四是促進投融資向產城融合發展轉變。新型城鎮化戰略應建立在堅實的產業基礎上，走產城融合的發展道路，例如湖南“大漢模式”與蘇州模式，不僅是民間資本參與城鎮化建設，而且參與產業平臺建設、產業招商引資、產業培育等。

完善思路

破解杭州市中心鎮投融資難題，需要放大財政資金的杠桿效應，要積極通過發行地方債等多種方式拓寬低成本融資渠道，允許社會資本通過特許經營、地產綜合開發等方式參與城鎮基礎設施投資和運營，進一步引導大企業、金融機構支持中心城鎮建設等。

堅持規劃引領。對投資者形成良好預期是吸引各類資金進入的關鍵。一是完善規劃體系，加快調整完善中心城鎮的經濟社會發展規劃、土地利用總體規劃、控制性詳規和建設規劃等一系列配套規劃，編制完善產業發展、基礎設施、公共服務、資源環境等專項規劃。二是提升規劃質量，要聘請一批著名咨詢機構、策劃機構、規劃單位等對中心鎮的規劃與發展進行詳細論證，堅持“高起點一步到位，量力而行分步實施”的原則，做到超前性、特色性和連續性的有機結合。三是明確發展定位，在充分挖掘中心鎮歷史文化內涵、自然條件、區位優勢基礎上，遵循中心城鎮發展的內在規律，尊重市場機制的作用，科學定位每一個中心鎮功能、特色、規模以及實現路徑。

建立統一的投融資平臺。由財政注入一定資本，建立信用等級更高、融資運用能力更強的縣（市）級中心鎮融資平臺，每個縣（市）最多只成立一家。成立縣（市）級中心鎮融資平臺的作用：一是作為各級財政資金投入中心鎮建設的資金池，打破目前財政資金碎片化使用狀況，提高財政資金使用的效率；二是為全縣（市）中心鎮建設籌措低成本社會資金；三是代表政府統籌中心鎮建設的進度、投融資總規模，防范區域性金融風險。成立統一的中心鎮投融資平臺后，省、市、縣三級政府對中心鎮建設資金撥款都進入到投融資平臺，運用這些財政資金作底，投融資平臺可以引導、融通帶動信貸、社會資金的投入，放大資金規模效應。

積極尋求與大公司的戰略合作。吸引大企業大集團參與中心鎮建設既是緩解要素制約、加大對中心鎮投入力度的重要扶持舉措，也是激發企業主體活力、激活民間有效投資、創新中心鎮建設機制和融資方式的重要實驗平臺。要創新與大企業大集團合作的方式：一是獨立綜合開發，利用大公司的資金、技術、人才實力整體負責中心鎮某一區域的土地整理與收儲、城鎮開發與建設以及后期的招商引資等工作，產城共融。二是聯合綜合開發，借鑒中青旅由控股子公司烏鎮旅游出資2.45億元，持股49%與代表浙江桐鄉市政府的金翔云旅游共同設立濮院旅游的做法，由大企業大集團與代表政府的國有企業合作進行產城共融綜合開發。三是大項目的建設，如旅游基地、物流基地、綠色農產品基地等大項目建設有效地整合社會資源參與惠民工程建設，用收益性項目綜合帶動基礎性、公益性項目建設。要在稅收政策、土地指標等方面給予大企業大集團特殊的優惠政策。

創新多元投融資方式。要堅持用市場經濟的辦法籌集和使用資金，引導鼓勵社會資本積極參與城鎮化建設：一是推進公共資源市場化運作，投資經營多元化。運用BOT、TOT、PPP等手段，對城鎮存量資源的開發權、經營權、收益權進行市場化運作，吸引企業資本、外來資本、社會資本參與建設。可以對中心鎮供水、供氣等具備自負盈虧條件的基礎設施建設項目，本著“誰投資、誰所有、誰受益”的原則，采取各種方式，引導社會資本投入，也可以對城市供水、燃氣、公交、污水、垃圾處理等公用設施實行特許經營。嘗試市政公用設施經營權、廣告經營權等轉讓拍賣工作，籌集城鎮建設資金。二是發展產業化基金，吸納閑散資金。在政府的支持下，鼓勵社會資本設立污水處理、燃氣熱力生產、文化、教育、醫療、養老等經營性領域的產業化投資基金，對用于本區域的投資基金，財政給予收益保底。通過向社會發行基金，設立社會發展基金公司，吸納社會閑散資金。

用好用足土地資本。盤活存量土地，加大違法用地、閑置土地的處置力度，將盤活的存量土地資源，較大比例用于中心鎮建設。優化城鎮用地空間布局，集約用地，充分挖掘土地級差效益。適度增加新增建設用地專項指標。充分利用“城鄉建設用地增減掛鉤”政策，實現耕地占補平衡，有效增加中心鎮建設用地。在符合城鄉規劃前提下，賦予中心鎮政府更大的靈活運用土地資產招商引資、抵押融資的自主權。

增強中心鎮財力。按照事權與財權相對稱的原則，結合中心鎮在區域內功能定位，合理確定中心鎮稅收上繳基數與分成比例，增強中心鎮財政實力。擴大市、縣財政性資金投入，在市、縣級土地出讓金、基礎設施配套費、城市維護建設稅等中，明確劃出一定比例用于安排中心城鎮建設專項資金,財政支持資金統一打包進入融資平臺。