政府扶持民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)

張璇+陸穎琰

一、引言

劉家義審計(jì)長(zhǎng)多次強(qiáng)調(diào)，加大對(duì)重點(diǎn)民生資金和民生項(xiàng)目的審計(jì)力度，著力監(jiān)督檢查民生相關(guān)政策落實(shí)情況，特別是要結(jié)合社會(huì)建設(shè)及相關(guān)領(lǐng)域改革，有重點(diǎn)地加強(qiáng)對(duì)社會(huì)保障、教育、醫(yī)療和保障性安居工程等民生項(xiàng)目的審計(jì)，切實(shí)維護(hù)人民群眾的根本利益，推動(dòng)實(shí)現(xiàn)社會(huì)公平正義。截止2012年底，我國(guó)60歲及以上老年人口已達(dá)1.94億，占總?cè)丝诘?4.3%，預(yù)計(jì)在2013年將突破2億，2034年突破4億，2054年突破4.72億。隨著老齡化社會(huì)的到來，我國(guó)“空巢”、“獨(dú)居”老人越來越多，各地養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的供需矛盾日益凸顯，尤其是公辦院、醫(yī)護(hù)型養(yǎng)老院更是“一床難求”。為此，包括S市在內(nèi)的多地政府，按照“政策引導(dǎo)、政府扶持、社會(huì)興辦”的原則，積極出臺(tái)一系列扶持政策，支持興辦社會(huì)養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)。

理論上說，社會(huì)養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)屬于社會(huì)福利的范疇，是我國(guó)社會(huì)保障體系的重要組成部分，也是審計(jì)機(jī)關(guān)開展社保審計(jì)的重點(diǎn)內(nèi)容。江蘇省S市審計(jì)局2012年對(duì)全市養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)的建設(shè)與運(yùn)行情況開展了專項(xiàng)審計(jì)調(diào)查。調(diào)查結(jié)果表明，S市的機(jī)構(gòu)養(yǎng)老社會(huì)化工作起步較早，全國(guó)老齡委、民政部對(duì)S市以社會(huì)化為導(dǎo)向的養(yǎng)老服務(wù)體系建設(shè)給予好評(píng)，并向全國(guó)推廣。然而，審計(jì)調(diào)查也發(fā)現(xiàn)，S市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)發(fā)展還存在不少困難，服務(wù)能力和質(zhì)量仍需進(jìn)一步提升，少數(shù)機(jī)構(gòu)后續(xù)乏力甚至瀕臨倒閉。

上述民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)在經(jīng)營(yíng)上的困難，是由于政府扶持政策的執(zhí)行效果欠佳，或是管理不善等其他原因，審計(jì)組認(rèn)為有必要運(yùn)用公共政策管理學(xué)關(guān)于政策評(píng)估的相關(guān)理論，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的扶持政策作一次系統(tǒng)的專項(xiàng)評(píng)價(jià)。

二、扶持政策及其執(zhí)行效果評(píng)價(jià)概述

（一）扶持政策基本情況

隨著人口老齡化程度的加劇，S市公辦社會(huì)福利機(jī)構(gòu)床位供給與需求的矛盾日益突出。S市政府為鼓勵(lì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)承擔(dān)更多的社會(huì)養(yǎng)老職能，自2006年開始制定了《關(guān)于動(dòng)員社會(huì)加快發(fā)展老年人社會(huì)福利機(jī)構(gòu)的意見》、《關(guān)于加快全市老齡事業(yè)發(fā)展的意見》等政策文件，從財(cái)政補(bǔ)貼、規(guī)劃立項(xiàng)、稅費(fèi)減免、人員培訓(xùn)等方面出臺(tái)優(yōu)惠政策，鼓勵(lì)和支持社會(huì)力量參與養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)，促進(jìn)機(jī)構(gòu)養(yǎng)老健康、可持續(xù)發(fā)展。

概括而言，扶持政策的內(nèi)容主要包括：（1）財(cái)政補(bǔ)貼方面：市財(cái)政對(duì)新建民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，按城區(qū)每張床位一次性分別給予4 000元的資助，對(duì)改、擴(kuò)建新增床位達(dá)到一定規(guī)模標(biāo)準(zhǔn)的，一次性分別給予2 000元的資助；按每收住一名本市戶籍老人，給予每月80元的財(cái)政補(bǔ)貼。據(jù)統(tǒng)計(jì)，2009年至2011年，S市財(cái)政累計(jì)發(fā)放床位資助615萬元、運(yùn)營(yíng)補(bǔ)貼1 435萬元。（2）規(guī)劃立項(xiàng)方面：新辦福利機(jī)構(gòu)項(xiàng)目，由發(fā)改部門優(yōu)先審批立項(xiàng)，其建設(shè)用地由國(guó)土資源部門優(yōu)先安排指標(biāo)，并鼓勵(lì)將閑置的賓館、招待所、托兒所、學(xué)校等場(chǎng)所提供社會(huì)，興辦民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)。（3）稅費(fèi)減免方面：免征營(yíng)業(yè)稅、城市維護(hù)建設(shè)稅、教育費(fèi)附加，免征城市基礎(chǔ)設(shè)施配套費(fèi)，免征新建房屋產(chǎn)權(quán)登記費(fèi)。暫免征收所得稅、房產(chǎn)稅、城鎮(zhèn)土地使用稅、車船使用稅，養(yǎng)老機(jī)構(gòu)使用水、電等實(shí)行價(jià)格雙軌制的公共產(chǎn)品，按民用價(jià)格標(biāo)準(zhǔn)執(zhí)行等等。（4）人員培訓(xùn)方面：養(yǎng)老機(jī)構(gòu)接收持有本市《再就業(yè)優(yōu)惠證》的人員，可享受養(yǎng)老護(hù)理等相關(guān)職業(yè)技能培訓(xùn)補(bǔ)貼政策，培訓(xùn)后經(jīng)職業(yè)技能鑒定合格的發(fā)給相應(yīng)的資格證書。

（二）扶持政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)的方法與思路

政策評(píng)估理論認(rèn)為，基于目標(biāo)的評(píng)估（Goal-based Evaluation）是公共政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)的重要方法，其基本含義為：公共政策的執(zhí)行，在多大程度上達(dá)到了預(yù)期的政策目標(biāo)和結(jié)果。筆者認(rèn)為，這種評(píng)估方式與績(jī)效審計(jì)中的效果性含義趨同。最高審計(jì)機(jī)關(guān)國(guó)際組織（INTOSAI）在1986年第12屆國(guó)際會(huì)議上，建議以績(jī)效審計(jì)統(tǒng)一各種有關(guān)效益審計(jì)的名稱，并指出：“除了合規(guī)性審計(jì)，還有另一種類型的審計(jì)，它涉及對(duì)公營(yíng)部門管理的經(jīng)濟(jì)性（Economy）、效率性（Efficiency）和效果性（Effectiveness）的評(píng)價(jià)，這就是績(jī)效審計(jì)。”其中，效果性是指多大程度上達(dá)到政策目標(biāo)、經(jīng)營(yíng)目標(biāo)和其他預(yù)期結(jié)果。

鑒于此，結(jié)合審計(jì)工作特點(diǎn)，對(duì)扶持政策的執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)，應(yīng)重點(diǎn)圍繞該項(xiàng)政策制定的主要目的，摸清享受政府財(cái)政補(bǔ)貼的民辦社會(huì)養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)的經(jīng)營(yíng)現(xiàn)狀及服務(wù)狀況，通過綜合評(píng)價(jià)政府扶持政策的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益，從而系統(tǒng)評(píng)價(jià)在多大程度上達(dá)到了預(yù)期的政策目標(biāo)和結(jié)果。其中，經(jīng)濟(jì)效益（Economical Efficiency）是以盡量少的勞動(dòng)耗費(fèi)取得盡量多的經(jīng)營(yíng)成果，或者以同等的勞動(dòng)耗費(fèi)取得更多的經(jīng)營(yíng)成果；社會(huì)效益（Social Efficiency）是指政策執(zhí)行對(duì)社會(huì)管理創(chuàng)新及社會(huì)發(fā)展所起的積極作用或產(chǎn)生的有益效果。

三、扶持政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的構(gòu)建

總結(jié)前文分析，采用“基于目標(biāo)的評(píng)估”方法，扶持政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)指標(biāo)體系的基本步驟為：一是分解扶持政策的目標(biāo)；二是確定評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重；三是得出評(píng)價(jià)結(jié)果；四是對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果進(jìn)行分析。

（一）分解扶持政策的目標(biāo)

研究發(fā)現(xiàn)，針對(duì)養(yǎng)老服務(wù)具有投資較大、風(fēng)險(xiǎn)較高、收益較低等行業(yè)現(xiàn)狀，政府出臺(tái)扶持政策的主要目的在于，降低民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的建設(shè)與運(yùn)營(yíng)的成本，確保絕大多數(shù)規(guī)范經(jīng)營(yíng)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)能夠做到基本收支平衡，不至于因收不抵支而倒閉，從而維持或增加現(xiàn)有福利機(jī)構(gòu)的床位數(shù)。同時(shí)，提高民辦機(jī)構(gòu)的數(shù)量與等級(jí)，提升為老服務(wù)的質(zhì)量。經(jīng)分析，得出政策評(píng)估指標(biāo)體系（如表1所示）。

表1 扶持政策執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)

（二）確定評(píng)估指標(biāo)的權(quán)重

理論上說，權(quán)重（Weight）是一個(gè)相對(duì)的概念，某一指標(biāo)的權(quán)重是指該指標(biāo)在整體評(píng)價(jià)中的相對(duì)重要程度。權(quán)重表示在評(píng)價(jià)過程中，是被評(píng)價(jià)對(duì)象的不同側(cè)面的重要程度的定量分配，對(duì)各評(píng)價(jià)因子在總體評(píng)價(jià)中的作用進(jìn)行區(qū)別對(duì)待。

運(yùn)用層次分析法（即AHP法），通過判斷矩陣計(jì)算出相對(duì)權(quán)重，并對(duì)判斷矩陣進(jìn)行一致性檢驗(yàn)。通過計(jì)算，矩陣均通過了滿意性檢驗(yàn)。需要說明的是，本次選定一些從事機(jī)構(gòu)養(yǎng)老工作相關(guān)人員，包括民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)負(fù)責(zé)人、民政主管部門工作人員、相關(guān)領(lǐng)域的研究專家等，向他們發(fā)出意見征詢表，根據(jù)他們的意見偏好構(gòu)建判斷矩陣，最后將所有專家的權(quán)重進(jìn)行加權(quán)平均。計(jì)算過程在此不再贅述，計(jì)算結(jié)果如下表2所示：

表2 扶持政策執(zhí)行效果的評(píng)價(jià)指標(biāo)權(quán)重

（三）推導(dǎo)評(píng)價(jià)結(jié)論

利用上述評(píng)價(jià)指標(biāo)體系及其權(quán)重，經(jīng)過對(duì)各項(xiàng)指標(biāo)進(jìn)行附值計(jì)算，對(duì)S市民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持政策執(zhí)行效果進(jìn)行評(píng)價(jià)。綜合評(píng)估結(jié)果表明：扶持政策執(zhí)行效果的綜合得分為71.28分，執(zhí)行效果處于中等偏上水平。現(xiàn)以對(duì)“規(guī)范經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收支平衡C1”計(jì)算為例加以說明，其余計(jì)算過程在此不再贅述。

所謂“規(guī)范經(jīng)營(yíng)的養(yǎng)老機(jī)構(gòu)”，意為嚴(yán)格遵守國(guó)家法律法規(guī)與養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范，按服務(wù)標(biāo)準(zhǔn)配備與規(guī)范運(yùn)行的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，具體要求包括：依據(jù)民政部規(guī)定，養(yǎng)老院內(nèi)護(hù)理員與老人在數(shù)量上的配比不低于1：5；依據(jù)國(guó)家勞動(dòng)法規(guī)，護(hù)理員需持證上崗并依法繳納養(yǎng)老保險(xiǎn)等社會(huì)保險(xiǎn)費(fèi)；依據(jù)養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范，養(yǎng)老院收取的伙食費(fèi)應(yīng)單獨(dú)核算，并需全部用于改善伙食；依據(jù)養(yǎng)老行業(yè)規(guī)范，養(yǎng)老院的服務(wù)設(shè)施應(yīng)達(dá)市三級(jí)機(jī)構(gòu)的行業(yè)標(biāo)準(zhǔn)。

審計(jì)組經(jīng)過縝密的審前調(diào)查，設(shè)計(jì)了一套表格共6張，分發(fā)由S市137家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)填報(bào)，并基于EXCEL軟件，自主研發(fā)了“AO養(yǎng)老數(shù)據(jù)抽取工具”進(jìn)行財(cái)務(wù)數(shù)據(jù)與業(yè)務(wù)數(shù)據(jù)的采集。經(jīng)過數(shù)據(jù)清理，審計(jì)組對(duì)數(shù)據(jù)進(jìn)行計(jì)算機(jī)數(shù)據(jù)分析，按照經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展水平的差異，將S市6城區(qū)分為發(fā)達(dá)區(qū)（簡(jiǎn)稱發(fā)達(dá)組）和發(fā)展區(qū)（簡(jiǎn)稱發(fā)展組）兩種類型，前者包括S市的G區(qū)、XW區(qū)、B區(qū)，后者包括S市的Q區(qū)、XG區(qū)、J區(qū)，分別確定下列擬進(jìn)行模型構(gòu)建的數(shù)據(jù)來源。其中，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)收支模型的項(xiàng)目主要包括：（1）“老人交費(fèi)”測(cè)算，依據(jù)發(fā)達(dá)組3區(qū)50張床位民辦院67%的平均入住率、1465元的月人均交費(fèi)，2011年發(fā)展組3區(qū)50張床位民辦院62%的平均入住率、1 136元月人均交費(fèi)。（2）“房租及裝潢、設(shè)備攤銷”測(cè)算，依據(jù)發(fā)達(dá)組3區(qū)民辦院平均房租239元/平米，2011年發(fā)展組3區(qū)民辦院房租平均156元/平米，平均每張床位建筑面積不少于20平米，裝潢、設(shè)備投資20萬元分10年攤銷。（3）“護(hù)理員工資及社保”測(cè)算，依據(jù)發(fā)達(dá)組和發(fā)展組的基本工資1 650元，加上33%的養(yǎng)老、醫(yī)療等保險(xiǎn)費(fèi)。（4）“伙食費(fèi)”測(cè)算，依據(jù)2011年發(fā)達(dá)組3區(qū)民辦院平均15元/人/天，發(fā)展組3區(qū)民辦院平均12元/人/天。

基于S市6城區(qū)的上述相關(guān)數(shù)據(jù)，構(gòu)建規(guī)范經(jīng)營(yíng)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)主要收支模型如下：

表3 S市6城區(qū)標(biāo)配民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)2011年主要收支模型（單位：元）

由此可見，無論是發(fā)達(dá)組3區(qū)還是發(fā)展組3區(qū)，按照標(biāo)準(zhǔn)配置進(jìn)行規(guī)范運(yùn)營(yíng)的民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的年度經(jīng)營(yíng)狀況均為虧損，其“盈利率X1”均為負(fù)值。為維系生存必須的盈利率，實(shí)踐中小規(guī)模民辦院通過減少護(hù)理員數(shù)量及降低質(zhì)量、不為護(hù)理員辦社保、調(diào)低伙食標(biāo)準(zhǔn)等降低服務(wù)質(zhì)量的辦法，維持低成本、低檔次運(yùn)行。

（四）分析評(píng)價(jià)結(jié)果

結(jié)合扶持政策執(zhí)行效果綜合得分71.28分的現(xiàn)狀，現(xiàn)對(duì)評(píng)價(jià)結(jié)果做進(jìn)一步的分析，我們得出以下幾個(gè)方面的結(jié)論：

1.扶持政策的預(yù)期目標(biāo)基本得以實(shí)現(xiàn)。

S市政府出臺(tái)的扶持民辦社會(huì)養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)發(fā)展的財(cái)政補(bǔ)貼政策，符合“小政府、大社會(huì)”的施政理念，有力的促進(jìn)了社會(huì)力量進(jìn)入養(yǎng)老市場(chǎng)，減輕了政府的社會(huì)養(yǎng)老負(fù)擔(dān)，推動(dòng)了養(yǎng)老社會(huì)化進(jìn)程，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)行業(yè)總體發(fā)展良好，納入調(diào)查范圍的220家社會(huì)養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)中，除敬老院外，民辦養(yǎng)老院占比87.8%，機(jī)構(gòu)養(yǎng)老的社會(huì)化程度在全省甚至全國(guó)領(lǐng)先。尤其是，已投入的財(cái)政補(bǔ)貼資金有效發(fā)揮了“四兩撥千斤”的作用，截至2011年底，S市共“撬動(dòng)”11.5億元社會(huì)資金投資興辦社會(huì)養(yǎng)老福利機(jī)構(gòu)，增強(qiáng)了機(jī)構(gòu)養(yǎng)老事業(yè)可持續(xù)發(fā)展的能力，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)扶持政策執(zhí)行的經(jīng)濟(jì)效益與社會(huì)效益發(fā)揮明顯。

2.扶持政策執(zhí)行效果尚存諸多障礙因素。

經(jīng)過對(duì)上述收支模型進(jìn)行深入分析，民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)支出資金量占前兩位的分別包括房租與護(hù)理員薪酬，扶持政策執(zhí)行效果尚存的諸多障礙因素也突出表現(xiàn)為以下兩個(gè)方面：（1）審計(jì)調(diào)查分析2011年租房經(jīng)營(yíng)的81家民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)（占比71%）數(shù)據(jù)發(fā)現(xiàn)，在2010～2011年房租調(diào)價(jià)的44家中，35家2011年比上年平均上漲21%；分析發(fā)達(dá)組和發(fā)展組6區(qū)近3年開業(yè)的4家規(guī)模在100～200張的民辦院，平均房租成本占總成本40%。（2）民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的護(hù)理員隊(duì)伍總體呈現(xiàn)“三低一高”特點(diǎn)：一是人數(shù)配比偏低。2011年底護(hù)理員與老人比為1：7，甚至有的達(dá)1：13；二是文化素質(zhì)偏低。2011年底有1/3護(hù)理員屬文盲，57%接受過九年制義務(wù)教育，36%的護(hù)理員無資質(zhì)上崗，與部分入住老人相對(duì)較高素質(zhì)（高中以上占20%）的服務(wù)需求形成反差；三是收入偏低。2011年，人均月收入2 000元以下的占比71%，且普遍未簽訂勞動(dòng)合同；四是工作強(qiáng)度較高。多數(shù)護(hù)理員吃住在養(yǎng)老院，夜間還需照料老人。

上述政策執(zhí)行障礙因素存在的原因，主要包括：（1）規(guī)劃的引領(lǐng)作用尚未得到應(yīng)有發(fā)揮。一方面，S市規(guī)劃政策規(guī)定，新建地區(qū)和老區(qū)改造時(shí)必須預(yù)先安排養(yǎng)老機(jī)構(gòu)等公共設(shè)施用地，但由于缺乏剛性的落實(shí)措施，實(shí)際并未完全有效執(zhí)行。另一方面，S市政策鼓勵(lì)將閑置的廠房、學(xué)校及歇業(yè)賓館等改建為養(yǎng)老機(jī)構(gòu)，但由于區(qū)縣執(zhí)行時(shí)缺乏統(tǒng)籌安排，民辦院實(shí)際享受到此類政策的極少，絕大多數(shù)是租房經(jīng)營(yíng)，而“租房難、租房貴”又是限制民辦院建設(shè)的最大瓶頸。其中，租房建院后，原房東往往陷入“銀行難抵押、司法難執(zhí)行”的窘境，此類糾紛訴諸法庭并不鮮見。如房東僅同意出租2年，但承租者為取得養(yǎng)老機(jī)構(gòu)證照（要求最低期限5年），簽訂假合同并引起糾紛。（2）價(jià)格及時(shí)調(diào)整機(jī)制尚未形成。根據(jù)S市2008年出臺(tái)的收費(fèi)等級(jí)標(biāo)準(zhǔn)，民辦機(jī)構(gòu)僅“可參照?qǐng)?zhí)行”，但該市G區(qū)、XG區(qū)等區(qū)實(shí)際要求是強(qiáng)制執(zhí)行。該標(biāo)準(zhǔn)實(shí)施以來的CPI指數(shù)增長(zhǎng)10%以上，最低工資標(biāo)準(zhǔn)增長(zhǎng)34%，但至審計(jì)調(diào)查日，該收費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)并未作調(diào)整。根據(jù)標(biāo)準(zhǔn)，自理老人每天基準(zhǔn)護(hù)理費(fèi)5元，即使根據(jù)政策上浮20%也只有6元。收費(fèi)上不去，一定程度上限制了民辦院的提檔升級(jí)，部分養(yǎng)老院只能選擇走低成本、低檔次的運(yùn)行路線。（3）區(qū)縣政府配套資助政策尚未全面落實(shí)。根據(jù)S市政策，各區(qū)縣要根據(jù)本地實(shí)際對(duì)養(yǎng)老機(jī)構(gòu)給予財(cái)政補(bǔ)助。截至2011年底，僅有4區(qū)制定了新增床位資助政策。

四、結(jié)語

正如秦榮生教授所言，經(jīng)濟(jì)政策執(zhí)行效果審計(jì)是國(guó)家審計(jì)的新領(lǐng)域，目前還處在起步階段，理論研究者和審計(jì)人員對(duì)政策執(zhí)行效果審計(jì)尚未引起足夠的重視，沒有充分認(rèn)識(shí)到政策執(zhí)行效果審計(jì)對(duì)于完善政策的重要意義，在審計(jì)理論、技術(shù)和方法上也沒有建立起一套完善的政策執(zhí)行效果審計(jì)的評(píng)價(jià)體系。上文結(jié)合審計(jì)實(shí)踐，對(duì)民辦養(yǎng)老機(jī)構(gòu)的政府扶持政策執(zhí)行效果評(píng)價(jià)進(jìn)行了有益的探索，雖然取得了一些成效，但在評(píng)價(jià)體系的完備性、合理性和科學(xué)性等方面，仍有待提高，從而更好地促進(jìn)國(guó)家政策的完善與執(zhí)行力的提升，進(jìn)一步發(fā)揮國(guó)家審計(jì)保障經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展的“免疫系統(tǒng)”功能。（作者單位：南京市審計(jì)局）