試論審計機關建立法律顧問制度的重要性

陳金河+漆暉暉

依法審計是審計工作的基本原則，加強審計法制工作是堅持依法審計的保證，是提高審計機關和審計人員法制意識、規范審計行為、提高審計質量和審計執法水平的重要基礎工作，是提高審計質量的重要切入點。因而，審計機關建立法律顧問制度，聘請律師擔任法律顧問，加強審計法制建設，是依法審計、規范履責，合理防范審計風險，提高依法行政能力和水平的有力保障。

審計機關法律顧問制度，是指審計機關專門聘用律師為審計機關法律顧問，充分聽取法律顧問在審計規范化文件制定、行政執法、行政復議、行政訴訟以及重大決策過程中涉及法律問題的意見和建議，把堅持以事前防范法律風險、事中法律控制為主和事后法律補救為輔法律顧問的工作原則。

一、建立法律顧問制度，有利于提高法制意識，強化審計法制基礎建設。近年來，我國審計法制建設已經取得了很大成績，依法審計，依法行政已成為大多數審計人員的行為規范，但仍有部分審計人員法制觀念淡薄，注重審計專業知識，忽視法律知識。因而，要培養和提高審計人員的法制意識，強化法制基礎建設。這就要建立健全專職法制機構，配備專職法制人員，以落實審計法制工作，檢查督促依法審計情況。那么，加強審計法制制度建設，建立法律顧問制度，建立健全法制機構職責、審計復核制度、審計質量崗位責任制、審計質量控制辦法、審計執法追究制、審計執法檢查等法制工作規范，推進法制工作規范化、制度化、科學化，提高審計工作水平，使審計工作有章可循，有法可依，為促進審計工作健康發展，提供制度保證。

二、建立法律顧問制度，有利于提高服務意識，強化審計法制監督。開展審計法制工作要與開展審計業務有機結合起來，樹立審計法制工作服務審計整體，把法制工作的重點放在當前審計業務急需解決的問題上，找準位置，正確處理好監督與服務的關系，做到不缺位，不越位，不錯位，使法制工作深入到每個業務機構，落實到每個審計環節。建立法律顧問制度，可以更好地幫助審計機關成立法制機構，幫助審計機關進行內部監督。第一，堅持制約監督。法制機構是審計機關的內部監督機構，是審計質量的重要把關者，因而必須充分發揮監督職能，以高度的責任感、事業心，把住審計工作的這一生命線。對不依法審計，不執行審計準則、規范的行為，堅決要求整改，決不姑息遷就。第二，堅持“管、幫、促”，既要嚴格把關，履行職能，又要把監督過程變為再學習再提高的過程，使審計人員能及時認識問題，糾正問題，提高業務素質和執法水平。第三，樹立服務意識。法律顧問要充分發揮自身的優勢，對審計常用的法律法規及時搜集整理，對新頒布的法律法規要及時學習研究，為審計業務人員提供法律咨詢服務，使審計人員能隨時找到所需法規，及時了解最新的精神，提高工作效率和審計質量。另外，法律顧問要認真研究審計規范，并結合實際工作，制定各種審計文書格式，如審計方案、審計通知書、審計工作底稿、審計證據、審計報告、審計決定等，促進審計工作法制化、規范化。

三、建立法律顧問制度，要以貫徹落實《審計法》和審計準則為中心。目前，貫徹落實《審計法》和審計準則的工作還有不到位的地方，審計準則執行不及時、不平衡、不到位的現象比較突出，審計方案準則、審計工作底稿準則等一些主要準則還未得到認真執行，審計工作中查多查少取決于審計人員良心，查深查淺取決于審計人員的決心的現象還時有發生。因而建立法律顧問制度，開展審計法制工作，必須以落實《審計法》和審計準則為中心，特別應當抓好審計準則、審計規范的落實。貫徹落實審計準則，必須強化審計準則學習。要采取多種方式促進對準則的學習，要求審計人員要對照準則找差距，糾正以前的錯誤做法，使審計準則落實到行動上；要組織法律顧問對準則進行研究，結合實際情況，把分散的各準則內容進一步形象化、系統化，便于審計人員掌握和實際運用。要把審計準則落實到具體審計業務中，切實提高審計執法水平和審計質量，必須建立審計內部制約機制。一是落實審計項目三級復核制度。要明確審計組、審計組所在部門、法制機構的復核分工，審計組主要側重于審計證據、審計工作底稿的合規合法，保證審計項目查深審透；審計組所在部門側重于對審計報告的審核，對審計報告中涉及的問題、事實的表述、定性和法律法規依據進行復核；法律顧問則是對審計全過程進行復核，包括審計程序是否合法，審計方案是否得到全面執行，審計工作底稿的編制是否合規，審計證據是否相關、合法、充分，問題的定性、處理依據是否正確，審計評價是否恰當等，是三級復核中最全面、最重要的一環，對審計項目質量起著最后的監督保障作用。二是落實責任追究制度，提高審計人員的責任感，明確審計人員、審計組長、審計業務部門、法制機構的責任，實行執法過錯責任追究。落實審計組長負責制，審計組長對項目業務質量全面負責，對不負責、弄虛作假的，要進行必要的處理處罰，審計組對審計質量承擔最終責任；法律顧問對復核意見負責，切實履行好監督職能。三是實行審計質量檢查制度。要定期或不定期地組織對審計項目進行質量檢查，督促審計人員真正落實審計準則、審計規范，對審計質量差、落實審計準則不力的要進行整改，檢查結果與對審計人員的考核掛鉤。

四、建立法律顧問制度，應規范顧問服務方式，明確工作責任范圍。法律顧問主要通過調查研究，以出具法律意見書、參加有關會議、參與談判等方式為審計機關提供法律服務。同時，受聘法律顧問承擔的主要職責任務是：對審計機關重大決策提供法律咨詢意見和建議；對黨政領導干部和國有企業領導人經濟責任審計、政府投資項目審計等重大審計項目提供法律咨詢意見和建議；對審計案件線索移送、較大數額罰款等行政處罰事項提供法律咨詢意見和建議；參與審計機關制定、審查涉及行政相對人的審計規范性文件；受審計機關委托代理涉法、涉訴等具體法律事務；參與審計機關重大經濟合同、協議等法律文書的審查和相關談判。

五、建立法律顧問制度，應優選受聘法律顧問，明確權責嚴格管理。審計機關選聘的常年法律顧問必須是具有豐富法律知識和實踐經驗、擅長行政復議和行政訴訟、熟悉行政執法法律法規制度、具有良好政治素質和職業道德、熱心為政府機關服務的法律專業人士。受聘的法律顧問在工作中應當遵循忠于憲法、法律，誠實守信、勤勉盡責的行為規范，對所承辦的事項依法、客觀、充分發表法律意見。對不盡責或者違反規定的法律顧問，將責成受聘律師事務所更換律師，必要時追究當事法律顧問的相關法律責任。審計機關法制部門具體負責聘用法律顧問日常管理工作，為法律顧問提供必要的工作條件。

（作者單位：瑞昌市審計局）