推行食堂供餐中存在的問題及對策

胡淑紅

國務(wù)院辦公廳以國辦發(fā)〔2011〕54號文下發(fā)《關(guān)于實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃的意見》，決定從2011年秋季學(xué)期起，在集中連片特殊困難地區(qū)啟動農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃試點工作，以逐步改善農(nóng)村家庭經(jīng)濟困難學(xué)生營養(yǎng)健康狀況。中央財政為試點地區(qū)農(nóng)村義務(wù)教育階段學(xué)生提供營養(yǎng)膳食補助，標(biāo)準(zhǔn)為每生每天3元（全年按照學(xué)生在校時間200天計算），所需資金全部由中央財政承擔(dān)。為配合營養(yǎng)改善計劃的順利實施，鑒于困難地區(qū)學(xué)校就餐條件太差，中央財政在農(nóng)村義務(wù)教育薄弱學(xué)校改造計劃中專門安排食堂建設(shè)資金，對中西部地區(qū)農(nóng)村學(xué)校改善就餐條件進行補助，并向國家試點地區(qū)適當(dāng)傾斜。中央財政對中西部地區(qū)和東部困難地區(qū)學(xué)校食堂建設(shè)按照1：1的比例給予獎勵支持，地方政府必須配套對等資金，中央財政已經(jīng)通過薄弱學(xué)校改造計劃下達了2011年和2012年食堂建設(shè)資金。于此同時全國學(xué)生營養(yǎng)辦下發(fā)《關(guān)于切實解決好當(dāng)前營養(yǎng)改善計劃實施中五個突出問題的通知》（全國學(xué)生營養(yǎng)辦〔2013〕3號），提出了各地要加快學(xué)校食堂建設(shè)，盡快以學(xué)校食堂供餐替代其他供餐模式。

教育部、財政部要求各地要充分考慮城鎮(zhèn)化進程、學(xué)齡人口變化趨勢等因素，結(jié)合營養(yǎng)改善計劃及2011～2012年食堂建設(shè)實施情況，科學(xué)測算實際需求，編制完善2011～2015年學(xué)校食堂建設(shè)總體需求規(guī)劃和分年度實施計劃，做到布局合理、規(guī)模適度。對納入規(guī)劃的建設(shè)項目，按照輕重緩急合理排序，分年度組織實施，力爭到2013年底前基本完成國家試點地區(qū)的學(xué)校食堂建設(shè)。同時要求各地統(tǒng)籌農(nóng)村中小學(xué)校舍維修改造長效機制和中西部農(nóng)村初中校舍改造工程資金，將學(xué)生食堂列為重點建設(shè)內(nèi)容，使其達到餐飲服務(wù)許可的標(biāo)準(zhǔn)和要求。

我省羅宵山集中連片特困地區(qū)包括瑞金縣、興國縣、于都縣、南康縣、蓮花縣、井岡山等17個縣，屬于試點地區(qū)，自2012年6月開始實施農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃，中央財政重點扶持對象。江西省財政廳、江西省教育廳相繼下達2011年度、2012年度試點縣學(xué)校食堂建設(shè)項目計劃，投資總額160 545.4萬元，其中中央補助80 272.7萬元、縣配套80 272.7萬元，學(xué)校食堂建設(shè)補助資金范圍包含縣城所在的農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)校。截至2013年底我省食堂建設(shè)進度緩慢，農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃采取食堂供餐還未全面推行，本人通過審計調(diào)查僅對推行食堂供餐會出現(xiàn)的一些問題談?wù)剛€人的看法：

一、推行食堂供餐緩慢原因

1.項目資金計劃下達與實施不能同步。隨著2011年、2012年學(xué)校食堂建設(shè)項目計劃指標(biāo)下達，發(fā)現(xiàn)有些項目需要整合兩年計劃資金，而且2012年項目資金計劃于2013年11月才批復(fù)，大部分食堂建設(shè)項目2013年底均未實施。

2.食堂建設(shè)未開工存在一些客觀原因。由于目前建設(shè)用地緊缺，有的學(xué)校無建設(shè)用地，或即使已落實土地也需要時間去辦理規(guī)劃、征地；有的學(xué)校已納入布局調(diào)整范圍，準(zhǔn)備搬遷，食堂建設(shè)難以一步到位；有的學(xué)校食堂建設(shè)項目還存在需要與標(biāo)準(zhǔn)化學(xué)校建設(shè)資金整合同步改造進行等。以上客觀因素均影響了食堂建設(shè)項目。

3.食堂供餐運行成本高。推行學(xué)校食堂供餐，面臨著待解決的農(nóng)村食堂建設(shè)電力線路的改造及增容增壓、食堂炊餐具及食堂（伙房）水電、燃料等費用，配套運行成本高，資金存在缺口，難以及時達到供餐條件。而采取企業(yè)供餐形式，通過招投標(biāo)方式采購食品，用以學(xué)生課間加餐，主要操作流程簡易，地方政府與學(xué)校承擔(dān)的責(zé)任相對小，財政負(fù)擔(dān)相對輕，這最終成為遲遲不愿推行食堂供餐的主要原因。

二、推行食堂供餐中產(chǎn)生的問題

1.地方政府、學(xué)校財力有限，難以承擔(dān)計劃運行配套成本費用。按照《關(guān)于進一步加強和規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃學(xué)校食堂建設(shè)工作的通知》及《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃專項資金管理暫行辦法》規(guī)定，縣政府應(yīng)按1：1比例安排配套資金用于食堂建設(shè)項目，供餐增加的運營成本、學(xué)校食堂聘用人員開支等費用，由地方財政負(fù)擔(dān)，學(xué)校食堂（伙房）的水、電、煤、氣等日常運行經(jīng)費納入學(xué)校公用經(jīng)費開支。眾所周知試點縣屬于特困地區(qū)，縣政府財力本身不足，而農(nóng)村學(xué)校生均經(jīng)費少，保證運行的公用經(jīng)費一直比較緊張，要承擔(dān)食堂供餐產(chǎn)生的水電、燃料等費用面臨著資金壓力。

2.食堂圖紙設(shè)計未經(jīng)當(dāng)?shù)厥称匪幤繁O(jiān)督管理部門審核。根據(jù)《關(guān)于進一步做好農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃有關(guān)工作的通知》（全國學(xué)生營養(yǎng)辦〔2012〕2號）規(guī)定學(xué)校食堂建設(shè)方案和設(shè)計方案要征詢食品藥品監(jiān)管（衛(wèi)生）部門意見后方可實施，避免建成后不符合餐飲服務(wù)許可要求。學(xué)校食堂建設(shè)與設(shè)施設(shè)備配備應(yīng)當(dāng)符合《餐飲服務(wù)許可管理辦法》和《餐飲服務(wù)許可審查規(guī)范》規(guī)定的相關(guān)要求，而且學(xué)校必須取得餐飲服務(wù)許可證后方可供餐。在審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有的學(xué)校食堂操作間的排水溝、案臺、隔墻等未達到相關(guān)要求，主要是食堂圖紙設(shè)計未經(jīng)食品藥品監(jiān)督管理部門審核，不符合餐飲服務(wù)許可要求。因此食堂建設(shè)項目存在返工，增加了食堂建設(shè)項目成本，人為造成了損失。

3.學(xué)校的工勤人員未落實，加重了老師的負(fù)擔(dān)。在營養(yǎng)改善計劃的實施中，大部分學(xué)校無工勤人員的，農(nóng)村教師除教學(xué)工作以外，需額外投入時間與精力承擔(dān)營養(yǎng)改善計劃工作，還需承擔(dān)食堂供餐中生鮮食材采購、驗收等工作。尤其是推行食堂供餐后，學(xué)生集中在校午飯后，由于沒有固定的休息場所，給老師們增加了監(jiān)管的難度。有的采取食堂供餐形式的教學(xué)點，由于學(xué)生數(shù)太少，只做一頓飯，很難找到工勤人員，多數(shù)由教師代做。

4.物價水平持續(xù)上漲，營養(yǎng)餐補助金縮水嚴(yán)重。目前義務(wù)教育學(xué)校經(jīng)費來源單一，除財政撥款之外基本上沒有其他收入，下?lián)苊刻?元營養(yǎng)補助資金隨著我國的居民消費價格指數(shù)持續(xù)上漲，其購買力將持續(xù)下降，不足以提供正餐，難以真正達到增強學(xué)生營養(yǎng)的目的。

5.食品安全存在隱患。食品安全是營養(yǎng)改善計劃執(zhí)行過程中的重點與難點，食品安全監(jiān)管往往存在一定隱患。一是營養(yǎng)改善計劃覆蓋的縣多處貧困山區(qū)，交通不便，學(xué)校沒有專業(yè)驗收員和驗收設(shè)備，缺乏對食品質(zhì)量驗收和監(jiān)督能力，學(xué)校教職工自行采購難以保證食材的質(zhì)量與安全；二是無法索取食材的合格有效票據(jù)等問題，加之生鮮食材采購頻繁，食材儲存條件有限，在天氣炎熱的情況下不排除會出現(xiàn)變質(zhì)食品，難以實現(xiàn)實時管理；三是對食材供應(yīng)戶監(jiān)管方式與力度對食品安全有直接影響，現(xiàn)有監(jiān)管方式以事后監(jiān)管為主，縣有關(guān)部門很難做到從源頭抓起。

6.食堂供餐違規(guī)對外承包。有的學(xué)校為規(guī)避風(fēng)險，達到推行食堂供餐的一定比例，采取食堂對外承包方式。該行為與教育部等十五部門《農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃實施細(xì)則》（教財〔2012〕2號）第二十一條第五款“學(xué)校食堂一般應(yīng)由學(xué)校自主經(jīng)營，統(tǒng)一管理，封閉運營，不得對外承包”的規(guī)定不符。

7.食堂建設(shè)計劃及其執(zhí)行過程中不合理性。

（1）地方配套資金未到位，致使無法按計劃執(zhí)行。由于大部分學(xué)校食堂建設(shè)項目的縣級配套資金都未到位，導(dǎo)致學(xué)校食堂建設(shè)項目未能按批復(fù)計劃面積實施建設(shè)項目，各地教育部門已對項目建設(shè)的規(guī)模及資金進行了調(diào)整。

（2）重復(fù)申報食堂建設(shè)項目。有的學(xué)校食堂建設(shè)項目利用以前年度初中校舍改造等專項資金建設(shè)完工并已交付使用，并取得餐飲服務(wù)許可證，但在報送計劃時又重新被列入建設(shè)項目計劃，借此爭取到中央資金。

（3）由于2011年、2012年食堂建設(shè)項目存在需要資金整合，致使部分學(xué)校為加快食堂建設(shè)進度，2011年建設(shè)項目先期開工，造成部分已完工項目中央財政資金略有結(jié)余。

（4）資金未全額投入食堂建設(shè)項目，未能做到專款專用。在審計調(diào)查中發(fā)現(xiàn)有的學(xué)校設(shè)立多功能綜合樓，具有食堂、報告廳、室內(nèi)籃球運動場等功能；有的學(xué)校把專項資金直接用于教學(xué)樓、宿舍或歸還以前工程欠款等。

（5）寄宿食堂建設(shè)使用面積不符合要求。根據(jù)教育部、財政部印發(fā)《關(guān)于進一步加強和規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃學(xué)校食堂建設(shè)工作的通知》文件，學(xué)校食堂建設(shè)要嚴(yán)格執(zhí)行《農(nóng)村普通中小學(xué)校建設(shè)標(biāo)準(zhǔn)》（建標(biāo)109～2008）、《中小學(xué)校設(shè)計規(guī)范》（GB50099-2011）、《建筑抗震設(shè)計規(guī)范》（GB50011-2001）等相關(guān)規(guī)定，非寄宿制學(xué)校食堂生均使用面積可在寄宿制學(xué)校生均使用面積標(biāo)準(zhǔn)基礎(chǔ)上，結(jié)合各地實際，適當(dāng)減少。在審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)有的學(xué)校寄宿學(xué)校食堂建設(shè)面積存在超過標(biāo)準(zhǔn)，二次資金分配存在傾斜；有的學(xué)校寄宿食堂建設(shè)面積未能達標(biāo)，不能達到建一所成一所的目的。

（6）未辦理竣工驗收已交付使用。在審計調(diào)查發(fā)現(xiàn)有的學(xué)校為了完成食堂供餐的任務(wù)，食堂建設(shè)項目未辦理竣工驗收已交付使用，師生的人身安全難以得到保障。此行為不符合教育部、財政部《關(guān)于進一步加強和規(guī)范農(nóng)村義務(wù)教育學(xué)生營養(yǎng)改善計劃學(xué)校食堂建設(shè)工作的通知》的規(guī)定，項目竣工后應(yīng)及時組織相關(guān)部門進行竣工驗收，未經(jīng)驗收或驗收不合格的建設(shè)項目不得交付使用。

三、加快食堂供餐的對策

1.縣政府應(yīng)切實履行責(zé)任，加大配套運行資金投入，將國家“惠民”工程辦好辦實。同時還應(yīng)加強對食堂從業(yè)人員人管理，由于條件有限聘請的從業(yè)人員可能是附近的農(nóng)民，缺乏營養(yǎng)搭配知識，地方政府需要定期對食堂從業(yè)人員進行業(yè)務(wù)技能培訓(xùn)，保證每年實行健康檢查，增強其食品安全意識，提高食品安全操作技能。

2.縣政府應(yīng)積極加快食堂項目建設(shè)，穩(wěn)步推進食堂供餐。對已完工的建設(shè)項目應(yīng)及時辦理竣工驗收和工程決算，認(rèn)真核對計劃建設(shè)項目工程進度及資金結(jié)余的情況，向相關(guān)部門進行申報調(diào)整食堂建設(shè)規(guī)劃，使資金真正用于簿弱學(xué)校的食堂建設(shè)項目，力爭建一所成一所，避免重復(fù)建設(shè)。

3.在推行食堂供餐中，學(xué)生人數(shù)多的學(xué)校勢必出現(xiàn)同一食材需求量大、需要頻繁采購的現(xiàn)象，難以實時監(jiān)管到位，無法保證每一渠道食材的安全。縣政府應(yīng)根據(jù)當(dāng)?shù)厥巢暮侠碓O(shè)計食譜，因地制宜，參考營養(yǎng)專家的意見與建議，鼓勵實行定點農(nóng)戶食材的采購，以帶動本地的農(nóng)業(yè)產(chǎn)業(yè)與農(nóng)村經(jīng)濟發(fā)展。

（作者單位：江西省審計廳）