總量減排應(yīng)做好頂層設(shè)計

□ 文/但家文

總量減排應(yīng)做好頂層設(shè)計

□ 文/但家文

為深化體制改革、推進環(huán)境管理戰(zhàn)略轉(zhuǎn)型，提前思考、謀劃和布局“十三五”總量減排的制度創(chuàng)新，我們有必要從頂層設(shè)計、工作調(diào)研和部門協(xié)調(diào)3個關(guān)鍵環(huán)節(jié)入手，完善此前總量減排工作中存在的各種問題和差異……

做好總量減排頂層設(shè)計

“十三五”總量減排的指導(dǎo)思想應(yīng)以改善環(huán)境質(zhì)量為龍頭，轉(zhuǎn)變發(fā)展方式為核心，削減排污總量為基礎(chǔ)，有效管控新增量為保障，全面落實建設(shè)生態(tài)文明的戰(zhàn)略目標(biāo)。為此，建議“十三五”總量減排考核體系的頂層設(shè)計應(yīng)包括6方面內(nèi)容：

一是環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)改善情況。這是將總量減排工作與環(huán)境質(zhì)量改善有機結(jié)合起來，防止出現(xiàn)“兩張皮”的情況發(fā)生，充分發(fā)揮環(huán)境質(zhì)量的龍頭作用。對納入考核的主要污染物環(huán)境質(zhì)量指標(biāo)，在扣除自然氣象因素影響的情況下，每改善或下降一個百分點，可獎勵或扣罰一定分?jǐn)?shù)。

二是總量指標(biāo)預(yù)算管理情況。這是為了嚴(yán)格控制各省（區(qū)、市）新增排放總量，防止出現(xiàn)一邊艱難削減現(xiàn)有排放總量，另一邊大手大腳使用總量預(yù)算指標(biāo)，甚至導(dǎo)致新增量失控的情況發(fā)生。可綜合考慮各省（區(qū)、市）“十二五”總量減排情況、現(xiàn)有經(jīng)濟發(fā)展水平和“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃，每年下達總量預(yù)算指標(biāo)，嚴(yán)格考核總量預(yù)算指標(biāo)使用管理情況，每節(jié)約或超出10%總量預(yù)算指標(biāo)，可獎勵或扣罰一定分?jǐn)?shù)。

三是總量減排指標(biāo)完成情況。這是確保各省（區(qū)、市）現(xiàn)有的主要污染物排污總量得到有效削減，除了一部分削減總量指標(biāo)用于發(fā)展外，可以保留一部分削減總量指標(biāo)用于改善環(huán)境質(zhì)量。可綜合考慮各省（區(qū)、市）“十三五”經(jīng)濟社會發(fā)展規(guī)劃、環(huán)境質(zhì)量（環(huán)境容量）、產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)和區(qū)域位置等情況，對各省（區(qū)、市）下達總量減排指標(biāo)，但考核時不必再計算新增量和絕對削減量，每超額或未完成10%總量減排指標(biāo)，可獎勵或扣罰一定分?jǐn)?shù)。

四是轉(zhuǎn)變發(fā)展方式進展情況。這是為配合國家在未來10年內(nèi)，可以把更多的戰(zhàn)略資源，包括環(huán)境資源投入核心技術(shù)和核心產(chǎn)業(yè)的發(fā)展，盡快實現(xiàn)經(jīng)濟轉(zhuǎn)型升級和增強國家核心競爭力的戰(zhàn)略目標(biāo)。國家重點考核各省（區(qū)、市）調(diào)整第一、第二、第三產(chǎn)業(yè)比例，以及優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局、升級產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)、淘汰落后產(chǎn)能、改善能源結(jié)構(gòu)、化解過剩產(chǎn)能等情況，主要污染物排放強度每降低或增加10%，可獎勵或扣罰一定分?jǐn)?shù)。

五是重點減排工程完成情況。這是為保證各省（區(qū)、市）能夠迅速完善城市和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的環(huán)境基礎(chǔ)設(shè)施，建設(shè)足夠的重點減排工程來支撐現(xiàn)有主要污染物排放總量的削減。國家重點考核城鎮(zhèn)和鄉(xiāng)鎮(zhèn)的生活污水及生活垃圾收集處理率、重點工業(yè)行業(yè)主要污染物減排、規(guī)模以上畜禽養(yǎng)殖污染治理及綜合利用、淘汰黃標(biāo)車及老舊車輛、油品升級回收等重點減排工程的完成情況，每項工程根據(jù)削減總量的多少給予不同分值。

六是政府減排工作開展情況。這是為督促各級政府依法履行減排工作職責(zé)，建立完善減排長效機制，出臺有利于減排的經(jīng)濟政策，加大減排資金投入，強化減排三大體系建設(shè)等。國家根據(jù)各省（區(qū)、市）政府開展減排工作的工作量、工作難度、工作效果和不同地域，分別設(shè)定考核分值，引導(dǎo)各級政府兼顧好發(fā)展和保護的關(guān)系，站在更高的起點上做好“十三五”總量減排工作。

做好總量減排工作調(diào)研

總量減排作為環(huán)境保護的一項龍頭工作，涉及面廣、專業(yè)性強、工作難度大，是一項龐大的系統(tǒng)工程，有必要從現(xiàn)在開始，提前抽調(diào)各方面人才，籌劃和開展“十三五”總量減排的前期調(diào)研及準(zhǔn)備工作。

指標(biāo)調(diào)研。針對突出環(huán)境問題，結(jié)合我國現(xiàn)階段經(jīng)濟發(fā)展水平和環(huán)境治理情況等，根據(jù)各省（區(qū)、市）總量減排的必要性、可行性和不同特點開展調(diào)研，廣泛征求各方面意見，提出“十三五”主要污染物總量減排指標(biāo)體系框架建議。

法規(guī)調(diào)研。圍繞“十三五”總量減排的總體布局，根據(jù)新修訂的《環(huán)境保護法》，提前調(diào)研規(guī)劃有關(guān)環(huán)境法律法規(guī)、質(zhì)量標(biāo)準(zhǔn)、主要污染物排放標(biāo)準(zhǔn)、排污收費標(biāo)準(zhǔn)等修訂和完善工作，從法規(guī)層面保障“十三五”總量減排工作的順利實施。

政策調(diào)研。會同發(fā)改委、農(nóng)業(yè)、公安等部門，圍繞“十三五”總量減排的總體思路，提前調(diào)研國家支持減排的相關(guān)經(jīng)濟政策、重大項目和專項資金安排情況，為落實“十三五”總量減排提供政策和資金保障。

技術(shù)調(diào)研。提前調(diào)研重點區(qū)域、重點流域的環(huán)境質(zhì)量狀況和環(huán)境容量，做好相關(guān)實用環(huán)境治理技術(shù)的調(diào)研、論證和示范工作，著對落實“十三五”總量減排重大工程至關(guān)重要。

市場調(diào)研。“十三五”總量減排對相關(guān)重點行業(yè)的結(jié)構(gòu)調(diào)整和國計民生影響較大，甚至有可能造成部分工業(yè)產(chǎn)品和農(nóng)用物資的市場波動，因而有必要提前開展相關(guān)市場調(diào)研，以免在“十三五”總量減排重大工程建設(shè)和運營時，對經(jīng)濟運行產(chǎn)生重大影響。

保障調(diào)研。“十三五”總量減排的工作量和難度都很大，將對各級環(huán)保部門形成巨大挑戰(zhàn)，因而國家有必要提前調(diào)研，測算完成相關(guān)工作量及各級環(huán)保部門所需的人員、資金等必備條件，以便向各級政府報告“十三五”總量減排工作時一并提出環(huán)保部門的需求，為“十三五”減排任務(wù)提供必要的工作條件和能力保障。

做好總量減排部門協(xié)調(diào)

“十二五”總量減排面臨的一大難點就是政府部門間的統(tǒng)籌協(xié)調(diào)。總量減排由于涉及多個政府部門間的職責(zé)分工、工作統(tǒng)籌、權(quán)限劃分、資金分配等，往往容易產(chǎn)生矛盾和沖突，進而影響減排工作的順利開展，因此，環(huán)保部門有必要提前與政府相關(guān)部門加強溝通、統(tǒng)一思想、協(xié)調(diào)工作。

一是協(xié)調(diào)統(tǒng)一減排思路。在充分開展前期調(diào)研和科學(xué)論證的基礎(chǔ)上，圍繞改善環(huán)境質(zhì)量這一龍頭，各級環(huán)保、發(fā)改、工信等主要減排部門，應(yīng)在政府統(tǒng)一領(lǐng)導(dǎo)下，統(tǒng)籌制定“十三五”總量減排的指導(dǎo)思想及總體思路，明確減排的目標(biāo)和方向，協(xié)調(diào)出臺相關(guān)減排法規(guī)和政策，自上而下地指導(dǎo)“十三五”總量減排工作的開展。

二是協(xié)調(diào)統(tǒng)籌減排分工。圍繞國家轉(zhuǎn)變發(fā)展方式這一核心要求，進一步明確和強化各級政府減排的主體責(zé)任，按照政府有關(guān)部門各自承擔(dān)的工作職責(zé)和掌握的行政資源，科學(xué)劃分減排工作職責(zé)，并與各部門現(xiàn)有工作有機結(jié)合起來，盡量避免“兩張皮”，做到責(zé)、權(quán)、利相結(jié)合，最大限度調(diào)動各部門的積極性，齊抓共管，共同做好“十三五”總量減排工作。

三是協(xié)調(diào)明確減排方法。圍繞削減排污總量這一基礎(chǔ)工作，各有關(guān)部門要在處理城鎮(zhèn)污水垃圾、治理重點行業(yè)工業(yè)廢水廢氣、淘汰落后產(chǎn)能、治理農(nóng)業(yè)源污染、減輕機動車尾氣污染、控制煤炭消費總量等方面，協(xié)調(diào)明確減排方法和技術(shù)路徑，統(tǒng)籌安排減排資金、減排項目和重點工程，確保削減排污總量的目標(biāo)能落到實處，并逐步過渡到環(huán)境容量總量控制上來。

四是協(xié)調(diào)落實減排工作。為有效管控主要污染物新增量，各有關(guān)部門應(yīng)嚴(yán)格實施總量指標(biāo)預(yù)算管理制度，把削減下來的總量指標(biāo)管好、用好，利用總量指標(biāo)預(yù)算管理這一杠桿，倒逼各地優(yōu)化配置環(huán)境資源、土地資源和自然資源，從而進一步優(yōu)化產(chǎn)業(yè)布局，調(diào)整產(chǎn)業(yè)結(jié)構(gòu)，推動戰(zhàn)略新興產(chǎn)業(yè)、高技術(shù)產(chǎn)業(yè)和高端制造業(yè)迅速發(fā)展，并利用先進科技不斷改造、升級傳統(tǒng)產(chǎn)業(yè)。

（作者單位：環(huán)境保護部西南環(huán)境保護督查中心）