自由貿易區：“熱申報”下的“冷思考”

大連海事大學法學院 王淑敏 楊 欣

探索中的上海自由貿易區已經取得了一定的成果，受其影響，各地紛紛提出自由貿易區的申報方案，形成一股自由貿易區申報熱潮。盡管如此，很多地區尚未認識到自由貿易區的建立給本地區經濟建設帶來的負面影響，忽略了其存在的風險和問題，希望通過設立自由貿易區爭取更多的國家政策優惠，這是對國家自由貿易區發展戰略的誤讀。基于此，在全國上下自由貿易區“熱申報”的背后，必須進行“冷思考”，冷靜分析自由貿易區的定位，反思上海自由貿易區發展過程中的風險和問題，關注各地自由貿易區申報背后的地區差異。

一、上海自由貿易區的定位

上海自由貿易區定位從其全稱“中國（上海）自由貿易試驗區”中可見一斑，“中國”二字凸顯自貿區戰略高度、政策意義和影響范圍。上海自由貿易區不僅著眼于上海，而且是一項涉及整個中國版圖的改革戰略，試點的實踐經驗一旦成熟，就會促成中國多方位對外開發開放，促進全方位的改革和深化。這種改革不是簡單的招商引資，而是旨在通過體制性創新，促使自由貿易區從人口紅利、政策紅利走向制度紅利[1]。上海自由貿易區的定位也不僅僅是通過特殊的優惠政策而形成的促進貿易的特殊發展區域，而是旨在不依賴政策優惠的前提下，通過制度創新來提高對外開放水平，為自由貿易區推向全國提供“可復制、可推廣”的經驗。

二、上海自貿區面臨的問題

目前上海自由貿易區的發展取得了顯著成果。根據數據統計，2014年第一季度上海自由貿易區經營收入總額達3400 億元，同步增長10.5%；半年間累計新設企業7770余家；第一季度新設外資企業433 家，增幅環比幾乎翻番，其中負面清單以外采取備案制新設的外企占93.6%。但是在上海自由貿易區發展過程中，仍然不能忽視其有可能帶來的風險，應充分重視和積極解決關鍵問題。

(一)法律體系的構建

上海自由貿易區的制度設計中重要的一條就是進行自由貿易區法律制度的探索。在上海自由貿易區停止適用與外資相關的三部法律以來，在自由貿易區所要進行的立法工作是重中之重。中央層面《中國自由貿易區法》或者《中國自由貿易區條例》的出臺任重而道遠。而有地方立法權的上海市人大和上海市政府在進行《中國（上海）自由貿易試驗區條例》等地方立法時，也面臨著地區特色和全國法制建設的統一性之間權衡的難題。上海自由貿易區試驗的經驗要通過固化為相關法律制度才能真正穩定下來，為在全國的推廣提供依據。目前上海自由貿易區僅僅陸續出臺各項具體的政策，自由貿易區法律體系的構建尚需漫長的過程。

(二)事后監管的加強

上海自由貿易區首次在中國實行準入前國民待遇和負面清單的模式。在這種模式之下，區內很多行業的外資準入門檻會大大降低，除了負面清單所列領域之外，其他領域外資基本暢通無阻[2]。一方面，從2014 版的負面清單來看，區內部分服務貿易和金融方面開放力度都空前加強，這些關鍵領域的開放無疑會誘發金融風險以及對內傳染的風險，一旦管理不善，將導致市場過于開放，使國內相關行業陷入艱難處境，甚至導致國內經濟秩序的混亂。另一方面，與準入前國民待遇和負面清單模式并駕齊驅的是對投資準入由審批制轉入備案制，國內相關的監管法律可能部分失效，事后監管就更加關鍵。在自由貿易區內，審批與監管是此消彼長的，審批所廢除的領域就是監管應當加強的領域，否則在該領域內審批制一旦廢除，監管的力度跟不上，政府管理就會出現空白區域，改革就會出現混亂，給經濟發展帶來風險[3]。

(三)各項配套措施的完善

上海自由貿易區不僅僅是一個貿易單元，而且是金融交易的區域，是經濟改革中最活躍的各種元素的集合體。因此在上海自由貿易區的建設過程中，不僅僅要注重促進貿易便利化，完善促進貿易自由化的各項配套措施也勢在必行。首先，要求政府提供更加快捷高效的工商服務，這是貿易便利化的直接要求。其次，要有相應的糾紛解決機制，完善仲裁和訴訟程序。再次，要有對自由貿易區內的投資進行環境評估的機制。如果缺少配套措施的支持，上海自由貿易區的建設難以實現順利高效發展。而目前上海自由貿易區工作重點是主要制度對配套措施的關注不夠，導致上海自由貿易區的發展無法成為系統、可持續性發展的過程，而是危如累卵的過程。

(四)政府職能的轉換

上海自由貿易區實行的一系列新政策對政府職能的轉化提出了新的要求。一方面，如前所述，由審批制轉入備案制之后，自貿區面臨的風險上升，要求政府必須在市場的主導作用之下充分扮演好監管者的角色，在“一線逐步放開”的前提下，“二線”要高效“管住”，以確保上海自由貿易區的經濟安全。另一方面，上海自由貿易區的重要功能之一是為對外經濟服務，因此政府還承擔著服務者的角色，這包括提高行政效率、完善基礎設施、制定標準化流程等，為貿易便利化創造條件。另外，上海自由貿易區的順利運行不僅與上海自由貿易區管委會直接相關，同時涉及海關、稅務等各個政府部門，需要多個政府部門相互協調，這就對政府部門聯合執政水平提出了新的要求。綜上所述，政府由管理者向監管者和服務者的角色轉變以及政府各部門有效協調是上海自由貿易區發展必須解決的問題。

三、自由貿易區“熱申報”的分析

(一)各地區自由貿易區的申報情況

1.自由貿易區申報的數量繁多

目前上海自由貿易區的發展廣受關注，其在一些政策上取得了突破，發展上取得了一定成就。各地區申報自由貿易區的熱情高漲。迄今為止，據不完全統計，明確將申報自由貿易區寫進政府工作報告的就有二十多個地區，主要以東部沿海地區為主，其中不乏體現中部特色的“內陸自貿區”。影響力較大的自由貿易區如表1所示。

表1 國內各地主要自由貿易區申報情況匯總

2.各地自由貿易區申報的目的不一

縱觀各地自由貿易區的申報情況，大都得到了各地政府的大力支持，但各地區競相申請自由貿易區背后的動機各不相同。有的地區是真正緊追改革潮流，希望借自由貿易區發展的契機成為本區域經濟增長的突破點，提高對外開放水平，帶動區域經濟的增長。但亦有地區試圖通過自由貿易區的申報爭取國家的政策優惠，作為吸引資金的契機。還有地區的政府借自由貿易區的申報大搞政績工程。窺斑見豹，在一哄而上的申報背后，某些所謂已具備自由貿易區申報資格的地區并不符合條件，亦未領會國家設立自由貿易區的戰略意義以及自由貿易區設立所存在的風險，只是將其作為傳統的經濟特區來對待。

3.各地自由貿易區申報的進度參差不齊

正在申請的自由貿易區發展狀況良莠不齊。一些地區的自由貿易區申請處于論證階段，有些地區已經實施了具體的措施來促進自由貿易區的申報，如為了促進港澳臺自由貿易區的申請，珠海橫琴新區現已封關運作。有些地區源于保稅區或者保稅港區，在其基礎上試圖向自由貿易區轉型，因為在保稅區或者保稅港區的建立和發展過程中創造了更為開放的平臺，積累了豐富的管理經驗，該類地區在自由貿易區申報方面顯得略勝一籌。相對而言，另有一些地區不具有上述優勢，基礎較為薄弱，但還是希望抓住此次自由貿易區申報的機會，在新一輪的改革開放潮流中占有一席之地。

（二）申報自貿區各地區的差異性

各個申報自由貿易區的地區的發展不僅與上海存在著巨大差異，而且各自在經濟發展基礎、現有法制環境以及各地政府調控能力方面也各有不同。

1.經濟基礎不同

上海作為中國改革開放的前沿，在歷次改革中都處于舉足輕重的地位。上海地處海運和內河運輸的連結點上，距日、韓、俄、朝以及港澳臺幾乎是等距離，而且南距廣東，北至天津、大連、青島、煙臺、營口也幾乎是等距離的，這是其他地區無法比擬的地緣優勢。經過多年來對國際航運中心和金融中心的建設，其經濟發展水平和對外開放程度在國內處于先進水平，上海的金融創新程度在全國也位居前列。因此，在上海首先建立自由貿易區的試點是最可行也是風險最低的。縱觀目前正在申報的自由貿易區，其所依托的腹地經濟基礎和發展水平各不相同，有的處于中外交界的邊境地區，有對外開放的地理優勢，有的則深處內陸；有的處于中國對外開放的前沿，對外開放程度較高，有些對外開放的程度較弱；有的地區金融體制較為完善，有的地區仍處于探索階段。

2.法制環境不同

由于各地區發展水平的差異和法制建設的需要各不相同，加之地方立法機關的能力有所差別，因此，各地區目前所具有的法制環境也是不一樣的。除了貫徹全國性法律之外，上海市的地方立法中還有《上海外高橋保稅區條例》《洋山保稅港區管理辦法》《上海浦東機場綜合保稅港區管理辦法》。此外，上海市還有《上海市推進國際貿易中心建設條例》等一系列地方法規。可以說，在上海自由貿易區設立之前，上海市的法制環境在全國范圍內也是屬于領先的。就目前申報自由貿易區的各地法治環境來看，除了個別地區針對保稅區或者保稅港區的發展進行了地方立法之外，多數地區建立自由貿易區的法制環境都比較薄弱。

3.政府調控能力不同

如前所述，上海自由貿易區的發展過程是一個循勢而變、與時俱進的過程。在此過程中要想發揮市場主導的作用，需要政府的積極調控。各地正在申報中的自貿區也要面臨與上海自由貿易區類似的風險和問題，這對各地政府的調控能力提出了更高要求。目前，各個地區的政府人員素質、專業隊伍建設水平存在差異，對各項事務的調控能力也有所不同。一些地區的政府在原保稅區或保稅港區管理委員會的基礎上構建了專門政府機關，以此作為申報自由貿易區的管理機關，這樣的執法機制由于經驗豐富、創新能力強，對各項改革事務的調控能力也相對較強。而在一些沒有類似建設經驗的地區，由于政府部門缺乏經驗，執法機制不健全，調控能力較弱。

四、應對自由貿易區“熱申報”的對策

通過對上海自由貿易區發展中的風險和問題的反思，以及對各地自由貿易區申報的分析，面對全國趨之若鶩的“熱申報”，需要因地制宜地“冷思考”，而非追求自由貿易區設立的數量和速度，真正發揮自由貿易區的功能，以服務于地方的經濟建設。

(一)中央層面的措施

1.等待可復制經驗的出臺

上海自由貿易區“可復制、可推廣”經驗的推出是一個漫長的過程，須經過反復的實踐、論證才能證明其“可復制、可推廣”性。究其原因，各地差異不可小覷。如果貿然將上海模式引入其他地區，將帶來無法預知和控制的風險。根據世界上其他國家自由貿易區建設的經驗，自由貿易區從建立到完善需要經歷較長的時間來發現問題、彌補漏洞，因此，一味追求自由貿易區發展的速度，人為地將經驗推出的時間提前，不符合自由貿易區發展的規律。而上海自由貿易區作為試驗區的意義，在于將自由貿易區可能帶來的風險置于可控的范圍內，如果在“可復制、可推廣”的經驗出臺之前就批準設立其他地區的自由貿易區，就會失去上海自由貿易區作為“試驗田”的意義。雖然并不一定必須等到三年的試驗期滿再批準設立其他的自由貿易區，但在上海經驗日趨成熟的基礎上，循序漸進地考慮設立其他的自由貿易區方案不失為明智之舉。

2.控制申報數量

上海自由貿易區建立的目標之一就是為全國其他地區自由貿易區的建立提供經驗，因此一旦時機成熟，自由貿易區的建設必將推向全國，這一點毋庸置疑。但是自由貿易區推向全國并不意味著在全國范圍內大面積大批量的設立自由貿易區，自由貿易區不同于經濟技術開發區，亦并非保稅區，其特殊性決定了不可能在全國呈現自由貿易區林立的局面。

從國外的經驗來看，多數國家對于自由貿易區的數量是較為審慎的。從1936年美國紐約布魯克林設立第一個自由貿易區到1970年，歷經30 多年，美國僅批準設立了10 個自由貿易區。由此可見，美國對于自由貿易區的設立是比較嚴格的。到20世紀八九十年代，自由貿易區的數量才逐漸增多，經過90年代的平穩發展，截至2011年，美國自由貿易區的總量達到257 個[4]。新加坡的自由貿易區建設起步于1969年，其依托裕廊工業區的裕廊碼頭建立的第一個自由貿易區發展至今已達到高度開放。迄今為止，新加坡的自由貿易區共有8 個[5]。與中國相鄰的韓國目前共有13 個自由貿易區。相對而言，中國自由貿易區處于試點階段，其經驗教訓尚在摸索之中，所以，不宜在短時間內大面積地復制。

3.制定申報標準

針對目前各地自由貿易區申報一哄而上、參差不齊的狀況，制定一套自由貿易區的申報標準是十分必要的。申報標準的制定，有利于防止自由貿易區被各地方政府濫用，符合國家設立自由貿易區的初衷，也有利于地方政府找出自身建設的不足。根據申報標準的要求在地方推行先期改革，完善申報方案，為建立真正有競爭優勢的自由貿易區打好基礎。

自由貿易區申報標準的制定需要綜合考察申請地區綜合發展情況。申請地首先應具有較大的國際貿易規模，具備吸引外資的優勢，擁有優越的運輸樞紐地位。各地在進行自由貿易區的申報之前，應積極為準入前國民待遇和負面清單模式的實施創造有利的外部條件。

在申報標準制定的基礎上進一步制定自由貿易區的考核、評價和退出標準亦不可忽視。自由貿易區的準入和退出是相互呼應、相輔相成的管理機制。這種動態的評價機制，能夠敦促各地方政府建立健全科學、完備的管理模式，有利于將自由貿易區引入可持續性發展的良性循環軌道。

(二)地方層面的措施

1.正確評估設立自由貿易區的利與弊

如前所述，上海自由貿易區設立的目的不是通過國家的優惠政策來發展區域經濟，而是將其放在國家戰略的高度上，具有中國經濟系統性改革意義。地方政府在進行自由貿易區申報時必須深刻意識到這一點，在不依賴國家政策優惠的前提下，分析本地區自由貿易區建設的可能性，避免自由貿易區淪為政策洼地。

各地在申報自由貿易區時，應理性分析自由貿易區對本地區發展的利弊，不能僅僅將自由貿易區的申報作為招商引資的工具，尤其應當注意自由貿易區的設立給區域經濟發展帶來的風險。即使是上海自由貿易區的發展也面臨著各種挑戰，而各個地區試圖建立的自由貿易區因區域經濟環境的復雜性，可能面臨的挑戰比上海自由貿易區更加復雜和嚴峻，需要進行充分的前期論證，以準確地評估本地區建立自由貿易區的必要性和可行性。

2.創造有利于自由貿易區設立和發展的環境

各地在自由貿易區申報得到批準之前，可進行自由貿易區的前期建設，積極為自由貿易區的正式設立創造有利條件。所謂的前期建設并不是在申報得到批復之前就進行政策上的突破，而是通過積極完善基礎設施，探索提高政府服務質量的途徑，加強準自由貿易區管理隊伍的建設等，為申報成功之后的順利建設奠定基礎。這樣即使自由貿易區的申報最終沒得到批準，這些有益的探索也為經濟發展創造了有利環境。總之，各地在申報自由貿易區方面要拓寬思路，自由貿易區的設立不是經濟發展的唯一途徑，也不是最終目的，通過申報自由貿易區的前期建設，展現地方政府的開放姿態，積極為貿易投資便利化創造有利條件，積極創新，最終會為區域經濟帶來增長點。

3.建設有地方特色的自由貿易區

上海自由貿易區的腹地不僅有經濟高度發達的上海市，還包括整個經濟狀況良好的長江三角洲地帶。各地區在申報自由貿易區的過程中，既要關注上海自由貿易區的經濟背景，也應注意汲取其良好法制環境和完善的配套措施，這些優勢條件是其他地區的自由貿易區所無法比擬的。進而言之，由于地區之間的差異，上海自由貿易區的某些經驗和發展途徑是其他地區無法復制的。因此各地不應局限于上海自由貿易區所設定的發展途徑，在進行自由貿易區申報和前期建設的過程中，要分析自己的獨特優勢，揚長避短。只要是不背離自由貿易區發展的基本模式，不偏離自由貿易區建設中的基本制度，如準入前國民待遇和負面清單等管理模式，就能達到殊途同歸的目的。

五、結語

上海自由貿易區的揭牌和運營昭示著中國蟄伏著的能量正在發動新一輪的改革大潮，其取得的階段性的成果值得肯定，但在發展過程中仍存在著風險和問題，其“可復制、可推廣”的經驗無疑需要漫長時期，并非一蹴而就。在此之前，各地政府須針對自身獨特的地緣特色、法治環境和人力資源等要素予以全方位的考察和評估，借此弭平所有障礙，厚積而薄發。

[1]夏善晨.中國(上海)自由貿易區:理念和功能定位[J].國際經濟合作，2013（7）：16.

[2]胡加祥.國際投資準入前國民待遇法律問題探析——兼論上海自貿區負面清單[J].上海交通大學學報（哲學社會科學版），2014（1）：68-72.

[3]鄭聯盛.上海自貿區發展需更多配套改革[J].中國金融，2013（20）：46-47.

[4]董崗.美國自由貿易區的運行機制及政策研究[J].江蘇商論，2013（14）：52.

[5]董晨甦.新加坡自由貿易區的發展[J].港口經濟，2014（2）：36.