云南農村社會保障存在的主要問題及對策建議

張源潔

（云南省社會科學院，云南 650034）

農村社會保障是國家社會保障體系的重要組成部分，是指在農村這一特定區域范圍內所實行的社會保障和福利事業。云南省委省政府高度重視農村社會保障體系建設工作，于2003年、2007年和2009年分別啟動實施了新型農村合作醫療、農村最低生活保障和新型農村養老保險3項制度，經過多年努力，取得了較好的成績。據統計，2013年全省新農合參合人數達3 468萬人，參合率為96.52%，連續5年穩步提升；截止2013年4月，全省有農村低保對象437.3萬人，平均保障標準1 760元/年，月人均補助108元，比2013年提高15%。新型農村養老保險參保人數達1 295.8萬人，參保率達82.7%。2012年末，全省建成農村敬老院670所，床位4.17萬張。然而，云南省作為少數民族眾多的經濟欠發達農業大省，社會結構、經濟結構都有其特殊性，貧困地區就醫難、山區養老難導致農民生存無保障等問題突出，嚴重考驗著云南農村社會保障體系的進一步完善。

1 存在的主要問題

1.1 邊遠民族貧困地區醫療服務可及性較低

云南省新型農村合作醫療制度已啟動實施10年，民族自治地方參合率在2010年就達到了95.98%，國家扶貧開發工作重點縣的參合率也達到了93.3%。但高參合率背后卻依然存在醫療服務可及性低的現實問題，尤其在邊遠民族貧困地區，就醫難、就醫成本高等問題較為突出。首先，云南省民族貧困地區多處山區、石山區，自然環境惡劣，村落布局分散，且交通條件較差，特殊的自然環境和交通條件的限制，導致村民就醫成本高，甚至根本無法就醫。其次，民族貧困地區農村衛生機構基礎設施條件差，服務能力嚴重不足的問題還沒有根本解決。截止2012年，全國政府辦鄉鎮衛生院建設達標率78.6%，云南省僅為40.6%，排名全國倒數第二；達到國家指導意見建設標準的村衛生室僅占61.2%，還有4 602個村衛生室未達標。

1.2 養老機構供給缺口巨大，養老服務體系建設落后

截止2012年末，云南省老年人口達到560萬，而農村老人為城鎮老人的兩倍。全省共建成養老機構808所，養老床位數達到6.3萬張，其中，已建成農村敬老院670所，床位4.17萬張，每千名老人擁有養老床位數僅有10.71張，遠遠不能滿足農村老年人社會化養老需求。預計到2015年，云南省60歲以上的老年人口將達到600萬，老齡化問題日益突出，而這其中，農村老齡化問題，尤其是農村空巢老人問題尤為明顯。盡管近年來云南省大力加強農村敬老院基礎設施建設，但依然存在數量較少且不少已建成的養老機構管理服務水平低、資金投入不足、收容能力有限、入住率不高、設施建設薄弱、功能單一、缺乏專業人員、醫療配套體系建設不完善等問題。

1.3 農村低保保障水平過低

農村低保水平的高低表現為兩個方面，一是農村低保標準的高低和制定問題；二是低保的覆蓋面大小問題。根據省政府2007年 《關于全面建立和實施農村最低生活保障制度的通知》，低保是維持農村困難群眾吃飯、穿衣、用水、用電、燃料等基本生活的需要，并適度考慮未成年人義務教育費用。但按照目前的發放標準，僅能滿足基本生存需要，對于涉及教育及技能等發展需求還未能考慮在內。而且低保標準的制定僅考慮到農戶的家庭收入，對于消費開支、物價上漲等因素沒有涉及。同時，低保覆蓋面還不夠廣，受 “指標”因素影響較大。在所調研的楚雄州某村，2013年整個村委會享受低保235人，占全村人口1 978人的0.12%，遠遠低于國家民政部統計的全國4.1%的平均保障水平。村委會主任提到，“主要是上面下派的指標有限，否則村里實際需要享受低保的人數遠不止這些”。

2 幾點建議

2.1 加大對民族貧困地區醫療服務的財政投入和補償力度

（1）要從基礎設施建設入手，對不達標的村級衛生室盡快完成改擴建，對村落布局分散，人口在2 000人以上的村委會，至少要設置兩個村衛生室。積極整合片區開發、興邊富民、整村推進等扶貧項目資源，加快貧困地區通鄉、通村和村間道路建設，提高貧困地區農村交通的通達率。

（2）各級衛生部門要積極爭取當地政府支持，加強與相關部門的協調配合，大力實施鄉鎮衛生院和村衛生室標準化建設項目，提高新建村衛生室的使用率和使用效益。

（3）針對民族貧困地區就醫可及性差的實際，可將結余資金充分利用，對偏遠山區參合群眾到鄉 （鎮）和縣城就醫給予一定交通和基本生活補貼。

2.2 構建社會化養老服務體系，建設農村養老互助組織

為彌補老齡化趨勢下家庭養老方式的不足，云南省應在農村地區全力構建社會化養老服務體系。

（1）要繼續加大對農村養老機構建設的投入，擴大服務范圍，就地培養專業服務人員，豐富養老機構的職能作用。

（2）要拓寬社會化養老服務的籌資來源。鼓勵個人、集體運用空置房或空閑地進行養老服務建設，以互助的方式設立小型養老中心，鼓勵民間自發組織的養老互助團體。

（3）要建立健全社會化養老服務準入、監管、退出制度。對養老設施建設、服務人員準入、服務機構主體資格等設置標準，建立老年人服務機構基本規范。

2.3 低保標準制定要更加科學化

（1）在制定低保標準時，要科學定位農村低保的功能和作用。農村低保的功能是為滿足困難群眾最基本的物質生活需求，因此其保障標準應當把當地的消費水平考慮進去。

（2）在最低生活保障制度中，最能夠反映生存權利公平性的是應保盡保率。低保標準的制定應當以滿足更廣泛的困難群眾為基礎依據，盡量擴大低保的覆蓋范圍，破除 “指標分配”，應保盡保，擴大低保帶來的社會效益。

（3）低保標準制定的基數是能夠維持當地居民最基本的生活需要，同時也要隨著經濟發展水平和物價的變動來及時調整低保標準，以滿足困難群眾最實際的需要。