激活民間投資的重點領域、路徑及對策研究

浙江省發改委課題組

激活民間投資的重點領域、路徑及對策研究

浙江省發改委課題組

進一步激活民間投資參與市政設施、軌道交通、教育衛生養老和海洋資源開發領域，必須做到存量讓利，對已有的優質資產要適當讓渡給民營企業；增量放開，新的項目要全部向民間資本放開，公平競爭

2013年，浙江省民間投資增速為17.3%，低于全國23.1%的平均速度，在全社會固定資產投資中占比為61.38%，較上年下降0.4個百分點，低于廣東和江蘇等沿海兄弟省份，民間投資的潛力尚未得到充分釋放。特別是從行業領域看，制造業與房地產領域占到浙江省民間投資的85.6%，但在市政設施、軌道交通、教育衛生養老和海洋資源開發等資金缺口大、投資潛力足的領域，受制于進入退出難、公平競爭難、合理回報難、投融資難“四大難”問題，民間資本往往不敢投、不愿投、不能投、不會投。為此，課題組先后赴杭州、義烏、臺州、寧波、溫州、嘉興等地聽取企業和相關部門意見，就一些典型案例進行了剖析，分析問題、總結經驗，圍繞進一步擴大上述領域的民間投資提出可供借鑒的路徑模式和對策建議。

城鎮市政設施領域：要以加快市場競爭性配置為突破口

近五年來，浙江每年市政設施建設投資規模約在2000億元左右，預計隨著新型城鎮化工作的深入推進，未來幾年有望增至3000億元，但目前該領域民間投資占比微不足道。一方面，具備較好經營條件和市場前景的市政項目基本都由城投、城建等地方國資主導建設和經營，缺乏讓利民資的動力；另一方面，道路、橋梁等公益性項目在建立完善的補償回報機制進行市場化配置方面，缺少規范、專業的政策和程序保障，即便引入少量民資，也大多通過簡單的BT模式（建設-移交），不僅融資成本較高（平均成本為年利11.12%），而且不透明的程序容易滋生腐敗。

（一）改革探索

探索一：制度先行，專業策劃

杭州在2007年地方立法《市政公用事業特許經營條例》的基礎上，相繼出臺了《杭州市政府投資項目BT、BOT融資建設管理暫行辦法》、《關于鼓勵和引導社會資本參與基礎設施建設實施方案》等一系列政策意見。以杭州慶春路過江隧道項目為例，依托鐵道部第四勘探設計院進行系統、專業的技術前期和投融資設計，通過“虛擬收費”、依法合規配置附屬廣告經營權等方式將這一不能直接產生現金流的公益性項目以BOT（建設-經營-移交）模式面向市場招投標，引入了浙大網新作為建設和運營投資商，成功使項目融資成本降低到7%，實現政府、企業、民眾等多方利益團體的共贏。

探索二：出讓存量，市場競爭

對市政設施抱著“不求所有，但求所在，但求所用”的態度，降低財政投入但是建設任務不減，倒逼市政設施建設和運營類國企出讓存量項目，形成滾動發展機制，是杭州的又一積極探索。比如杭州七格污水處理廠項目，政府在工程建成后以TOT模式進行市場招投標，同時在招標過程中，將資產轉讓價格鎖定，以公共服務價格作為單一談判標的，避免企業將資產溢價轉移到公眾。經過激烈的競爭，在港、滬兩地同時上市的天津創業環保股份有限公司以每噸污水0.836元的最低污水處理報價和最優技術方案在九家國內外水務企業中競標勝出，在與杭州城建資產經營公司的合資項目公司中占股70%，取得經營期為25年的特許經營權。政府在實現資金迅速回籠的同時引入市場競爭，降低了運營成本。

（二）對策建議

擴大市政設施領域的民間投資，關鍵在于加快推動對市政項目建設和運營的市場化競爭性配置，盡快建立和完善規范、透明、公平、專業的政策機制，放開增量項目公開競爭、倒逼存量項目市場出讓。建議：

——研究出臺系列化法規和政策文件。盡快在省級層面出臺《市政公用事業特許經營條例》和《公共資源市場開發競爭性配置辦法》等一系列配套政策法規，形成民間資本和國有資本平等對待，公益項目和盈利項目分類管理的行業格局。同時，由各專業部門出臺規范性指導意見，支持各地市出臺相應的項目投融資建設管理辦法。

——多渠道創新投資回報機制。按照補償成本、合理收益、節約資源和社會可承受的原則，從四方面加強市政設施項目的回報，一是通過政府投入和招商模式設計降低一部分投資成本；二是通過投資運營公開透明壓縮一部分運營成本；三是通過政府購買公共服務增加一部分主營收入；四是通過依法配置一定的土地開發權和其它經營權增加一部分其它業務收入。同時，應加強投資和服務成本檢測，建立定期審價制度，逐步建立科學的市政服務價格形成機制。

——積極培育專業化投資運營主體。推動有條件的大型設備制造商和建筑工程企業向市政公用事業投資經營集團方向發展。利用財政和行政兩種手段，倒逼國資主體向專業化投資運營商出讓存量項目，破除行政管轄劃分造成的市場封閉。建立并逐步完善合格市政公用事業投資者名錄和信用監管體系。

——加強項目多部門協調和風險管理。在項目前期構建多部門協調的推進機制，確保投資者和公共利益不受損害。建立項目全過程風險管理機制，探索在項目前期階段針對經營困難時的處置計劃、項目回購的資金安排以及項目實施過程中的變更影響事件等事項形成事前安排。

圖/金川

軌道交通領域：要以創新投融資平臺模式為重點

根據《鐵路建設“八八”計劃》以及杭寧溫等地軌道交通建設規劃，未來幾年浙江軌道交通基礎設施建設投資規模在千億元左右。該類項目投資規模動輒上百億，建設運營門檻高，土地綜合開發機制尚未建立，投資回報方式不成熟，零散的民間資本要想進入，是有心無力、有心無門。

（一）改革探索

探索一：鐵路基金，政府杠桿

通過籌建鐵路發展基金，吸引保險、券商等金融機構以及社會機構投資者進入軌道交通領域，是國家層面和多個省級層面正在積極探索的投融資模式。國務院總理李克強2014年4月2日主持召開國務院常務會議，提出設立鐵路發展基金，拓寬建設資金來源，吸引社會資本投入，使基金總規模達到每年2000億至3000億元。目前，國家有關部門正在抓緊出臺鐵路發展基金管理辦法，盡早組建鐵路發展基金公司。廣東省2013年就提出，積極爭取開展鐵路投融資體制改革試點，發揮財政資金杠桿作用，加快研究鐵路發展基金方案。2014年，江西獲國家發改委批準同意設立國內首支鐵路產業投資基金。該基金總規模150億元，分三期募集，首期規模50億元，其中省財政和省屬大型國有企業出資21億元引導資金，其余部分面向社會私募。

探索二：土地捆綁，綜合開發

將鐵路與站點以及沿線的商業土地進行捆綁，推進項目綜合開發，實現項目經濟效益與社會效應的有機結合，便于項目投融資，是德國、法國等歐洲國家鐵路建設的成功經驗。目前，國土部、國家發改委和中鐵總公司已共同制定《鐵路土地綜合開發方案》，并已上報國務院。國家發改委正在研究制定支持鐵路建設實施土地綜合開發意見。

探索三：類市政債，固定回報

2012年12月，溫州市鐵路與軌道交通投資集團組建全資子公司溫州幸福軌道交通股份有限公司作為溫州市域S1線項目法人，負責項目的投融資、建設與營運。其中項目50%資本金（即35億元額度）設立“幸福軌道”一期股份，向社會公開募集，創下國內軌道交通項目吸引民資參股建設的先例。該股份由市財政擔保回購并支付6%的年固定回報，投資門檻只有1萬元，滿一年后可回購或股權轉讓。這種面向社會大眾發行具有固定回報、由財政擔保回購的類市政債模式，既解決了軌道交通建設的資金問題，大大降低了融資成本，又為民間小資本找到了對接大項目，獲得較高回報的投資途徑。

探索四：項目分割，合資合作（PPP模式）

通過PPP（政府與社會資本合作）模式，政企合作全程參與軌道交通項目的建設和運營，是吸引民間資本介入軌道交通項目建設和經營的有效路徑。杭州地鐵1號線是浙江首個采取PPP模式的軌道交通項目，它借鑒北京地鐵四號線經驗，將整個項目劃分為兩個部分：一是公益性較強的土建工程（總投資140億元），二是與客流收入掛鉤、有預期回報的機電設備及線路運營部分（總投資82億元）。其中土建工程由杭州地鐵集團獨立承擔，而機電設備和線路運營向外招商，通過競爭性談判成功引入國際地鐵運營的行業標桿香港地鐵集團，合資設立杭州港鐵公司，引入外資40億元，由港方負責具體運營。到今年3月，地鐵1號線客流已達到40萬人次/天，已經逐步接近項目盈利平衡點，前景看好。

（二）對策建議

目前進一步擴大民間資本進入軌道交通領域的關鍵在于創新建立小資本對接大項目的平臺及其配套機制，要積極發揮政府的主導作用，因地制宜創新鐵路和軌道交通投融資機制，積極爭取國家相關試點。建議：

——研究設立鐵路產業基金。由省鐵路投資集團為主，組織設立財政引導、社會資本參與的浙江省鐵路發展基金。可考慮采用母基金和子基金雙層架構，采取一定的保底回報，并由省財政安排保底回購。支持有條件、有需求的地市設立鐵路產業基金，吸引民間資本進入。

——積極爭取市政債和鐵路土地綜合開發試點。在建立地方政府債務全口徑管理的基礎上，開展地方市政債試點發行，成為城市軌道交通等項目建設資金的長期合法渠道。積極對接國家有關部門的鐵路綜合開發相關工作，力爭率先在浙江進行試點，探索劃撥用地授權經營方式，盤活鐵路與軌道交通基礎設施沿線土地。

——適度、合理探索面向個人融資模式。在浙江省地方債已具備自發自還資格的基礎上，適當借鑒溫州市域S1線模式，在與金融監管部門加強溝通協調的前提下，強化風險控制，在適當范圍內，開展適當規模、面向個人投資者的類似投融資創新。

社會事業領域：要以推進管辦分離為重要著力點

近年來，浙江省在全國率先開展了民辦教育、衛生和養老試點，在產權明晰、進入退出、合理回報、人才流動、融資支持等方面積極創新嘗試，取得了明顯的成效。但由于公立機構壟斷造成的不公平競爭環境再加上投資回報周期長，使得總體上民間資本仍然缺少大規模長期投資的信心，項目主要集中在學前教育、外國語學校、特色醫院等少數領域，土地、房產多為租賃，呈現面窄量小的基本特點。

（一）改革探索

路徑一：混合所有，自主運營

通過股權合作等形式，將原來公立機構的人才、技術、設備、品牌等核心資產作價入股，設立混合所有制機構，是破除壟斷壁壘，引入民間資本的有效路徑，蕭山醫院就是其中比較典型的案例。2005年，蕭山區在原區婦幼保健院和區第五人民醫院的基礎上，與浙江東南網架集團以股份形式共同出資建設、易地新建蕭山醫院，其中蕭山區以兩家公立醫療機構的人才、設備等資產入股占比15%，浙江東南網架集團出資占比85%。在人員上，保持原有身份不變，保證了隊伍穩定和人才等關鍵要素引進；在管理上，采取由雙方共同組成的醫院管理委員會管理的委托代理模式，實現所有權與經營權分離，專業團隊自主經營，提高了服務效率和水平。

路徑二：搭建平臺，政企合作

搭建政府投資運營平臺，引導社會資本參與辦學，是溫州國家民辦教育綜合改革試點的重要探索。2011年，溫州組建了溫州教育發展投資集團，注入溫州教育圖書發行公司、溫州教育賓館、溫州教育旅游公司、溫州教育勞動服務公司等經營性資產，作為教育項目資產管理運營和教育產業投資的主體平臺。相繼推出溫州外國語學校等項目，并與旅居加拿大華人黃長順先生、中國森馬集團等達成合作意向，意向引入資金約7.5億元。

路徑三：獨立創辦，品牌運作

持續的資金投入加上專業化團隊的運作，最終形成的集團化品牌效應，是綠城、海亮等有實力的民營企業投資社會事業領域發展的重要經驗。以綠城教育集團為例，從2001年的綠城育華學校開始，經過十幾年十幾億元的持續投資，已經發展成為從幼兒園到小學、初中、高中以及職業教育的全系列的大型教育集團，在全省乃至全國形成良好的品牌，不僅已經初步實現在財務上的良性循環，且與集團主營的房地產業務相得益彰，帶來明顯的外部效應。

（二）對策建議

吸引民間投資進入社會事業領域，關鍵是要逐步推進管辦分離，引導人才、技術等關鍵要素市場化合理配置，發展混合所有制醫療機構，為民間資本進入留出足夠的發展空間和營造公平的競爭環境。建議：

——在省、市、縣各級探索設立教育、醫療領域資產管理運營平臺。衛生、教育部門重在管，對公立及民營醫院、學校一視同仁，加強全程監管；醫院、學校重在辦，不分所有制，多元化辦醫、辦學，激發活力。研究設立省醫院發展中心，統籌管理和運營省屬公立醫院資產，并逐步將經營性資產剝離納入發展中心統一運營，作為引導社會資本舉辦混合所有制醫療機構的重要平臺。支持有條件的市縣探索設立教育發展投資集團、衛生發展投資集團。

——大力發展混合所有制醫療、教育機構。優先選擇同區域具有兩家以上的同質化公立醫院實施整體股份制改革，引入社會資本組建股份制醫院。穩妥推進部分公立醫院、學校改革，允許以混合所有制經營和股份制形式推動社會辦醫、辦學進程，打破現有公立醫療、教育服務體系對人才、技術等核心資源的壟斷格局，推動多元化辦醫、辦學體系形成。

——加快推出部分優質項目面向社會招商。要求各市、縣做好前期謀劃工作，每年推進一批優質項目進行招商，并可優先考慮一些存量資產的遷建、擴建項目。

——引導有實力、有意愿的民營大企業參與教育、醫療和養老領域。結合城市新區和大型居住區的開發建設，通過地塊捆綁、人才合作等多種途徑支持有實力、有意愿的企業參與長期投資辦醫、辦學、辦養老，培育形成若干專業化品牌化民營投資運營商。

——加快推行政府購買服務。嚴格財政和公共資源支持公辦機構的邊界，加快推進政府面向社會招標購買公共服務，部分特色和中高端的服務可適當向民辦機構傾斜。

——加強人事制度改革探索。結合事業單位改革，逐步探索建立公辦民辦教師、醫生資格管理、機構聘用、雙向流動的人事制度。

海洋資源開發：要以建立資源統籌開發機制為前提

根據《浙江省“十二五”海洋經濟發展重大建設項目規劃》安排，未來幾年浙江省海洋經濟重大建設項目計劃投資規模超8000億元。港口、灘涂等海洋資源開發項目的專業性強、涉及面廣，項目推進需要較高層面、較大范圍的統籌，民間資本進入缺少合適的平臺和路徑，目前尚無民間資本大規模進入的成熟路徑和經驗。

（一）改革探索

探索一：平臺統籌，產業基金

2010年，江蘇省委、省政府為貫徹實施《江蘇沿海地區發展規劃》，積極推進沿海開發，在江蘇省灘涂開發投資有限公司基礎上更名組建江蘇省沿海開發集團有限公司，作為沿海開發重要的開發主體和投融資平臺，主要負責大規模沿海灘涂圍墾開發，公司注冊資本50億元，并將逐步增加到100億元，公司主要通過發起設立沿海產業投資基金和發行企業債券的方式引入民間資本。山東省2010年成立山東海洋投資有限公司，作為山東省實施山東半島藍色經濟區戰略的核心投融資平臺、新科技新成果孵化平臺及海洋戰略性新興產業整合平臺。2012年，山東海洋投資有限公司聯合明石投資、正大環球投資發起設立總規模300億元人民幣，首期規模80億元人民幣的國內第一支專注于國家海洋戰略的產業投資基金——藍色經濟區產業投資基金。這兩支基金都是作為母基金，針對不同的海洋資源開發項目設立若干個子基金，面向社會募集，吸引民間資金，基金續存期滿后力爭實現市場化退出，或由省級平臺、省財政安排回購。

探索二：上下聯動，滾動開發

圖/金川

嘉興港在開發過程中，由地方政府或國有企業作為項目業主向民間資本開放圍涂工程的建設環節，并同時開展意向性招商引資，落實土地使用主體。在圍涂工程完工，取得土地使用權后，將符合落戶條件的土地轉讓給外來的碼頭經營企業或臨港項目公司，并將取得的土地收益用于滿足民間投資人的回購要求，或繼續用于港口建設，形成上下聯動、滾動開發的模式。

探索三：央企合作，規模投資

通過采用“BT”、“新區出地，企業出錢”等模式，國內部分地區通過采取與世界500強和國內外大企業大財團合作，在海洋資源開發中取得了較好的效果。例如，廣東的橫琴試驗區與中冶科工集團合作投資建設橫琴市政基礎設施項目，由企業先期投資并在3年內建成，自投入使用后在5年內由政府按建設投入資本及利息（自建設期開始計息）逐年進行回購。與中交集團合作實施海塘填埋及圍填海工程總投資380億元，由企業先期投資并在3年內完成建設，之后由政府出資5年內完成回購，并與企業分成土地出讓收益。

（二）對策建議

擴大海洋資源開發領域的民間投資，必須加大對海洋資源和相關重大建設項目的統籌力度，充分發揮政府主導作用，進而通過產業基金、項目捆綁、政府托底等多種途徑，將部分有條件的項目推向市場。建議：

——加快組建省海洋投資開發集團。將省級涉海資產進行整合，組建省海洋投資開發集團，通過設立海洋投資基金、合資組建項目公司、發行企業債券等多種方式吸引民間資本。

——擇優推出若干示范性項目。選擇一些基礎設施配套條件良好，地理位置較為優越，盈利預期清晰的項目面向社會資本招商，起到帶頭示范效應。引導各港務集團通過上市融資、企業債券、存量資產轉讓等方式引入民間資本，實現有保有放。

——積極探索捆綁開發。積極引入產業地產商進行海涂園區化開發，將灘涂圍墾和園區開發捆綁；探索對港口開發及跨海大橋等集疏運體系建設項目捆綁一定的土地、岸線開發權，并提供相應稅費優惠政策。

若干工作建議

進一步激活民間投資參與上述領域，必須做到存量讓利，對已有的優質資產要適當讓渡給民營企業；增量放開，新的項目要全部向民間資本放開，公平競爭；機制分類，對于營利性和非營利性的項目和機構采取不同的投資、運營和保障機制；要素流動，努力創造公平、規范的環境促使人才、資金等關鍵要素合理流動；方式創新，積極開展投融資方式和運營管理方式的創新。下一步，在工作中重點抓好以下“五個一批”：

研究制定一批促進民間投資的政策和實施細則。加快研究制訂鼓勵和引導民間資本投資市政基礎設施、鐵路和軌道交通、海洋經濟、航空等領域的政策意見和實施細則，進一步深化落實促進民辦教育、民辦醫療、民辦養老等領域發展的政策意見，加大對具體政策和典型企業的宣傳力度。加快審批制度改革，推行對投資項目審批的負面清單管理模式，制定出臺民間投資準入相關領域的操作路線圖。

抓緊開展一批民間投資創新試點示范。支持溫州開展國家民辦教育綜合改革試點、社會辦醫綜合改革試點以及軌道交通民資準入試點，并逐步向全省推廣。抓緊研究制定臺州民間投資創新示范區實施方案，全面開展民間投資體制機制方面的先行先試，力爭列入國家試點。選擇一批有條件、有特點的市、縣，組織開展民間投資進入市政基礎設施、鐵路軌道交通、海洋經濟、通用航空、教育、衛生、養老等領域的試點示范，推進具體領域的投資體制機制創新。

篩選推出一批面向民間投資招商推介的示范項目。下半年繼續推出一批盈利模式清晰、前期成熟的基礎設施示范項目，推動民間資本更多進入軌道交通、公用事業、社會事業等領域。在教育、衛生、養老、市政、海洋經濟等領域篩選一批存量資產，按照市場化配置資源的原則，通過招拍掛、產權交易等方式逐步向社會資本進行讓渡。

對接推薦一批民間投資意愿較強的社會主體。堅持分類指導、有的放矢，有針對性地對接具有較強投資意愿和能力的社會投資主體，并整理出不同領域的投資主體推薦目錄。重點梳理對接一批保險資金、投資基金、企業年金、職業年金、住房公積金等長期資產管理機構，興蓉投資、南海發展等一批市政設施專業投資運營機構，浙大中控等一批重大設備供應商，新東方等一批專業教育投資機構（投資基金），復星醫藥、北大醫療等一批大型醫療服務集團。

建立完善一批民間投資促進服務平臺。抓緊建立省市縣三級共享的投資項目管理庫，搭建投資項目審批公開、招商推介等信息披露平臺，定期發布最新產業政策、發展規劃，建立完善民間投資促進服務體系。以省產權交易中心等多層次區域資本市場為主體，搭建公共資源和存量資產市場化配置平臺。完善政府公共服務采購平臺，推動公共服務標準、采購流程和質量的規范化和市場化。

課題組組長：李巖益；課題組成員：沈素芹 朱李鳴 趙元華 胡向敏 潘毅剛 施紀平 郎金煥 張偉明