北京市農村能源政策體系的建構與功能

郝冰+景永平

摘要：為了加強農村能源與生態建設，構建結構立體、相互影響、彼此支撐的農村能源政策體系，以北京市為例，分析了其能源政策體系的結構和功能，以期為完善該政策體系、提高政策執行效率提供借鑒。

關鍵詞：政策；能源；農村；北京市

中圖分類號：F320.3 文獻標識碼：A 文章編號：0439-8114（2014）19-4765-04

DOI：10.14088/j.cnki.issn0439-8114.2014.19.067

Construction and Function of the Policy System of Rural Energy in Beijing

HAO Bing，JING Yong-ping

（School of Economics and Management，Beijing Institute of Petrochemical Technology，Beijing 102617，China）

Abstract： In order to strengthen the energy and ecological construction in the rural area， the government departments and relevant offices implemented a series of policies and gradually formed a policy system of rural energy. This system have solid structures. Every policy influences and supports each other. The structure and function of the policy system of rural energy in Beijing was analyzed， to perfect the policy system and improve its efficiency.

Key words： policy； energy； rural area； Beijing city

能源是一個國家經濟和社會可持續發展的重要保障和制約因素。進入21世紀以來，中國經濟發展迅速，隨之而來的環境和資源問題日益突出。經濟增長與經濟結構的特殊性使中國能源需求大幅攀升，但世界各國政治經濟的博弈使中國在世界能源的獲取上處于不利地位。對此，中國政府采取了多項措施，應對能源相對短缺問題。北京市是中國的首都，也是一個特大型的能源消耗城市。北京城區資源儲備相對匱乏，嚴重依賴外部能源資源[1]。建設“綠色北京”和“世界城市”的目標對北京市清潔、高效地利用能源提出了更高要求。作為北京市的組成部分，北京市的農村地區也必須加快能源結構調整，走資源消耗低、環境污染少的科學發展道路。近年來，北京市相關政府部門為了提高農村地區的能源生態建設水平，實施了一系列的政策，逐漸形成了相對完整的政策體系。本文分析了北京市農村能源政策體系的結構與功能，為完善該體系、提高政策執行效率提供了借鑒。

1 北京市農村地區能源消費概況

2012年，北京市能源消費總量為7 177.7萬t標準煤，萬元GDP能耗下降率為4.75%，基本符合科學發展的階段性要求。但是，北京市農村地區的能源消費方式大多屬于粗放型，與北京市城區相比，在能源轉換率和新能源、可再生能源利用率方面都處于較低水平[2]。

北京市農村地區的能源消費可以大致分為生產用能與生活用能兩大類。在生產用能方面，基于北京市經濟結構的特點，北京市農業生產用能的增加對于經濟增長的促進作用有限，農業政策實施的關鍵在于提高能源利用效率[3]。在生活用能方面，北京農村生活用能的規模大于生產用能的規模，且與城鎮生活用能的結構區別較大。2010年，北京市生活消費的能源消耗總量為1 229.71萬t標準煤，其中，城鎮占3/4，鄉村占1/4。然而，在煤炭消費總量上，鄉村幾乎為城鎮的3倍[4]。上述數據表明，北京市農村地區生活用能的結構亟待優化。如果北京市的農村地區不能及時轉變生活能源消費方式，未來將制約北京市建設中國特色世界城市目標的實現。

北京農村生活用能的形式主要是采暖、炊事和家電用能。其中采暖用能占59%，炊事用能占30%，家電用能占11%[5]。從一些學者對宏觀經濟、社會發展等因素進行的定量分析結果來看，未來農村生活用能設備的數量將繼續增加，因此，家電品種能源效率的改進將影響民用能源消費量。綜上所述，北京市實施農村生活能源政策的重點在于提高新能源、可再生能源所占比例和推廣低能耗的設備[6]，以便提高采暖、炊事用能效率，降低家電用能能耗。

2 北京市農村能源政策體系的結構

針對北京市農村地區能源需求和使用的現狀，北京市各級政府部門和相關的公共組織出臺了一系列政策，形成了日見清晰的政策體系。在北京市農村能源政策體系中，元政策、基本政策和部門政策圍繞著核心目標，排列、組合、互動，形成了相對穩定的政策群。“元政策”是用以指導和規范政策體系的整套理念和方法的總稱。北京市農村能源政策體系的“元政策”即建設清潔、高效的農村能源體系。按照上述理念與目標，北京市發展與改革委員會、農委與農業局、財政局、住建委、科委等部門制定和實施了包括三農政策、財稅政策、科技政策等在內的具體措施（圖1）。

2.1 按部門劃分

2.1.1 規劃 “十一五”時期，北京市就專門出臺了能源發展及節能規劃（2006年12月發布），作為政策總則，指定了北京市各項能源政策的方向。接下來，北京市政府又發布了“十二五”規劃、“綠色北京”行動計劃（2010-2012年）等總體規劃。針對農村地區的具體特點，北京市在2009年發布了《退耕還林地區農村能源發展規劃》等專門針對農村能源建設的規劃。

2.1.2 法規與規章 包括《北京市人民政府關于貫徹落實國務院關于加強節能工作決定的意見》（京政發[2007]3號）、北京市實施《中華人民共和國節約能源法》辦法（2010年）、《北京市節能監察辦法》（2006年）、《節能評估中介機構管理辦法（試行）》（2007年）、《北京市合同能源管理項目節能量審核機構及服務機構管理辦法（試行）》（2009年）、《北京市能源管理師試點管理辦法（試行）》（2011年）等。

2.2 按系統劃分

2.2.1 三農政策 例如，在北京市農村地區影響較大的“農村亮起來、農民暖起來、農業資源循環起來”工程建設，從整體上改變了北京市農村地區生活用能的建設思路。

2.2.2 財稅政策 北京市政府各級部門對農村能源建設的財政投入可謂量多面廣。例如，在節能減排專項資金和太陽能熱水系統項目補助資金中，有很大份額投放到了農村地區。針對延慶綠色能源示范縣建設，也提供了相應的補助資金。在稅收方面，稅務部門對以農林剩余物為原料自產的綜合利用產品、農作物秸稈發電實施了增值稅即征即退的優惠政策。

2.2.3 科技政策 例如，在中科院八達嶺太陽能熱發電實驗電站等工程中，國家科技部、北京市科委和中國科學院共同參與，使風能發電、太陽能發電、新能源汽車等科技企業進駐延慶縣，對于改變延慶縣和北京市生活用能的結構均發揮了正外部性。

2.3 按機構劃分

2.3.1 北京市發展與改革委員會 北京市發展與改革委員會在農村能源政策實施體系中處于主導地位，進行目標設計、劃分機構職能等基礎性工作。在北京市發展與改革委員會中設有能源處，負責相關工作。

2.3.2 北京市農委、農業局 北京市農委的主要工作包括調查研究、組織協調和制定農業、鄉鎮企業發展當中的能源政策。北京市農業局則在其擔負的種植業、畜牧業、水產業以及農業機械化和農業環保等各項工作中，起到服務、執法和監管農村能源政策實施效果的作用。在北京市農業局中設有能源生態處，負責相關工作。

2.3.3 北京市住建委、科委 在降低北京市農村地區生活用能的工作中，北京市住房與城鄉建設委員會、北京市科學技術委員會等政府部門作為責任單位，負責相關項目。例如，建設地源熱泵采暖示范項目、生物質地熱采暖示范項目、壓縮天然氣示范項目，實施住房節能保溫改造項目等。

2.3.4 區縣能源辦公室 基于對能源工作的重視，北京市部分涉農區縣設立了專門處室。例如，延慶縣設立了新能源與循環經濟辦公室。

3 北京市農村能源政策的功能分析

3.1 功能分析

北京市農村農業政策的主體包括北京市的立法機構、行政機構及強制性和非強制性公共組織。目標導向定位于促進北京市能源與環境的可持續發展，主要針對農村地區的能源轉換與利用問題，較好地發揮了公共政策的導向功能和調節功能，在一定程度上發揮了管制功能與分配功能[7]。

第一，從政策運行效果看，北京市農村能源政策體系的建立和不斷完善，有效地促進了北京市農村地區使用、發展清潔能源，對于形成“多元并舉、多能互補”的農村能源格局發揮了導向功能和調節功能。第二，從政策固有功能看，北京市農村能源政策體系依靠財稅政策的作用發揮著提高財政資金再分配效率的分配功能。第三，從功能實現程度看，北京市農村能源政策體系發揮著約束農村生活用能習慣的管制功能。

3.2 政策特點

3.2.1 激勵相容 現行北京市農村能源政策發揮上述功能的主要原因在于，該體系較好地處理了利益主體間的相互關系。能源政策涉及的領域眾多，政策規劃層和執行者分屬多個部門，因此，政策主體在制定農村能源政策的過程中，較多地考慮到農業、農民及相關產業的訴求，使政策設計基本符合執行者的利益。例如，房屋抗震節能改造等項目的負責單位包括農委和住建委，并且將資金直接補貼到農戶的做法，都符合激勵相容的原理，為政策目標的實現打下了良好的基礎。

3.2.2 政策配套 在“建設清潔、高效的農村能源體系”理念之下，北京市相關的政府部門和公共組織在近十年的時間內制定和實施了內容各異但政策導向性較為一致的政策集合體。這些政策由不同系統的政府部門和公共組織執行，形成了多條政策鏈。上下游式與交互式并存的政策鏈條相互配合度較高，使得北京市農村能源政策的“頂層設計”與“接地氣”的基層措施匹配度較高。例如，制定多項《管理辦法》、《實施辦法》等政策，提供《技術規程》等規范，綜合運用財政、稅收、金融等手段，為能源政策發揮導向功能提供了實實在在的支撐。

3.2.3 思路創新 工作思路創新是北京市農村能源政策發揮導向和調節功能的新路徑。比如引入節能評估中介機構、審核機構及服務機構、能源管理師等新生形態，擴寬了行政管理機構發揮作用的渠道。這些創新體現了北京市政府在農村能源管理機制的改革中不斷尋求突破的努力。作為管理思路創新的成果，這些新生的機構或者管理形式使更多的參與者融入了政策體系，加強了各方的聯系。

3.3 政策缺陷

3.3.1 政策支持系統功能尚未充分發揮 從理論上講，北京市農村能源政策體系的支持系統應包括信息傳播系統、政策監控系統、政策咨詢系統和政策評估系統。目前，政策咨詢系統的建設較為充分，政策評估系統的研究與具體實施也有相當大的進展。但是信息傳播系統的渠道還未獲得足夠的擴張。尤其是在北京市的農村地區，信息傳播系統的運行仍然依靠傳統的管理模式，不能充分適應形勢，需要相關政府部門和公共組織在傳播理念、傳播對象、傳播手段方面更新。此外，政策監控系統的建設基本還未展開，是更為艱巨的任務，與行政體制改革等重大問題密切相關，需要配合多方力量、花費更長時間才能見效。

3.3.2 政策系統內部結構單一 從前面的分析可以看出，北京市農村能源政策體系主要體現為線性結構，各部門關系較為清晰，但是結構仍屬單一，缺陷也較為顯著。如何將單一的線性結構發展為包括多重線性結構、矩陣結構等可以增加各部門聯系與輻射的政策體系，是政策設計者接下來應該解決的問題。

4 結論與建議

4.1 結論

北京市農村能源的使用狀況有所改善，新能源產業有所發展，但是對于城市建設目標而言，仍然任重道遠。目前，相關的能源政策理念一致，初成體系。總體而言，北京市各級政府部門在目標層、規劃層、決策層等各個層面上，制定規劃、標準，執行法律、規章，作為能源政策的供給者和實施者，形成了相互聯系、相互支撐的立體結構。

按照目前的政策目標，北京市預計到2015年，主要行業能源利用效率將接近或達到世界先進水平。對于北京市的農村地區，實現這個目標有較高的難度。但是，將農村地區建設成為能源政策改革的“試驗田”是現實的選擇。在確保“元政策”目標的基礎上，北京市農村能源政策體系建設有賴于繼續完善政策系統內部的結構，在政策節點上實現實質性突破。北京市農村能源政策體系的不斷完善需要改革創新，更需要探索形成適合地區特點的政策保障機制。

4.2 政策建議

4.2.1 實施更加積極的現代農業產業政策 根據“元政策”的理念，在對技術、經濟可行性進行充分論證的基礎上，制定有利于現行農村能源政策發揮更大作用的現代農業產業政策。可以通過建立能源農業產業園區，充分發揮其對周邊農村區域的輻射和帶動作用。這不僅有助于能源政策的深化[8]，而且還有助于加快農村城鎮化建設進程，實現能源產業與農業的可持續協調發展。

4.2.2 充分發揮市場的決定性作用 現行北京市農村能源政策具有較強的外部溢出效應，但是過多依靠政府支持和推動會影響政策功能的充分發揮，必須讓市場發揮決定性作用。比如在“亮起來”等工程中存在的“重建設、輕管理、輕維護”的現象[9]，與能源設施投資資金來源單一，大部分來自于市級撥款和縣級財政有很大關系[10]。目前向居民收取的有限的使用費用并不能完全彌補建設和運營成本，難以為繼。因此，地方財政部門除了要加大財政資金投入、積極落實相關配套政策，還應該開拓資金來源、增加投資主體，加大對農業、科技、風險投資等方面的資金整合力度，力爭更高效地實現北京市農村能源建設的目標。

參考文獻：

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[9] 江生生，劉 先，王丹青，等.北京農村地區新能源建設后續管理的問題與對策[J].現代農業科技，2010（12）：399-400.

[10] 李 欣，周兆霞.北京農村太陽能燈使用及服務問題研究[J].調研世界，2010（5）：44-45.

4 結論與建議

4.1 結論

北京市農村能源的使用狀況有所改善，新能源產業有所發展，但是對于城市建設目標而言，仍然任重道遠。目前，相關的能源政策理念一致，初成體系。總體而言，北京市各級政府部門在目標層、規劃層、決策層等各個層面上，制定規劃、標準，執行法律、規章，作為能源政策的供給者和實施者，形成了相互聯系、相互支撐的立體結構。

按照目前的政策目標，北京市預計到2015年，主要行業能源利用效率將接近或達到世界先進水平。對于北京市的農村地區，實現這個目標有較高的難度。但是，將農村地區建設成為能源政策改革的“試驗田”是現實的選擇。在確保“元政策”目標的基礎上，北京市農村能源政策體系建設有賴于繼續完善政策系統內部的結構，在政策節點上實現實質性突破。北京市農村能源政策體系的不斷完善需要改革創新，更需要探索形成適合地區特點的政策保障機制。

4.2 政策建議

4.2.1 實施更加積極的現代農業產業政策 根據“元政策”的理念，在對技術、經濟可行性進行充分論證的基礎上，制定有利于現行農村能源政策發揮更大作用的現代農業產業政策。可以通過建立能源農業產業園區，充分發揮其對周邊農村區域的輻射和帶動作用。這不僅有助于能源政策的深化[8]，而且還有助于加快農村城鎮化建設進程，實現能源產業與農業的可持續協調發展。

4.2.2 充分發揮市場的決定性作用 現行北京市農村能源政策具有較強的外部溢出效應，但是過多依靠政府支持和推動會影響政策功能的充分發揮，必須讓市場發揮決定性作用。比如在“亮起來”等工程中存在的“重建設、輕管理、輕維護”的現象[9]，與能源設施投資資金來源單一，大部分來自于市級撥款和縣級財政有很大關系[10]。目前向居民收取的有限的使用費用并不能完全彌補建設和運營成本，難以為繼。因此，地方財政部門除了要加大財政資金投入、積極落實相關配套政策，還應該開拓資金來源、增加投資主體，加大對農業、科技、風險投資等方面的資金整合力度，力爭更高效地實現北京市農村能源建設的目標。

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[10] 李 欣，周兆霞.北京農村太陽能燈使用及服務問題研究[J].調研世界，2010（5）：44-45.

4 結論與建議

4.1 結論

北京市農村能源的使用狀況有所改善，新能源產業有所發展，但是對于城市建設目標而言，仍然任重道遠。目前，相關的能源政策理念一致，初成體系。總體而言，北京市各級政府部門在目標層、規劃層、決策層等各個層面上，制定規劃、標準，執行法律、規章，作為能源政策的供給者和實施者，形成了相互聯系、相互支撐的立體結構。

按照目前的政策目標，北京市預計到2015年，主要行業能源利用效率將接近或達到世界先進水平。對于北京市的農村地區，實現這個目標有較高的難度。但是，將農村地區建設成為能源政策改革的“試驗田”是現實的選擇。在確保“元政策”目標的基礎上，北京市農村能源政策體系建設有賴于繼續完善政策系統內部的結構，在政策節點上實現實質性突破。北京市農村能源政策體系的不斷完善需要改革創新，更需要探索形成適合地區特點的政策保障機制。

4.2 政策建議

4.2.1 實施更加積極的現代農業產業政策 根據“元政策”的理念，在對技術、經濟可行性進行充分論證的基礎上，制定有利于現行農村能源政策發揮更大作用的現代農業產業政策。可以通過建立能源農業產業園區，充分發揮其對周邊農村區域的輻射和帶動作用。這不僅有助于能源政策的深化[8]，而且還有助于加快農村城鎮化建設進程，實現能源產業與農業的可持續協調發展。

4.2.2 充分發揮市場的決定性作用 現行北京市農村能源政策具有較強的外部溢出效應，但是過多依靠政府支持和推動會影響政策功能的充分發揮，必須讓市場發揮決定性作用。比如在“亮起來”等工程中存在的“重建設、輕管理、輕維護”的現象[9]，與能源設施投資資金來源單一，大部分來自于市級撥款和縣級財政有很大關系[10]。目前向居民收取的有限的使用費用并不能完全彌補建設和運營成本，難以為繼。因此，地方財政部門除了要加大財政資金投入、積極落實相關配套政策，還應該開拓資金來源、增加投資主體，加大對農業、科技、風險投資等方面的資金整合力度，力爭更高效地實現北京市農村能源建設的目標。

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