我國環境治理的政策工具及其優化

■甘黎黎

當今世界，污染物的擴散和生態環境的一體化，決定了環境問題通?？缭浆F有的轄區、行政邊界及功能邊界，成為以流域或地區為單元的區域問題。如何設計相應的政策工具進而解決環境問題的效率與公平這對矛盾，變得非常重要。[1](P7)

改革開放以來，中國的經濟實力有了顯著提升，但“經濟快速增長的同時也付出了一些嚴峻的代價，包括環境和自然資源的破壞，威脅到中國社會經濟可持續發展的基礎”[2]。因此，與其他發展中國家一樣，中國的政策制定者們面臨著相同的困境:缺少實施理想市場工具的資源，也缺少管理其他政策工具的能力。與此同時，環境退化的福利效應可能是最差的，而經濟效率的緊急性卻是最迫切的。與發達國家相比，對發展中國家政策工具的選擇和設計顯得更復雜，也更重要。[1](P9)

一、文獻綜述

西方國家關于環境政策工具問題的研究較多，代表性的有:托馬斯·思德納的《環境與自然資源管理的政策工具》，經濟合作與發展組織的《環境政策的工具組合》、《環境稅的實施戰略》和《發展中國家環境管理的經濟手段》，泰坦博格的《排污權交易:污染控制政策的改革》，保羅·伯特尼和羅伯特·史蒂文斯的《環境保護的公共政策》，弗里德?！ず嗵夭紶柛窈透トR德·路克斯等人的《生態經濟政策:在生態專制和環境災難之間》，等等。我國探討環境政策工具的論文有:杜寬旗的《對區域環境污染管理政策工具選擇的理論再思考》，成金華和吳巧生的《中國環境政策的政治經濟學分析》，吳曉青等人的《環境政策工具組合的原理、方法和技術》，段顯明的《“抵押—返還”環境政策的研究與應用前景述評》，等等;專著主要有:楊華的《中國環境保護政策研究》、羅勇和曾曉菲的《環境保護的經濟手段》，王金南和楊金山的《環境經濟刺激手段的應用與研究》，等等。根據現有文獻，關于環境政策工具的研究主題主要包括環境政策工具類型劃分、環境政策工具的應用及其效果和環境政策工具的選擇等。國內學術界對環境政策工具的研究處于起步階段，尚未形成系統的、本土化的環境政策工具理論，對環境政策工具的應然性研究有待深入、長期的跟蹤研究。

學者們根據各自的標準，對環境政策工具提出了不同的劃分方式。國外目前主流的劃分方式有:(1)兩大類環境政策工具的劃分，即命令控制型環境政策工具和經濟激勵型環境政策工具[3](P30 -31);(2)OECD 的三大類環境政策工具的劃分，即命令控制型工具、經濟激勵工具和勸說式工具[4](P8 -9);(3)世界銀行把環境政策工具劃分為四類，即利用市場、創建市場、環境管制和公眾參與[5](P10 -11，22 -31);(4)英國學者Jordan、Wurzel 和Zito 則將環境政策工具劃分為傳統的規制性工具和新環境政策工具，新環境政策工具又包括市場工具、信息裝置和志愿協議等。國內大部分學者論述環境政策工具的分類時都援引OECD 的分類，即使自己提出的分類也有上述分類的影子。然而，我們不得不承認，不存在可以為工具理論奠定基本構架的令人信服的分類，原因在于，現有的分類沒有哪一種能夠全面介紹所有的環境政策工具，而且，大多數分類并沒有相互區別，不具有排他性，存在著明顯的灰色地帶。著名的公共政策專家格林毫不客氣地指出:“不幸的是，我們不得不得出這樣的結論，在這些分類中，沒有一種是窮盡且互相排斥的?！盵6](P207)

綜合而言，國內外學者對于環境政策工具的分類基本上是以政府在環境政策中的干預程度為劃分標準，以“強制—自愿”關系為軸線，大多數環境政策工具都可以涵蓋其中，易于為理論界和實踐界接受。根據這一主要標準，結合上述主流的劃分方式，筆者將環境政策工具分類如圖1 所示。

二、我國環境治理中的政策工具類型

圖1 環境政策工具的分類

嚴格意義上說，我國環境治理中政策工具的應用始于20 世紀70 年代，1973 年建立的第一個環境保護的標準《工業“三廢”排放試行標準》是環境政策工具應用的起點。迄今為止，我國環境治理中的政策工具已形成了規制性、市場性和自愿性三種政策工具。

(一)規制性政策工具

規制性政策工具是指政府運用規制和直接行動的方式影響市場組織和社會個人的環境行為，以實現環境保護的政策目標的措施。

1.直接供給。直接供給是指政府或環境保護機構直接提供環境公共物品或服務，是一種基本的和得到廣泛應用但容易被忽略的政策工具。我國每年花費大量的資金用于直接供給環境公共物品或服務，包括城市環境基礎設施建設、工業污染源治理、生態環境保護、環保監督管理能力建設等。

2.管制。管制指政府要求一部分人或機構履行一定行為的程序或行動方案，控制污染物的排放，手段包括標準、法令、禁令等。我國環境治理中管制的具體形式有:

(1)環境標準。指為了防止環境污染，保護人體和生態健康，依照有關法律規定，針對環境保護工作中需要統一的技術規范和技術要求制定的標準。1973年，我國頒布了《工業“三廢”排放試行標準》;1979年的《環境保護法》授權國務院環境保護機構會同有關部門擬定環境保護標準，并要求排污單位遵守國家制定的環境標準;1999年國家環境保護總局發布的《環境標準管理辦法》標志著我國的環境標準制度正式形成。我國的環境標準體系包括環境質量標準、污染物排放標準、環境基礎標準、環境監測方法標準、環境標準樣品標準等。

(2)申報許可。指法律授權的環保主管部門依據環境利用人的申請，以發放批準文書、執照、許可證等形式賦予其實施《環境與資源法》一般禁止的權利和資格的行為。我國于1987年在水污染防治領域開始實行排污許可證制度;20世紀90年代逐步推行污染物排放總量控制和排污許可證制度;2003年的《行政許可法》標志著我國的行政許可進入到一個新的階段;在《海洋環境保護法》、《礦產資源法》等中也有相關規定。

(3)“三同時”。指項目建設的環境保護設施必須與主體工程同時設計、同時施工、同時投產使用。早在20世紀60年代，國務院在防止矽塵危害的規定中就提出了“三同時”的要求;1973年經國務院批準的《關于保護和改善環境的若干規定(試行)》要求“一切新建、擴建和改建的企業，防止污染項目，必須和主體工程同時設計、同時施工、同時投產”;1979的《環境保護法(試行)》將其確定為環境保護的一項主要制度;之后其他法律也有相關規定。

(4)限期治理。指對造成嚴重環境污染或自然破壞者，政府及其主管部門根據實際情況制定專門的治理計劃限定治理時間、治理內容及治理效果的強制性措施。治理措施主要可分為環境污染治理和自然破壞整治兩類。該項制度最早見諸1973年的《關于保護和改善環境的若干規定》;1979的《環境保護法(試行)》規定了其適用對象;在《大氣污染防治法》等單項法律中也有相關規定。

(5)污染物集中控制。指在特定區域內，為保護環境，對某些同類污染運用政策、管理和工程技術等手段，采取綜合、集中的控制措施。根據污染物的分類，可將污染物集中控制分為廢水污染、廢氣污染、有害固體廢棄物以及噪聲污染的集中控制等多種集中控制形式。

(6)關停并轉。企業“關停并轉”指針對污染十分嚴重、采取限期治理仍不能達標排放的企業，采取的比較嚴厲的污染控制手段。

(7)環境資源規劃。指國家或地區根據各地環境資源狀況和經濟發展的需要，對今后一定時期內保護生態環境和環境質量進行的總體安排。比較重要的環境資源規劃包括:國民經濟和社會發展規劃、國土規劃、環境保護規劃、自然資源規劃等。我國的《環境保護法》(1989)、《水法》、《循環經濟促進法》等環境法律分別對環境資源規劃做出了有關規定。

(8)環境影響評價。指在某項可能影響環境的重大工程建設、規劃或其他開發建設活動前，對其進行調查、預測和評估，并提出相應的預防或減輕不良環境影響的措施和對策。我國在1978年的《環境保護工作匯報要點》中首次提出了要進行環境影響評價工作的意向;1979的《環境保護法》和其他單行環境保護法律對其作了進一步的規定;2002年《環境影響評價法》標志著我國該項制度的成熟;2009年國務院公布的《規劃環境影響評價條例》對其評價、審批、跟蹤評價等作了具體規定。

(9)城市環境綜合整治定量考核。指以量化的指標考核政府在城市環境綜合整治方面的工作?？己藘热莅▋煞矫?城市環境綜合整治和定量考核。每年進行一次，年度考核結果通過媒體向社會公布。1988年《關于城市環境綜合整治定量考核的決定》和《關于關于城市環境綜合整治定量考核實施辦法(暫行)》為1989年該項工作的考核范圍等作出了相關規定。

(10)環境監察與監測。指行使環境監察管理權的機關及工作人員，依法對造成或可能造成環境污染或生態破壞的行為進行的現場監督、檢查、處理等執行公務的活動。環境監測指依法從事監測的機構及工作人員，依法對環境中各項要素及指標或變化進行經常性的監測或長期跟蹤測定的科學活動。1983年的《全國環境監測管理條例》對其作出了具體規定。

(二)市場性政策工具

市場性政策工具是指管理部門通過市場機制來間接影響行為者選擇行為的方式，通過價格杠桿改變人們的生產及消費行為，把環境污染成本由外部轉化為內部，促成環境、經濟與社會的可持續發展的工具形態。市場性政策工具一般可分為兩類:一是利用市場，主要基于稅收(庇古稅)實施，即利用市場和價格信號制定有關資源配置政策，其手段主要包括補貼或補貼削減、環境稅費、使用者付費，執行債券、押金—退款制度、信貸津貼等;二是創建市場，主要基于科斯定理，即通過界定資源環境產權、建立可交易的許可證和排污權、建立國際補償體系等途徑，以較低的管理成本來解決資源和環境問題。我國環境治理中的市場性政策工具詳見表1。

(三)自愿性政策工具

自愿性工具的核心特征是在自愿的基礎上完成預定任務。我國環境治理中的自愿性政策工具主要包括信息型環境政策工具和環境標志。

1.信息型環境政策工具。即在環境政策的制定、執行和反饋過程中為實現政策目標而采取的具有信息屬性的手段、方式或途徑。

(1)環境信息公開。包括企業的環境信息向政府和社會公開，政府獲得的環境信息向社會和企業公開，政府各部門獲得的環境信息相互溝通等。2008年的《環境信息公開辦法(試行)》規定，政府必須及時主動公開環境保護法律、法規、規章、標準和其他規范性文件，環境保護規劃、環境質量狀況，環境統計和環境調查信息，突發環境事件的應急預案、預報、發生和處置情況等17大類信息。國家鼓勵企業自愿公開企業環境保護方針、年度環境保護目標及成效、企業年度資源消耗總量等10大類信息。污染物排放超標的企業，必須公開主要污染物的名稱、排放方式、排放濃度和總量、超標和超總量情況、企業環保設施的建設和運行情況、環境污染事故應急預案。

(2)環境標志。在形式上表現為產品或其包裝上的標簽，這是產品的“證明性商標”，表明該產品不僅質量合格，而且在生產、使用和處理過程中符合特定的環境保護要求，與同類產品相比，具有低毒少害、節約資源等環境優勢。1993年發布的《關于在我國開展環境標志工作的通知》標志著我國環境標志的創建;1994年由國家環境保護總局、國家質檢總局等11個部委的代表和知名專家組成立了“中國環境標志產品認證委員會”;2007年的《環境標志產品保障措施指南(試行)》對其作出具體規定。

2.公眾參與。公眾參與，即公眾以個人或團體的方式參與環境治理的決策、監督、實施等社會活動。1989年的《環境保護法》開始有了相關規定;其后諸多法律法規也有了進一步規定;但直到2002年的《環境影響評價法》才較為明確地規定公眾參與的條款;2003年的《環境影響評價審查專家庫管理辦法》對入庫專家作出相關規定;2006年的《環境影響評價公眾參與暫行辦法》界定了公眾參與的具體范圍、程序、方式和期限。公眾參與的形式可包括:個人、家庭與社區對環境信息的關注、參與環境決策;綠色出行、環境維權、環境聽證等;環境NGO 的宣傳教育、參與環境決策、支持受害者訴訟等;企業的清潔生產、自愿協議、企業社會責任、對環保的投入等。

三、政策工具的應用及效果

(一)政策工具從簡單多數到復合多樣，但仍以規制性政策工具為主

表1 我國環境治理中的市場性政策工具

從20世紀70年代我國政府開始關注環境保護開始，40多年來，我國環境治理中的政策工具變得愈來愈豐富，已從簡單多數走向復合多樣，這一點我們從文章的第二部分就可以看出。我國環境治理中的政策工具在20世紀70年代以單一的規制性工具為主導，80年代開始使用市場性工具，直到90年代才開始使用自愿性工具，現在已經形成規制性工具、市場性工具和自愿性工具相結合的工具體系，但仍以規制性工具為主。

一，規制性工具仍然占據主導地位。雖然市場性工具和自愿性工具的比例有所增加，規制性工具的比例正在緩慢下降，但政府仍習慣使用規制性為主的單一政策工具，使諸多管制性政策工具，如環境標準、許可證、三同時等仍然在環境治理中發揮著不可替代的作用。但管制工具的過多應用與我國經濟社會發展的要求不相適應，同時，管制工具本身的設計也存在問題。

二，市場性工具應用較少且沒有充分發揮作用。在表1列出的市場性工具中，很多處于試點階段，真正以環保為目的且由環保部門在全國執行的政策很少。用者付費是相對較為成熟的市場性工具，在我國實施了20多年，也取得了一定的成效，但在具體的制度設計與實施過程中還需要不斷改革和完善。目前，我國還沒有真正意義上的環境稅，雖然在多個地方開展了排污權交易試點，但基本上不是立足市場的交易，而是政府變相的行政手段。

三，自愿性工具在環境治理中應用的影響力還有待評估。從實施范圍看，自愿環保主要集中在發達地區，有些農村地區自愿性環境政策工具的運用還處于空白階段;從參與的主體看，企業自主環保主要是在新興的產業，個人自愿參與環保的積極性還有待提高。

(二)政策工具體系起到一定效果，但有效性待提高

現有的政策工具體系起到了一定效果，我國既采取了強硬措施，也采取了一些溫和的措施，提出了“和諧社會”和“科學發展觀”的理念，制定現代化的環境法律，加強環境機構建設，更加公開的環境報告制度，價格激勵制度等?！坝捎谶@些政策的轉變，中國在扭轉和遏制環境退化方面已經取得了一些進展?！盵7](P23)具體來說:一是工業污染防治力度進一步加大，取得較明顯效果;二是城市環境質量得到改善，空氣質量和道路交通噪聲基本保持穩定;三是生態保護與建設成績顯著，生態環境總體穩定;四是重點地區環境治理取得階段性成果。[8]

但我國的環境形勢依然十分嚴峻，“仍存在著一些嚴重的問題，今后的發展還難以確定。盡管在每單位GDP 的一次能源消耗方面，中國是主要經濟體中效率最低的國家之一(2001年是美國的3.3倍，比印度高40%)”[7](P24)。“中國某些城市的大氣污染仍然位于世界最糟糕的城市之列，能耗強度比OECD 國家平均水平高20%左右，三分之一的水域受到嚴重的污染。廢棄物管理、荒漠化和自然與生物多樣性保護都面臨著挑戰。”[9]到2012年，我國“地表水國控斷面總體為輕度污染，近岸海域水質一般;全國酸雨污染總體穩定，但程度依然較重;全國城市區域聲環境和道路交通聲環境質量基本保持穩定;3類功能區達標率高于其他類功能區，0類及4類功能區夜間噪聲超標較嚴重”[8]。

四、政策工具的優化

(一)厘清各類政策工具的優缺點

市場性工具總是比強制性工具更有效，更節約成本嗎?自愿性工具能成為環境政策中的主流手段嗎?這些問題必須在對各類政策工具優缺點有清晰的認識后才能做出回答。

三類環境政策工具均有自身的特征，下面試從不同維度比較分析。在靜態效率的假設下，規制性工具的成本較高，在利用可凈化的環境資源時，優先選擇市場性工具。在動態效率的假設下，規制性工具缺乏有效激勵，實施成本較高;市場性工具激勵效果好，是不錯的工具選擇;自愿性工具則需信息提供和責任立法作為必要的先決條件。從政府對各種政策工具的偏好程度看，強制性工具尋租的機會較大，因而受到政府偏好;市場性工具有不同的尋租可能;自愿性工具的優勢在于政府可以借助社會的力量節約資源。以污染者對各種政策工具的偏好程度而言，強制性工具能使污染者付出較少的費用;而市場性工具會使污染者和消費者都有可能損失大量資金，所以他們會對當前政策的合法性提出質疑;自愿性工具則主要受那些希望通過改善環境形象獲得經濟效益的污染者的偏好。在對待各種復雜的環境條件下，市場性工具很難發揮作用，最佳工具要么是傳統的強制性工具，要么是自愿性工具。[1](P329 -338)

(二)豐富和完善可供選擇的政策工具

政策工具箱中的政策工具不能固定不變。相反，這些工具選項一經設計，還應隨實踐變化而作出及時調整、修改、補充和更新，以適應新的政策環境。

一要完善現有的政策工具。政策工具是連接政策目標與實際政策效果的橋梁，而實際結果與預期目標之間往往存在偏差，這就需要對政策工具加以修正、調試與優化:以完善的政策工具取代不完善的政策工具，以先進的政策工具取代落后的政策工具，以高效的政策工具取代低效的政策工具。二要加強政策工具的創新。隨著人們對環境治理的不斷深入，以及政策工具理論研究與實踐應用的深化發展，治理區域環境問題的新的政策工具將不斷涌現。三要注意政策工具的本土化。我國幅員遼闊，地區之間經濟條件和技術發展水平存在較大差異，所以環境政策工具的選擇應該注重結合我國的國情，立足本土，區分不同區域和不同行業。

(三)多元組合的政策工具箱

可以說，沒有固定的政府干預模式，也不存在獨立的政策工具。[10](P83)單一政策工具在解決環境問題的乏力，現實環境問題又會涉及不同利益相關者，因此需要良好的政策工具組合彌補單個工具應用的缺陷，并通過產生新的特性和功能來擴大政策的適用范圍，實現多重政策目標，進而提高環境治理的整體效能。

五、結語

我國政府要仔細考察所需效果和環境，在由規制性工具、市場性工具、自愿性工具等多元化且差異互補的工具組成的工具箱中理性選擇;在運用規制性工具的同時，也應著力加強市場性工具、自愿性工具的選擇和應用，消除規制性工具的負面效應，增強政策合法性和執行效率，形成由政府、市場、社會多元共治的治理格局。

[1](瑞典)托馬斯·思德納.環境與自然資源管理的政策工具[M].張蔚文，黃祖輝，譯.上海:上海三聯書店，上海人民出版社，2005.

[2]聯合國開發署(UNDP).邁向低碳經濟和社會的可持續未來(中國人類發展報告2009/10)[EB/OL].http：//planipolis.iiep.unesco.org/upload/China/China_HDR_2009_2010_Chinese.pdf，2014-01-14.

[3]聶國卿.我國轉型時期環境治理的經濟分析[M].北京:中國經濟出版社，2006.

[4]OECD.環境管理中的經濟手段[M].北京:中國環境科學出版社，1996.

[5](世界銀行)K.哈密爾頓.里約后五年——環境政策的創新[M].北京:中國環境科學出版社，1998.

[6]Lester.M.Salamon.The Tools of Government:An Introduction to the New Governance.New York:Oxford University Press，2002.

[7]世界銀行業務評估局.中國國別援助評價報告[M].北京:中國財政金融出版社，2005.

[8]2012年中國環境狀況公報[R].中華人民共和國環境保護部，2013.

[9]OECD.OECD 環境績效評估·中國[J].標準生活，2010，(6).

[10](美)保羅·伯特尼，羅伯特·史蒂文斯.環境保護的公共政策[M].穆賢清，譯.上海:上海三聯書店，上海人民出版社，2004.