政府扶持民辦養老機構政策執行效果評價

張璇+陸穎琰

一、引言

劉家義審計長多次強調，加大對重點民生資金和民生項目的審計力度，著力監督檢查民生相關政策落實情況，特別是要結合社會建設及相關領域改革，有重點地加強對社會保障、教育、醫療和保障性安居工程等民生項目的審計，切實維護人民群眾的根本利益，推動實現社會公平正義。截止2012年底，我國60歲及以上老年人口已達1.94億，占總人口的14.3%，預計在2013年將突破2億，2034年突破4億，2054年突破4.72億。隨著老齡化社會的到來，我國“空巢”、“獨居”老人越來越多，各地養老機構的供需矛盾日益凸顯，尤其是公辦院、醫護型養老院更是“一床難求”。為此，包括S市在內的多地政府，按照“政策引導、政府扶持、社會興辦”的原則，積極出臺一系列扶持政策，支持興辦社會養老福利機構。

理論上說，社會養老福利機構屬于社會福利的范疇，是我國社會保障體系的重要組成部分，也是審計機關開展社保審計的重點內容。江蘇省S市審計局2012年對全市養老福利機構的建設與運行情況開展了專項審計調查。調查結果表明，S市的機構養老社會化工作起步較早，全國老齡委、民政部對S市以社會化為導向的養老服務體系建設給予好評，并向全國推廣。然而，審計調查也發現，S市民辦養老機構的經營發展還存在不少困難，服務能力和質量仍需進一步提升，少數機構后續乏力甚至瀕臨倒閉。

上述民辦養老機構在經營上的困難，是由于政府扶持政策的執行效果欠佳，或是管理不善等其他原因，審計組認為有必要運用公共政策管理學關于政策評估的相關理論，對民辦養老機構的扶持政策作一次系統的專項評價。

二、扶持政策及其執行效果評價概述

（一）扶持政策基本情況

隨著人口老齡化程度的加劇，S市公辦社會福利機構床位供給與需求的矛盾日益突出。S市政府為鼓勵民辦養老機構承擔更多的社會養老職能，自2006年開始制定了《關于動員社會加快發展老年人社會福利機構的意見》、《關于加快全市老齡事業發展的意見》等政策文件，從財政補貼、規劃立項、稅費減免、人員培訓等方面出臺優惠政策，鼓勵和支持社會力量參與養老機構的建設，促進機構養老健康、可持續發展。

概括而言，扶持政策的內容主要包括：（1）財政補貼方面：市財政對新建民辦養老機構，按城區每張床位一次性分別給予4 000元的資助，對改、擴建新增床位達到一定規模標準的，一次性分別給予2 000元的資助；按每收住一名本市戶籍老人，給予每月80元的財政補貼。據統計，2009年至2011年，S市財政累計發放床位資助615萬元、運營補貼1 435萬元。（2）規劃立項方面：新辦福利機構項目，由發改部門優先審批立項，其建設用地由國土資源部門優先安排指標，并鼓勵將閑置的賓館、招待所、托兒所、學校等場所提供社會，興辦民辦養老機構。（3）稅費減免方面：免征營業稅、城市維護建設稅、教育費附加，免征城市基礎設施配套費，免征新建房屋產權登記費。暫免征收所得稅、房產稅、城鎮土地使用稅、車船使用稅，養老機構使用水、電等實行價格雙軌制的公共產品，按民用價格標準執行等等。（4）人員培訓方面：養老機構接收持有本市《再就業優惠證》的人員，可享受養老護理等相關職業技能培訓補貼政策，培訓后經職業技能鑒定合格的發給相應的資格證書。

（二）扶持政策執行效果評價的方法與思路

政策評估理論認為，基于目標的評估（Goal-based Evaluation）是公共政策執行效果評價的重要方法，其基本含義為：公共政策的執行，在多大程度上達到了預期的政策目標和結果。筆者認為，這種評估方式與績效審計中的效果性含義趨同。最高審計機關國際組織（INTOSAI）在1986年第12屆國際會議上，建議以績效審計統一各種有關效益審計的名稱，并指出：“除了合規性審計，還有另一種類型的審計，它涉及對公營部門管理的經濟性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的評價，這就是績效審計?！逼渲?，效果性是指多大程度上達到政策目標、經營目標和其他預期結果。

鑒于此，結合審計工作特點，對扶持政策的執行效果進行評價，應重點圍繞該項政策制定的主要目的，摸清享受政府財政補貼的民辦社會養老福利機構的經營現狀及服務狀況，通過綜合評價政府扶持政策的經濟效益與社會效益，從而系統評價在多大程度上達到了預期的政策目標和結果。其中，經濟效益（Economical Efficiency）是以盡量少的勞動耗費取得盡量多的經營成果，或者以同等的勞動耗費取得更多的經營成果；社會效益（Social Efficiency）是指政策執行對社會管理創新及社會發展所起的積極作用或產生的有益效果。

三、扶持政策執行效果評價指標體系的構建

總結前文分析，采用“基于目標的評估”方法，扶持政策執行效果評價指標體系的基本步驟為：一是分解扶持政策的目標；二是確定評估指標的權重；三是得出評價結果；四是對評價結果進行分析。

（一）分解扶持政策的目標

研究發現，針對養老服務具有投資較大、風險較高、收益較低等行業現狀，政府出臺扶持政策的主要目的在于，降低民辦養老機構的建設與運營的成本，確保絕大多數規范經營的民辦養老機構能夠做到基本收支平衡，不至于因收不抵支而倒閉，從而維持或增加現有福利機構的床位數。同時，提高民辦機構的數量與等級，提升為老服務的質量。經分析，得出政策評估指標體系（如表1所示）。

表1 扶持政策執行效果的評價指標

（二）確定評估指標的權重

理論上說，權重（Weight）是一個相對的概念，某一指標的權重是指該指標在整體評價中的相對重要程度。權重表示在評價過程中，是被評價對象的不同側面的重要程度的定量分配，對各評價因子在總體評價中的作用進行區別對待。

運用層次分析法（即AHP法），通過判斷矩陣計算出相對權重，并對判斷矩陣進行一致性檢驗。通過計算，矩陣均通過了滿意性檢驗。需要說明的是，本次選定一些從事機構養老工作相關人員，包括民辦養老機構負責人、民政主管部門工作人員、相關領域的研究專家等，向他們發出意見征詢表，根據他們的意見偏好構建判斷矩陣，最后將所有專家的權重進行加權平均。計算過程在此不再贅述，計算結果如下表2所示：

表2 扶持政策執行效果的評價指標權重

（三）推導評價結論

利用上述評價指標體系及其權重，經過對各項指標進行附值計算，對S市民辦養老機構扶持政策執行效果進行評價。綜合評估結果表明：扶持政策執行效果的綜合得分為71.28分，執行效果處于中等偏上水平?，F以對“規范經營的養老機構收支平衡C1”計算為例加以說明，其余計算過程在此不再贅述。

所謂“規范經營的養老機構”，意為嚴格遵守國家法律法規與養老行業規范，按服務標準配備與規范運行的民辦養老機構，具體要求包括：依據民政部規定，養老院內護理員與老人在數量上的配比不低于1：5；依據國家勞動法規，護理員需持證上崗并依法繳納養老保險等社會保險費；依據養老行業規范，養老院收取的伙食費應單獨核算，并需全部用于改善伙食；依據養老行業規范，養老院的服務設施應達市三級機構的行業標準。

審計組經過縝密的審前調查，設計了一套表格共6張，分發由S市137家民辦養老機構填報，并基于EXCEL軟件，自主研發了“AO養老數據抽取工具”進行財務數據與業務數據的采集。經過數據清理，審計組對數據進行計算機數據分析，按照經濟社會發展水平的差異，將S市6城區分為發達區（簡稱發達組）和發展區（簡稱發展組）兩種類型，前者包括S市的G區、XW區、B區，后者包括S市的Q區、XG區、J區，分別確定下列擬進行模型構建的數據來源。其中，民辦養老機構收支模型的項目主要包括：（1）“老人交費”測算，依據發達組3區50張床位民辦院67%的平均入住率、1465元的月人均交費，2011年發展組3區50張床位民辦院62%的平均入住率、1 136元月人均交費。（2）“房租及裝潢、設備攤銷”測算，依據發達組3區民辦院平均房租239元/平米，2011年發展組3區民辦院房租平均156元/平米，平均每張床位建筑面積不少于20平米，裝潢、設備投資20萬元分10年攤銷。（3）“護理員工資及社?！睖y算，依據發達組和發展組的基本工資1 650元，加上33%的養老、醫療等保險費。（4）“伙食費”測算，依據2011年發達組3區民辦院平均15元/人/天，發展組3區民辦院平均12元/人/天。

基于S市6城區的上述相關數據，構建規范經營的民辦養老機構主要收支模型如下：

表3 S市6城區標配民辦養老機構2011年主要收支模型（單位：元）

由此可見，無論是發達組3區還是發展組3區，按照標準配置進行規范運營的民辦養老機構的年度經營狀況均為虧損，其“盈利率X1”均為負值。為維系生存必須的盈利率，實踐中小規模民辦院通過減少護理員數量及降低質量、不為護理員辦社保、調低伙食標準等降低服務質量的辦法，維持低成本、低檔次運行。

（四）分析評價結果

結合扶持政策執行效果綜合得分71.28分的現狀，現對評價結果做進一步的分析，我們得出以下幾個方面的結論：

1.扶持政策的預期目標基本得以實現。

S市政府出臺的扶持民辦社會養老福利機構發展的財政補貼政策，符合“小政府、大社會”的施政理念，有力的促進了社會力量進入養老市場，減輕了政府的社會養老負擔，推動了養老社會化進程，民辦養老機構行業總體發展良好，納入調查范圍的220家社會養老福利機構中，除敬老院外，民辦養老院占比87.8%，機構養老的社會化程度在全省甚至全國領先。尤其是，已投入的財政補貼資金有效發揮了“四兩撥千斤”的作用，截至2011年底，S市共“撬動”11.5億元社會資金投資興辦社會養老福利機構，增強了機構養老事業可持續發展的能力，民辦養老機構扶持政策執行的經濟效益與社會效益發揮明顯。

2.扶持政策執行效果尚存諸多障礙因素。

經過對上述收支模型進行深入分析，民辦養老機構支出資金量占前兩位的分別包括房租與護理員薪酬，扶持政策執行效果尚存的諸多障礙因素也突出表現為以下兩個方面：（1）審計調查分析2011年租房經營的81家民辦養老機構（占比71%）數據發現，在2010～2011年房租調價的44家中，35家2011年比上年平均上漲21%；分析發達組和發展組6區近3年開業的4家規模在100～200張的民辦院，平均房租成本占總成本40%。（2）民辦養老機構的護理員隊伍總體呈現“三低一高”特點：一是人數配比偏低。2011年底護理員與老人比為1：7，甚至有的達1：13；二是文化素質偏低。2011年底有1/3護理員屬文盲，57%接受過九年制義務教育，36%的護理員無資質上崗，與部分入住老人相對較高素質（高中以上占20%）的服務需求形成反差；三是收入偏低。2011年，人均月收入2 000元以下的占比71%，且普遍未簽訂勞動合同；四是工作強度較高。多數護理員吃住在養老院，夜間還需照料老人。

上述政策執行障礙因素存在的原因，主要包括：（1）規劃的引領作用尚未得到應有發揮。一方面，S市規劃政策規定，新建地區和老區改造時必須預先安排養老機構等公共設施用地，但由于缺乏剛性的落實措施，實際并未完全有效執行。另一方面，S市政策鼓勵將閑置的廠房、學校及歇業賓館等改建為養老機構，但由于區縣執行時缺乏統籌安排，民辦院實際享受到此類政策的極少，絕大多數是租房經營，而“租房難、租房貴”又是限制民辦院建設的最大瓶頸。其中，租房建院后，原房東往往陷入“銀行難抵押、司法難執行”的窘境，此類糾紛訴諸法庭并不鮮見。如房東僅同意出租2年，但承租者為取得養老機構證照（要求最低期限5年），簽訂假合同并引起糾紛。（2）價格及時調整機制尚未形成。根據S市2008年出臺的收費等級標準，民辦機構僅“可參照執行”，但該市G區、XG區等區實際要求是強制執行。該標準實施以來的CPI指數增長10%以上，最低工資標準增長34%，但至審計調查日，該收費標準并未作調整。根據標準，自理老人每天基準護理費5元，即使根據政策上浮20%也只有6元。收費上不去，一定程度上限制了民辦院的提檔升級，部分養老院只能選擇走低成本、低檔次的運行路線。（3）區縣政府配套資助政策尚未全面落實。根據S市政策，各區縣要根據本地實際對養老機構給予財政補助。截至2011年底，僅有4區制定了新增床位資助政策。

四、結語

正如秦榮生教授所言，經濟政策執行效果審計是國家審計的新領域，目前還處在起步階段，理論研究者和審計人員對政策執行效果審計尚未引起足夠的重視，沒有充分認識到政策執行效果審計對于完善政策的重要意義，在審計理論、技術和方法上也沒有建立起一套完善的政策執行效果審計的評價體系。上文結合審計實踐，對民辦養老機構的政府扶持政策執行效果評價進行了有益的探索，雖然取得了一些成效，但在評價體系的完備性、合理性和科學性等方面，仍有待提高，從而更好地促進國家政策的完善與執行力的提升，進一步發揮國家審計保障經濟社會發展的“免疫系統”功能。（作者單位：南京市審計局）