灘涂圍墾開發利用需探索新機制
——溫州市灘涂圍墾開發利用研究

孫昌龍 馬雯雯 周強

灘涂圍墾開發利用需探索新機制
——溫州市灘涂圍墾開發利用研究

孫昌龍 馬雯雯 周強

溫州市沿海灘涂資源較為豐富，全市理論深度基準面以上的灘涂資源面積為97.19萬畝，其中海涂資源95.42萬畝，理論深度基準面與2m深度基準面之間的海涂資源為51.25萬畝；2m深度基準面與5m深度基準面之間的海涂資源為80.68萬畝。根據《溫州市灘涂圍墾總體規劃（2006—2020年）》，溫州市理論基準面以上適宜于造地的規劃灘涂區面積約為67.2萬畝，其中海涂資源面積66.83萬畝。按行政區統計，沿海、沿江8個縣（市、區）分別是：樂清市7.03萬畝、永嘉縣0.19萬畝、鹿城區0.08萬畝、龍灣區17.71萬畝、瑞安市11.33萬畝、平陽縣9.58萬畝、蒼南縣9.45萬畝、洞頭縣11.83萬畝。

圍墾工程情況

已建圍墾工程情況。建國以來，溫州市已實施圍墾項目274個（其中1000畝以下小圍墾區塊205處），圍墾面積34.23畝。按行政區統計，沿海、沿江8個縣（市、區）分別是：樂清市實施項目177個，8.37萬畝；永嘉縣實施項目3個，0.32萬畝；鹿城區實施項目5個，0.48萬畝；龍灣區實施項目28個，9.09萬畝；瑞安市實施項目10個，4.33萬畝；平陽縣實施項目10個，2.17萬畝；蒼南縣實施項目5個，6.65萬畝；洞頭縣實施項目36個，2.83萬畝。

在建圍墾工程情況。目前溫州市在建圍墾項目7個，圍墾面積19.37萬畝，具體項目為：黃岙二期圍墾5518畝，小門島西片圍墾779畝，龍灣海濱圍墾9860畝，龍灣二期圍墾34450畝，甌飛一期圍墾132800畝，西灣北片圍墾6870畝，洞頭環島西片圍墾3440畝。

規劃圍墾工程情況。目前溫州市已規劃尚未實施圍墾項目共有10個，圍墾面積9.58萬畝，具體項目為：樂清湖霧紅衛圍墾1500畝、樂清水漲聯合塘圍墾4000畝、樂清白溪聯合塘圍墾1600畝、樂清樂成片圍墾5000畝、樂清翁垟片圍墾14900畝、瑞安閣巷二期圍墾3500畝、平陽中期圍墾30000畝、洞頭大小門島際二期17500畝、洞頭霓嶼南片圍墾4800畝、洞頭霓嶼北片圍墾13000畝。

表1 溫州市圍墾造地工程投入情況調查表 單位：萬元/畝

開發建設存在的問題

溫州圍墾工程及甌飛工程的決策是切合實際的，尤其是在溫州面臨的土地資源的制約，以及國家在灘涂圍墾政策緊縮的背景下，甌飛工程具有前瞻性。根據調研情況來看，溫州的灘涂圍墾與兄弟市相比還存在一定的差距。

一是開發投入上，圍墾造地建設成本偏高。灘涂圍墾造地的成本，主要來自于圍墾的成本以及堤內吹填成陸的造地成本。通過對溫州已有的圍墾造地項目進行調研發現（見表1），溫州圍墾工程投入大概在3.47萬-19.98萬元/畝，造地工程投入在14.15萬-22.62萬元/畝，總造價成本介于17.62萬-42.6萬元/畝。而鹽城與廈門的圍墾造地成本遠低于溫州市，以鹽城的條子泥灘涂匡圍工程為例成本約為1萬元/畝，造地工程投入大約在10萬元/畝，總計11萬元/畝，廈門市的圍墾造地總成本基本在20萬元/畝左右。圍墾造地的建設成本偏高也導致前期資金投入的困難。

二是效益產出上，高效集約利用水平不高。從對溫州市圍墾項目的產出效益分析來看，無論是產業發展型圍墾項目還是城鎮發展型圍墾項目產出效益均有待提高。已開發利用圍墾區開發層次不高，單位畝產效益不明顯。從統計數據來看，大部分工業型圍墾區的畝產約在150萬-250萬元之間，個別區塊能達到400萬元/畝以上，農業型圍墾項目在2000-3000元/之間。

要素保障上，圍墾資金后續保障乏力。灘涂圍墾公益性強、投資量大、回收期長，特別是隨著起圍高程的不斷降低，成本和風險不斷攀升，圍墾資金后續保障乏力。溫州市灘涂圍墾開發主要由政府平臺主導，但是由于早起開發收益低，造成政府后續資金斷檔，還貸壓力大，圍而不開、開而不發現象有所存在。同時，基于各種原因，大規模借助民間資本投資圍墾開發仍顯有心無力。

圖/金川

管理方式上，管理體制有待逐步創新。一是政策缺少整合集成。灘涂開發是一項系統工程，需要一系列政策作支撐，但目前各方面的政策還不夠全面不夠配套，缺乏整體集成效應。二是管理體制創新不夠，目前溫州市在灘涂管理體制上做了些探索，如甌飛圍墾綜合開發實行市政府行政代管，但由于牽涉多個部門，觸及基層利益，實踐中還需進一步磨合。三是政策創新不夠。隨著灘涂圍墾開發的不斷深入，亟需相關配套政策跟進，但是創新型政策配套明顯滯后，至今溫州市尚未開展海域使用權“直通車”試點和海洋產權交易試點問題。

科學規劃與建設

堅持綜合統籌規劃，重視生態環境保護。灘涂圍墾造地必須要有長期規劃，確立科學用海理念，以科學合理的建設周期達到降低成本的目的。溫州灘涂圍墾應以系統規劃為依據，重視對填海的綜合規劃，對海洋資源的利用、維護在時間和空間上作戰略安排。科學指導填海工程建設，不能盲目加快工程進度，不斷檢討填海理念和建設模式，綜合考慮海水動力、海域航道、生態環境等因素,改進傳統簡單而粗獷的圍填海方式與工程平面布局，避免采取截彎取直、島礁連接的方式，最大限度的保護原有海岸的原始性和多樣性，實現填海工程的科學規劃與建設。

設立圍墾開發試驗區，探索圍墾開發新機制。以推進實施圍墾造地、規劃設計、基礎建設、招商引資、項目落地“五項并聯”為契機，在沿海地區設立若干個海涂圍墾開發樣板工程試驗區，進一步探索科學推進圍墾開發的新機制。可根據試驗區發展水平和建設規模，賦予不同的級別和管理權限，并在用地保障、資金支持、項目審批等方面給予試驗區傾斜，加速打造一批灘涂綜合開發先導區。建議將甌飛灘涂圍墾工程爭取申報為國家級海涂圍墾科學開發樣板工程試驗區。

創新多元投入機制，加強圍墾資金保障。各級政府要加大灘涂開發專項資金的籌集力度，市級財政要統籌安排灘涂開發專項資金，并逐步增加灘涂開發的投入。鼓勵圍墾項目實行股份制融資，支持企業、個人及多種經濟成份投入圍墾項目建設，推行多種所有制成份投資圍墾，逐步完善股份合作建設機制。加強金融融資，積極爭取亞行、世行及政策性貸款用于圍墾開發建設。同時，借溫州金融綜合改革的契機，積極籌備成立灘涂圍墾開發利用發展銀行，將金融改革成果重點支持海涂圍墾開發建設。借鑒廈門做法，探索實行重大產業項目用地企業自圍自建的辦法，進一步拓展圍墾資金籌措渠道。支持海域使用權和海上構筑物抵押貸款，最大限度實現灘涂資源資本化，大力提升圍墾項目投資主體的造血功能。完善溫州市重點岸線開發規劃及功能布局定位，探索完善岸線有償使用制度，形成體現岸線與海洋資源稀缺程度定價機制。

堅持科學生態圍墾，促進海域合理開發。根據目前灘涂圍墾的新要求，不斷提高灘涂圍墾的科技含量，走“科技圍墾”之路。嚴格開展項目前期科學論證，采取數學模型研究或物理模型試驗等科學手段，對工程附近海域水動力要素變化及周邊環境影響進行科學綜合論證。提升建設施工現代化水平，積極推廣應用新技術、新材料和新工藝，實現施工機械化，有效降低人力作業，提高工程效率。堅持管理經營信息化，建立溫州市沿海灘涂圍墾工程建設與管理信息網絡，實現管理信息化，努力提高工作效率。推廣使用科技創新，要加強對溫州市灘涂淤蝕規律、圍墾工程技術和灘涂開發新模式、新品種、新工藝的研究，促進灘涂圍墾事業的快速發展。

作者單位：溫州市經濟建設規劃院/浙江東方職業技術學院/中共溫州市龍灣區委政策研究室