總量減排應做好頂層設計

□ 文/但家文

總量減排應做好頂層設計

□ 文/但家文

為深化體制改革、推進環境管理戰略轉型，提前思考、謀劃和布局“十三五”總量減排的制度創新，我們有必要從頂層設計、工作調研和部門協調3個關鍵環節入手，完善此前總量減排工作中存在的各種問題和差異……

做好總量減排頂層設計

“十三五”總量減排的指導思想應以改善環境質量為龍頭，轉變發展方式為核心，削減排污總量為基礎，有效管控新增量為保障，全面落實建設生態文明的戰略目標。為此，建議“十三五”總量減排考核體系的頂層設計應包括6方面內容：

一是環境質量指標改善情況。這是將總量減排工作與環境質量改善有機結合起來，防止出現“兩張皮”的情況發生，充分發揮環境質量的龍頭作用。對納入考核的主要污染物環境質量指標，在扣除自然氣象因素影響的情況下，每改善或下降一個百分點，可獎勵或扣罰一定分數。

二是總量指標預算管理情況。這是為了嚴格控制各省（區、市）新增排放總量，防止出現一邊艱難削減現有排放總量，另一邊大手大腳使用總量預算指標，甚至導致新增量失控的情況發生。可綜合考慮各省（區、市）“十二五”總量減排情況、現有經濟發展水平和“十三五”經濟社會發展規劃，每年下達總量預算指標，嚴格考核總量預算指標使用管理情況，每節約或超出10%總量預算指標，可獎勵或扣罰一定分數。

三是總量減排指標完成情況。這是確保各省（區、市）現有的主要污染物排污總量得到有效削減，除了一部分削減總量指標用于發展外，可以保留一部分削減總量指標用于改善環境質量。可綜合考慮各省（區、市）“十三五”經濟社會發展規劃、環境質量（環境容量）、產業結構和區域位置等情況，對各省（區、市）下達總量減排指標，但考核時不必再計算新增量和絕對削減量，每超額或未完成10%總量減排指標，可獎勵或扣罰一定分數。

四是轉變發展方式進展情況。這是為配合國家在未來10年內，可以把更多的戰略資源，包括環境資源投入核心技術和核心產業的發展，盡快實現經濟轉型升級和增強國家核心競爭力的戰略目標。國家重點考核各省（區、市）調整第一、第二、第三產業比例，以及優化產業布局、升級產業結構、淘汰落后產能、改善能源結構、化解過剩產能等情況，主要污染物排放強度每降低或增加10%，可獎勵或扣罰一定分數。

五是重點減排工程完成情況。這是為保證各省（區、市）能夠迅速完善城市和鄉鎮的環境基礎設施，建設足夠的重點減排工程來支撐現有主要污染物排放總量的削減。國家重點考核城鎮和鄉鎮的生活污水及生活垃圾收集處理率、重點工業行業主要污染物減排、規模以上畜禽養殖污染治理及綜合利用、淘汰黃標車及老舊車輛、油品升級回收等重點減排工程的完成情況，每項工程根據削減總量的多少給予不同分值。

六是政府減排工作開展情況。這是為督促各級政府依法履行減排工作職責，建立完善減排長效機制，出臺有利于減排的經濟政策，加大減排資金投入，強化減排三大體系建設等。國家根據各省（區、市）政府開展減排工作的工作量、工作難度、工作效果和不同地域，分別設定考核分值，引導各級政府兼顧好發展和保護的關系，站在更高的起點上做好“十三五”總量減排工作。

做好總量減排工作調研

總量減排作為環境保護的一項龍頭工作，涉及面廣、專業性強、工作難度大，是一項龐大的系統工程，有必要從現在開始，提前抽調各方面人才，籌劃和開展“十三五”總量減排的前期調研及準備工作。

指標調研。針對突出環境問題，結合我國現階段經濟發展水平和環境治理情況等，根據各省（區、市）總量減排的必要性、可行性和不同特點開展調研，廣泛征求各方面意見，提出“十三五”主要污染物總量減排指標體系框架建議。

法規調研。圍繞“十三五”總量減排的總體布局，根據新修訂的《環境保護法》，提前調研規劃有關環境法律法規、質量標準、主要污染物排放標準、排污收費標準等修訂和完善工作，從法規層面保障“十三五”總量減排工作的順利實施。

政策調研。會同發改委、農業、公安等部門，圍繞“十三五”總量減排的總體思路，提前調研國家支持減排的相關經濟政策、重大項目和專項資金安排情況，為落實“十三五”總量減排提供政策和資金保障。

技術調研。提前調研重點區域、重點流域的環境質量狀況和環境容量，做好相關實用環境治理技術的調研、論證和示范工作，著對落實“十三五”總量減排重大工程至關重要。

市場調研。“十三五”總量減排對相關重點行業的結構調整和國計民生影響較大，甚至有可能造成部分工業產品和農用物資的市場波動，因而有必要提前開展相關市場調研，以免在“十三五”總量減排重大工程建設和運營時，對經濟運行產生重大影響。

保障調研。“十三五”總量減排的工作量和難度都很大，將對各級環保部門形成巨大挑戰，因而國家有必要提前調研，測算完成相關工作量及各級環保部門所需的人員、資金等必備條件，以便向各級政府報告“十三五”總量減排工作時一并提出環保部門的需求，為“十三五”減排任務提供必要的工作條件和能力保障。

做好總量減排部門協調

“十二五”總量減排面臨的一大難點就是政府部門間的統籌協調。總量減排由于涉及多個政府部門間的職責分工、工作統籌、權限劃分、資金分配等，往往容易產生矛盾和沖突，進而影響減排工作的順利開展，因此，環保部門有必要提前與政府相關部門加強溝通、統一思想、協調工作。

一是協調統一減排思路。在充分開展前期調研和科學論證的基礎上，圍繞改善環境質量這一龍頭，各級環保、發改、工信等主要減排部門，應在政府統一領導下，統籌制定“十三五”總量減排的指導思想及總體思路，明確減排的目標和方向，協調出臺相關減排法規和政策，自上而下地指導“十三五”總量減排工作的開展。

二是協調統籌減排分工。圍繞國家轉變發展方式這一核心要求，進一步明確和強化各級政府減排的主體責任，按照政府有關部門各自承擔的工作職責和掌握的行政資源，科學劃分減排工作職責，并與各部門現有工作有機結合起來，盡量避免“兩張皮”，做到責、權、利相結合，最大限度調動各部門的積極性，齊抓共管，共同做好“十三五”總量減排工作。

三是協調明確減排方法。圍繞削減排污總量這一基礎工作，各有關部門要在處理城鎮污水垃圾、治理重點行業工業廢水廢氣、淘汰落后產能、治理農業源污染、減輕機動車尾氣污染、控制煤炭消費總量等方面，協調明確減排方法和技術路徑，統籌安排減排資金、減排項目和重點工程，確保削減排污總量的目標能落到實處，并逐步過渡到環境容量總量控制上來。

四是協調落實減排工作。為有效管控主要污染物新增量，各有關部門應嚴格實施總量指標預算管理制度，把削減下來的總量指標管好、用好，利用總量指標預算管理這一杠桿，倒逼各地優化配置環境資源、土地資源和自然資源，從而進一步優化產業布局，調整產業結構，推動戰略新興產業、高技術產業和高端制造業迅速發展，并利用先進科技不斷改造、升級傳統產業。

（作者單位：環境保護部西南環境保護督查中心）