加強人民銀行資產(chǎn)負(fù)債審計監(jiān)督的思考

羅偉

人民銀行資產(chǎn)負(fù)債是央行財務(wù)狀況的集中體現(xiàn)，反映著央行資金的來源和資金在各種金融資產(chǎn)中的配置，不僅體現(xiàn)出央行執(zhí)行貨幣政策和履行服務(wù)職責(zé)的結(jié)果，也是進(jìn)一步發(fā)揮央行各項職能的基礎(chǔ)。隨著央行宏觀調(diào)控職能的不斷發(fā)揮，央行對資產(chǎn)負(fù)債管理的要求也更高了，保障央行資產(chǎn)負(fù)債的完整、真實、安全也正逐漸成為審計監(jiān)督的一項重要內(nèi)容。

一、人民銀行資產(chǎn)負(fù)債的管理現(xiàn)狀

根據(jù)現(xiàn)行的《中國人民銀行財務(wù)制度》和《中國人民銀行會計基本制度》，人民銀行采取的會計標(biāo)準(zhǔn)是以收付實現(xiàn)制和歷史成本為基礎(chǔ)，對當(dāng)期的各項收入和支出按當(dāng)期實際發(fā)生的金額確認(rèn)，對各項財產(chǎn)按取得的實際成本入賬。這種保守的標(biāo)準(zhǔn)使得在會計核算時，對損益只有本期實際收到的費用和本期實際支付的費用才能計入損益，而對應(yīng)收未收利息及折舊均只在表外核算；對取得的財產(chǎn)物資按實際現(xiàn)金支付進(jìn)行歷史成本計價，期間不進(jìn)行減值測試，不計提損失準(zhǔn)備。

從人民銀行資產(chǎn)負(fù)債的構(gòu)成看，人民銀行的資產(chǎn)包括再貸款、再貼現(xiàn)、金銀、外匯、有價證券、庫存現(xiàn)金、固定資產(chǎn)、低值易耗品、各種暫付款以及其他資產(chǎn)。所有者權(quán)益包括國家資本、固定基金、總準(zhǔn)備金、未分配利潤等。負(fù)債包括：流通中貨幣、財政存款、金融機構(gòu)準(zhǔn)備金存款、郵政儲蓄轉(zhuǎn)存款、保險企業(yè)存款、中央銀行債券、各種暫收款以及其他負(fù)債。這些項目有些可依據(jù)會計報表中該科目余額直接填列，有些需要依據(jù)多個科目合計填列，作為資產(chǎn)負(fù)債表，它綜合反映著一定時期人民銀行業(yè)務(wù)活動情況。通過對資產(chǎn)負(fù)債各項目的總額、增減變化、結(jié)構(gòu)構(gòu)成分析，可以評價和預(yù)測人民銀行的資本結(jié)構(gòu)和償債能力，看清楚人民銀行實施貨幣政策的能力和調(diào)控力度的走勢。

二、資產(chǎn)負(fù)債審計監(jiān)督的預(yù)期目標(biāo)

資產(chǎn)負(fù)債審計監(jiān)督的目標(biāo)要緊緊圍繞央行的工作目標(biāo)加以確定，從當(dāng)前來看明確合規(guī)性、管理性、效益性三個目標(biāo)作為審計目標(biāo)，以合規(guī)性目標(biāo)作為最基礎(chǔ)、最根本的目標(biāo)，帶動其他審計目標(biāo)的實現(xiàn)，既可便于資產(chǎn)負(fù)債審計監(jiān)督的起步，又可選準(zhǔn)審計監(jiān)督的切入點。之后按照循序漸進(jìn)思路，逐步將流動性、安全性、效率性納入審計目標(biāo)不斷提高審計水平，促進(jìn)央行形象與公信力的提升。

合規(guī)性目標(biāo)。資產(chǎn)負(fù)債管理水平體現(xiàn)出央行自身的財務(wù)管理水平，也集中體現(xiàn)出央行在資產(chǎn)、負(fù)債、所有者權(quán)益的合規(guī)性管理要求，通過資產(chǎn)負(fù)債審計工作的開展，發(fā)現(xiàn)問題的深入分析，及問題整改的督促跟蹤，確保各分支機構(gòu)、各部門及工作人員依法合規(guī)管理使用資產(chǎn)，推進(jìn)資產(chǎn)負(fù)債管理的規(guī)范性，維護(hù)資產(chǎn)負(fù)債表的健康、安全和穩(wěn)健。

管理性目標(biāo)。央行是宏觀調(diào)控部門，在不同的階段其側(cè)重點會有所不同，通過實施資產(chǎn)管理、負(fù)債管理、資產(chǎn)負(fù)債管理來實現(xiàn)其管理目標(biāo)。在具體的的資產(chǎn)負(fù)債審計中，以分析央行資產(chǎn)負(fù)債表的科目設(shè)置、規(guī)模調(diào)整、結(jié)構(gòu)變化及資產(chǎn)負(fù)債的走勢，來加強資產(chǎn)負(fù)債管理，完善規(guī)章制度和程序，提高管理水平，增強央行的應(yīng)對能力，保障央行資產(chǎn)安全，防止出現(xiàn)損害央行權(quán)益。力求通過資產(chǎn)負(fù)債審計監(jiān)督，加強內(nèi)部控制，發(fā)揮懸劍效應(yīng)，防止違法亂紀(jì)和腐敗行為的發(fā)生。

效益性目標(biāo)。央行通過資產(chǎn)負(fù)債的配比性管理，借以保證自身的管理效率的實現(xiàn)，而發(fā)揮審計的評價職能，可對央行資金來源和資金在各種金融資產(chǎn)配置的經(jīng)濟(jì)性、效率性和效果性的進(jìn)行評價，以確保中央銀行貨幣政策目標(biāo)的真正實現(xiàn)和最佳效益的取得，推動人民銀行行政效能的提高。

三、資產(chǎn)負(fù)債審計監(jiān)督的路徑及方法

要保持央行資產(chǎn)負(fù)債的健康，加強審計監(jiān)督就是要結(jié)合對重要資產(chǎn)負(fù)債的安全性和管理質(zhì)量進(jìn)行審計，來審計評價資產(chǎn)、負(fù)債和所有者權(quán)益的真實、完整、準(zhǔn)確，盡管這是一項長期的工作任務(wù)，但是維護(hù)央行資產(chǎn)負(fù)債的安全理念要作為審計的核心確定下來，此項工作要有重點、分層次進(jìn)行逐步推進(jìn)。

如何在資產(chǎn)負(fù)債審計中體現(xiàn)出合規(guī)性審計、內(nèi)部控制審計、管理審計、績效審計的要求及意圖？審計監(jiān)督可從評價央行資產(chǎn)、負(fù)債的真實、完整、準(zhǔn)確性入手，并結(jié)合對重要資產(chǎn)的安全性和管理質(zhì)量的分析，為人民銀行高效執(zhí)行貨幣政策和優(yōu)質(zhì)履行金融服務(wù)職責(zé)提供參考基礎(chǔ)。在具體評價央行資產(chǎn)負(fù)債的情況時，應(yīng)充分利用合規(guī)性審計、內(nèi)控審計、管理審計、績效審計等多種審計方法加以挖掘，以實現(xiàn)資產(chǎn)負(fù)債審計監(jiān)督的三個目標(biāo)。

（一）資產(chǎn)負(fù)債合規(guī)審計的基礎(chǔ)是會計準(zhǔn)則、會計制度和各類資金管理規(guī)定。通過對表內(nèi)科目余額合規(guī)合法性的計量和確認(rèn)，判斷被審計單位有無通過變更會計程序和會計方法來掩蓋真實的財務(wù)狀況，對各類資金監(jiān)督管理是否到位。檢查的主要內(nèi)容有：

1.財務(wù)管理方面的合規(guī)。（1）各項收入是否準(zhǔn)確計算、真實記錄，投資收益是否都恰當(dāng)正確地進(jìn)行了記錄，或者已經(jīng)被確認(rèn)為應(yīng)收款；各項支出是否分類核算、據(jù)實列支，固定資產(chǎn)維護(hù)和修理是否合理，有無虛假列支現(xiàn)象，支出項目之間是否相互擠占串用，有無亂擠亂攤成本。（2）是否按照收支兩條線原則，將全部收入（含罰沒收入）納入預(yù)算收入；是否隨意核銷費用，截留、轉(zhuǎn)移國家收入和單位收入，有無私存私設(shè)“小金庫”，對固定資產(chǎn)審查，檢查租金收取是否簽定合同，有無租金不入賬。（3）對資產(chǎn)負(fù)債中的重點項目，出現(xiàn)的比重偏大或偏小，與前期比變化較大，或與會計制度規(guī)定不符等異常或可疑之處，進(jìn)行進(jìn)一步的重點審查。（4）跟蹤暫收款的余額、發(fā)生額的變動，對掛賬的原因、掛賬資金的性質(zhì)及掛賬的方向進(jìn)行分析，查找其中隱藏的違規(guī)風(fēng)險。

2.資金管理方面的合規(guī)。（1）是否履行對存款準(zhǔn)備金、財政性存款、國庫資金、發(fā)行基金、專項票據(jù)及暫收款的管理職責(zé)，督促商業(yè)銀行和其他金融機構(gòu)是否按規(guī)定的范圍、比例、時間、足額繳存，防止截留、遲繳或少繳等違規(guī)行為；對法定存款準(zhǔn)備金的管理，應(yīng)關(guān)注差別存款準(zhǔn)備金的執(zhí)行情況；對動用存款準(zhǔn)備金的監(jiān)督，要對其申請、審查、使用各個環(huán)節(jié)實施再監(jiān)督，防止逃避存款準(zhǔn)備金管理的行為。（2）對國庫資金的審計監(jiān)督，通過對地方財政庫款、財政預(yù)算外存款的收支業(yè)務(wù)的核查，促進(jìn)財政政策和貨幣政策的有效協(xié)調(diào)。（3）對發(fā)行基金的監(jiān)督，通過對發(fā)行基金的調(diào)撥，貨幣的投放與回籠，及發(fā)行庫管理的審計，確保發(fā)行基金職能作用的發(fā)揮。（4）對發(fā)行專項票據(jù)的審查，應(yīng)檢查人民銀行履行專項中央銀行票據(jù)的組織、發(fā)行、管理、日常監(jiān)測職責(zé)的情況，發(fā)現(xiàn)專項中央銀行票據(jù)管理中存在的問題和薄弱環(huán)節(jié)。endprint

（二）資產(chǎn)負(fù)債內(nèi)控審計主要是評價內(nèi)控制度是否健全，關(guān)鍵控制點、重要業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)和業(yè)務(wù)流程是否都得到了控制。要正確評價內(nèi)部控制的各個環(huán)節(jié)，分析業(yè)務(wù)流程，關(guān)注風(fēng)險環(huán)境和控制力度，及時發(fā)現(xiàn)漏洞，把局部的現(xiàn)象和問題放在全局的高度去分析，查找深層次的原因，提出具體的有針對性的意見和建議，以完善制度、規(guī)范操作、改善管理、消除隱患。重點包括以下幾個方面：

1.流程方面的內(nèi)控。（1）審查會計核算的分工是否合理，尤其是對不相容崗位的控制狀況如何。對那些不相容崗位有無做到由2人或2人以上擔(dān)任，并能夠按其分工履行職責(zé)，達(dá)到相互牽制、防止舞弊。如會計與出納分開，防止挪用現(xiàn)金非一個所能為，即使出現(xiàn)問題也能及時暴露。（2）審查用來證明經(jīng)濟(jì)活動往來的憑證制度是否健全。憑證的填制、傳遞是否遵循了嚴(yán)格的程序，憑證的編制是否按順序。只有建立了一整套的憑證控制制度，才能更好地保證憑證的真實、可靠，從而增強會計財務(wù)報表信息的可靠性。（3）審查會計信息的報告制度是否健全，有無明確規(guī)定會計信息的記錄、傳遞的程序等，從而保證會計信息的及時性和可靠性。（4）審查有無經(jīng)常性或定期檢查制度。通過賬、證、表之間的相互核對，利用其之間的勾稽關(guān)系，以檢查其準(zhǔn)確性，建立嚴(yán)格的復(fù)核核對制度，有利于及時發(fā)現(xiàn)并改正記錄中的錯誤，做到賬、證、表三者的相符。（5）加強內(nèi)部財務(wù)審計，檢查評估現(xiàn)金管理的內(nèi)部控制和執(zhí)行情況，強化薄弱環(huán)節(jié)和點位控制，是促進(jìn)人民銀行現(xiàn)金管理制度完善、保障現(xiàn)金安全的重要手段。現(xiàn)金審計，現(xiàn)金審計檢查包括對現(xiàn)金管理內(nèi)部控制、現(xiàn)金收支管理、庫存現(xiàn)金、現(xiàn)金的核對等重要內(nèi)容。

2.資產(chǎn)方面內(nèi)控。在資產(chǎn)業(yè)務(wù)管理中要體現(xiàn)主動加強內(nèi)部控制的管理要求，具體如下：（1）再貼現(xiàn)審計主要是對再貼現(xiàn)的總量的確定、分配、審批權(quán)限管理、限額控制、審批與辦理、再貼現(xiàn)資金收回、日常管理與控制等重要內(nèi)容進(jìn)行審計檢查。審查辦理再貼現(xiàn)業(yè)務(wù)時，是否有存在由于違章操作，審查不嚴(yán)，對無真實商品交易的商業(yè)匯票、無效商業(yè)匯票以及無增值稅發(fā)票的商業(yè)匯票辦理再貼現(xiàn)，造成人民銀行信貸資金被套取及重復(fù)辦理再貼現(xiàn)等嚴(yán)重違規(guī)問題。（2）人民銀行再貸款，包括短期再貸款、再貼現(xiàn)、對農(nóng)村信用社貸款、緊急貸款、地方政府向中央專項借款等。再貸款審計主要是對再貸款總量的確定與分配、審批權(quán)限與期限、限額的控制、審批與發(fā)放、收回、日常管理與控制等重要內(nèi)容進(jìn)行審計檢查。通過審計督促各級人民銀行嚴(yán)格按照規(guī)定管理使用短期再貸款，確保人民銀行資金的安全。（3）固定資產(chǎn)管理審計，主要是對固定資產(chǎn)日常管理、購建和調(diào)撥情況、固定資產(chǎn)清查和固定資產(chǎn)處置情況、固定資產(chǎn)折舊情況、低值易耗品管理情況等重要內(nèi)容進(jìn)行審計檢查。通過審計正確評價人民銀行固定資產(chǎn)內(nèi)部控制的存在性和有效性，促進(jìn)人民銀行在固定資產(chǎn)的購置建造、記錄保管、維護(hù)保養(yǎng)、報廢處理等環(huán)節(jié)完善管理，降低風(fēng)險。（4）暫付款項管理審查，主要是通過查閱暫付款項科目的分戶賬、總賬、憑證等，審查“暫付款項”科目的列賬是否嚴(yán)格履行審批手續(xù)，有無超越權(quán)限，擅自在“暫付款項”科目掛賬；審查是否存在超范圍掛賬的情況。即是否存在暫付款中列支非業(yè)務(wù)性開支及專項資金，甚至用暫付款向附屬單位和金融機構(gòu)提供周轉(zhuǎn)金等現(xiàn)象。審查是否存在長期掛賬的現(xiàn)象。年末仍保留余額的暫付款項是否在財務(wù)報表和財務(wù)決算說明書中詳細(xì)說明。（5）待清理資產(chǎn)清理資產(chǎn)審查，主要檢查待清理資產(chǎn)項目資料是否完整、手續(xù)是否齊全、是否實施了資產(chǎn)保全措施。

（三）資產(chǎn)負(fù)債管理審計是合規(guī)審計的延伸和深化。主要是對合規(guī)審計發(fā)現(xiàn)的問題開展進(jìn)一步、側(cè)重于管理方面的審計，應(yīng)制定審計規(guī)劃，有計劃、分步驟地深入組織實施。在審計實踐中，可以按財務(wù)管理的主要環(huán)節(jié)或者按資金用途進(jìn)行組織實施，如針對基層央行財務(wù)費用賬戶核算不規(guī)范、不真實及年底調(diào)賬現(xiàn)象，從預(yù)算分配與央行職能匹配，預(yù)算審批下達(dá)程序等角度進(jìn)行管理審計，拓寬審計視野；對游離于集中采購的日常采購，從樹立節(jié)約、防范風(fēng)險及落實責(zé)任等方面加強管理；對各種顯性和隱性的資產(chǎn)賬實不符，要在理清原因的前提下，合理合規(guī)按規(guī)定手續(xù)進(jìn)行入賬，防止清查之名進(jìn)行“變通”式入賬，有效杜絕屢查屢犯；還可以按央行交易業(yè)務(wù)和資產(chǎn)負(fù)債表重要項目，特別是資產(chǎn)的重要項目開展審計，如外匯儲備資產(chǎn)、再貸款、再貼現(xiàn)、存款準(zhǔn)備金管理等管理審計，提出改進(jìn)管理的建議。

（四）資產(chǎn)負(fù)債績效審計，主要是審計和評價資產(chǎn)負(fù)債管理工作的效率性、效果性和經(jīng)濟(jì)性。通過審計揭示由于經(jīng)營不善、管理不嚴(yán)造成損失或潛在損失，提出有針對性的改進(jìn)意見和建議，促進(jìn)問題的解決。開展資產(chǎn)負(fù)債績效審計應(yīng)循序漸進(jìn)，先易后難的原則。當(dāng)前可開展預(yù)算資金分配和基建資金運用情況的審計，提高預(yù)算管理的科學(xué)性，針對在預(yù)算管理中最突出的缺乏預(yù)算編制依據(jù)，基本支出沒有一套科學(xué)的定員、定額標(biāo)準(zhǔn)的問題，應(yīng)逐步通過預(yù)算資金審計建立起科學(xué)的預(yù)算管理辦法，同時還應(yīng)重點審查預(yù)算資金分配的真實性，預(yù)算資金分配是否能保證各項職能的有效履行和工作目標(biāo)的實現(xiàn)，特別是中央銀行核心職能履行和目標(biāo)的實現(xiàn)。加大對資金使用效益的監(jiān)督評價，重點對各類日常辦公費、業(yè)務(wù)招待費、車輛開支等費用進(jìn)行分析，力求通過審計評價建立起日常費用管理的長效機制。

（作者單位：中國人民銀行南豐縣支行）endprint