新時期地籍調查新思路探討

付東譜++邢立賓

摘 要：本文基于筆者多年從事地籍調查的相關工作經驗，以自我舉證制度在地籍調查中的積極作用為研究對象，探討了如何基于舉證實現地籍調查思路的變革，全文是筆者長期工作實踐基礎上的理論升華，相信對從事相關工作的同行能有所裨益。

關鍵詞：舉證 地籍調查 思路 變革

中圖分類號：P27 文獻標識碼：A 文章編號：1672-3791（2014）09（b）-0206-02

土地登記自我舉證是土地登記申請時由土地權利人自我提交登記資料和宗地調查成果的一項制度，是建立與社會主義市場經濟相適應、符合國際慣例土地登記制度的重要內容，也是轉變政府職能，提高土地登記效率和社會化服務水平的重要措施。這意味著，土地登記必需的相關資料必須由申請者自我提供，從而土地登記的程序相應調整為申請→權屬審核→注冊登記→核發證書。地籍調查則因為土地登記自我舉證制度的實行，而變為申請之前的必要過程，其成果則成為申請登記的必需要件。實踐中，土地登記代理制度建設的滯后、地籍信息化系統應用的普及等，對于許多基層國土資源部門同志都是極大的考驗，尤其是土地登記一線的老同志，對土地登記自我舉證制度還不能準確把握，從而影響了自我舉證制度作用的正確發揮。如何更好的實施自我舉證制度，對此，筆者認為可以從以下幾個方面來把握。

1 土地登記自我舉證制度和土地登記代理制度的區別

自我舉證制度是《物權法》規定的不動產登記重要制度之一，是指土地登記申請時由土地權利人自我提交登記資料和宗地調查成果。談到自我舉證制度，與之相似、緊密相連的兩個概念不能回避。

地籍調查前置和土地登記代理制度。所謂地籍調查前置就是指在集體土地征收、農用地或未利用地轉用、簽訂《國有土地使用權出讓合同》、核發《國有土地劃撥決定書》前，需對批準用地進行勘測定界，先行完成地籍調查工作，出具地籍調查前置成果。地籍調查前置是土地管理工作實踐創新的結果，地籍調查前置后土地登記的程序就變為：地籍調查→申請→權屬審核→注冊登記→頒發或更換證書。需要注意的是，地籍調查前置，僅僅是將過去土地登記的程序中地籍調查環節的順序進行了調整，提前至整個登記程序的最先，地籍調查仍然是土地登記程序的重要環節，而且仍然由國土資源部門負責組織實施。

土地登記代理是指土地登記代理機構在受托權限內，為委托人提供土地登記咨詢、代理等業務服務，并由委托人直接承擔相應法律責任的經營活動。由于土地登記是法律性、政策性和技術性很強的工作，普通老百姓不可能、也沒必要了解那么多與土地登記有關的法律、政策和技術，因此，必須委托土地登記代理人來完成。

通過上述分析，很明顯土地登記自我舉證制度必然要求地籍調查前置，但地籍調查不再是包含于土地登記程序之中的一個重要環節。同時，自我舉證制度的實施必然要求有成熟的土地登記代理制度作為支撐，必須有一定數量的土地登記人員及機構來服務土地登記代理市場。而地籍調查前置和土地登記代理制度不受自我舉證制度的必然影響，無論是否實施自我舉證制度，都可以實行地籍調查前置和土地登記代理制度。

2 積極推進自我舉證制度的優勢

實行土地登記自我舉證制度是轉變政府職能、提高土地登記效率和社會化服務水平的重要措施，可以進一步優化土地登記程序，以減少政府部門工作量，提高辦事效率和質量。一是更加便民，體現了土地權利人的主體地位。過去土地登記的地籍調查等事務性工作只能是全部由國土資源行政主管部門包攬，這樣一方面土地登記申請人沒有自主選擇的余地；另一方面，“一對多”的供需關系使得國土資源行政主管部門疲于事務性工作，不能全心依法行政，降低了工作效率。自我舉證制度讓土地權利人成為自主維權的主角，在辦理土地登記中，根據相關中介的信譽、價格等市場綜合情況自主選擇中介進行地籍調查、土地登記代理，土地權利人不再是被動接受政府要求登記的對象，而是主動請求政府給予合法權益保護，大大方便了土地權利人；二是優化了土地登記程序，提高了土地登記工作效率和質量。土地登記自我舉證后，國土資源行政主管部門將從地籍測繪等沉重的事務性工作中解脫出來，專心于土地登記行政工作，更有利于政企分開、依法行政，同時避免了因地籍測繪等事務性工作引起的相關土地登記訴訟、賠償等責任，提高了土地登記工作的效率和質量。

3 地籍測量和權屬調查全權委托給中介機構的可行性分析

首先，受委托開展包括土地權屬調查在內的地籍調查工作是土地登記代理機構及人員的合法職能和業務。根據《關于印發〈土地登記代理人職業資格制度暫行規定〉和〈土地登記代理人職業資格考試實施辦法〉的通知》的規定，土地登記代理機構及代理人的業務范圍包括七項：一是辦理土地登記申請、指界、地籍調查、領取土地證書等；二是收集、整理土地權屬來源證明材料等與土地登記有關的資料；三是幫助土地權利人辦理解決土地權屬糾紛的相關手續；四是查詢土地登記資料；五是查證土地產權；六是提供土地登記及地籍管理相關法律咨詢；七是與土地登記業務相關的其他事項。第一項明確規定可以受委托開展地籍調查工作，而地籍調查的概念是指國家采用科學方法，依照有關土地法律程序，通過權屬調查和地籍測量，查清每一宗土地的位置、權屬、界線、面積和用途等基本情況，用于滿足土地登記的需要。地籍調查本身就包括了權屬調查和地籍測量。（見圖1）

其次，確權是行政性工作，不等于權屬調查。權屬調查不是行政性工作，僅僅是確權過程中的一部分事務性工作。確權是國土資源部門的法定職責，確權以權屬調查和地籍測量為基礎，是指依照法律、政策的規定確定某一范圍內的土地（宗地）的所有權、使用權的隸屬關系和他項權利的內容。

4 自我舉證實施過程中存在的問題和措施

4.1 存在的問題

按照《土地登記辦法》規定：地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得。按照此規定，土地登記是一種自愿行為，實行自我舉證，地籍調查成果應由申請人自我提供，即通過自主選擇有資質的中介機構辦理。在執行此項規定時，實際工作中碰到很多問題，如：（1）由于土地登記代理機構是有償服務的，對于貧困戶等弱勢群體，由于經濟困難，沒能力委托代理機構進行地籍調查，如何進行自我舉證？（2）由于政府原因造成的更正登記，如果還是讓申請者委托代理機構進行地籍調查也不妥，申請者也無法接受。（3）按照《關于完善征地補償安置制度的指導意見》中規定在征收土地前，要確認征地調查結果，即當地國土資源部門應對擬征土地的權屬、地類、面積以及地上附著物權屬、種類、數量等現狀進行調查，調查結果應與被征地農村集體經濟組織、農戶和地上附著物產權人共同確認。建設項目用地的勘測定界成果上報前，須經地籍管理業務機構對有關內容進行復核。也就是說，新增建設用地，在報批前，界址已是很清晰了，已相當于進行過地籍調查。用地批準后，在土地登記時是否有必要再委托中介機構進行重復地籍調查？endprint

4.2 對策措施

為解決自我舉證制度下宗地地籍調查引發的主要問題，盡快盡好的推行土地自我舉證制度，應及時針對問題制定相應措施。

4.2.1 修改《地籍調查規程》中不適合《物權法》和《土地登記辦法》部分

（1）重新設計土地地籍調查表。

按《土地登記辦法》，針對工作中碰到的問題重新設計地籍調查表，把地籍調查員改為參加國家統一考試獲得土地登記代理資格的代理人，地籍調查結果由土地登記代理機構審核，負相應的法律責任。地籍調查單元宗地要考慮空間概念，修改平面地籍調查指界，需要對地表、地上、地下分別進行地籍調查指界的要制定相應的地籍調查表。（建議修改后的地籍調查表見附后表）

（2）改行政行為的指界規定為平等的民事行為規定。

自我舉證制度下的指界系指界雙方平等的民事行為，既然是舉證，當然證據說明問題，不能通過下違約指界通知書強制性定界。建議定界時，充分考慮證據。建議修改認界規定如下：雙方對相鄰的界限達不成協議的，可以根據不同情況按下述辦法處理：①指界雙方有下列材料的，按提供的證據直接定界，定界后將定界結果（地籍調查表）送達給對方。第一，相鄰指界方有土地證的，其宗地界限以已發證的界限定界；第二，雙方若一方有用地批復和勘測定界圖或能證明自己界限的用地文件，以合法的用地界線直接定界；第三，若申請者已辦理房產證，其用地界限不超過房屋占地界限，申請者同意以房產界限為界定界的，可以直接定界；第四，對于法院判決的按判決書指定的范圍指界。②雙方對相鄰的界限均拿不出依據，可以按下列辦法辦理：第一，經雙方協商同意，可以對有異議的界限暫不定界，只對無爭議的界限定界，將爭議界限劃出，在地籍調查表中注明，待雙方對爭議界限達成協議后，憑協議辦理變更地籍調查。第二，若雙方對界線達不成認同，又不同意將爭議界限劃出，按《中華人民共和國土地管理法》第十六條的規定處理。

4.2.2 實行多機構地籍調查

《土地登記辦法》中規定地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得，并沒規定必須由有資質的專業技術單位辦理，鑒于中介代理機構地籍調查不能滿足所有情況的土地登記地籍調查。建議地籍調查分下列情況辦理：（1）對于貧困戶等弱勢群，應由國土資源部門具有土地登記代理人資質的人員或國土資源部門指定中介代理機構免費進行地籍調查；（2）對于新增建設用地，由于地籍調查征地時前置，該項工作由國土資源部門辦理，所以在界址確認時可以由國土資源部門中有土地登記代理資質的人員進行界址確認，同時填制地籍調查表。土地登記時，直接提供成果。

《土地登記辦法》和《物權法》實施不久，在實際工作中，需要對如何進行自我舉證制度下的宗地地籍調查不斷進行探索、完善、規范，制定出符合新規定的《地籍調查規程》。

參考文獻

[1] 王善剛，凌杰.大比例尺城鎮地籍調查綜合技術的探討[J].硅谷，2010（12）：151.

[2] 陳新勝.地籍測量在城鎮建設中的應用探討[J].四川建材，2009（4）：164-165.

[3] 顧天襄，金慰吾.芬蘭地籍測量與地籍管理[J].鐵道勘察.1988（4）：29-32.

[4] 劉廣社，師軍良，謝國防.國土地籍調查工作探討[J].黃河水利職業技術學院學報，2009（4）：38-40.endprint

4.2 對策措施

為解決自我舉證制度下宗地地籍調查引發的主要問題，盡快盡好的推行土地自我舉證制度，應及時針對問題制定相應措施。

4.2.1 修改《地籍調查規程》中不適合《物權法》和《土地登記辦法》部分

（1）重新設計土地地籍調查表。

按《土地登記辦法》，針對工作中碰到的問題重新設計地籍調查表，把地籍調查員改為參加國家統一考試獲得土地登記代理資格的代理人，地籍調查結果由土地登記代理機構審核，負相應的法律責任。地籍調查單元宗地要考慮空間概念，修改平面地籍調查指界，需要對地表、地上、地下分別進行地籍調查指界的要制定相應的地籍調查表。（建議修改后的地籍調查表見附后表）

（2）改行政行為的指界規定為平等的民事行為規定。

自我舉證制度下的指界系指界雙方平等的民事行為，既然是舉證，當然證據說明問題，不能通過下違約指界通知書強制性定界。建議定界時，充分考慮證據。建議修改認界規定如下：雙方對相鄰的界限達不成協議的，可以根據不同情況按下述辦法處理：①指界雙方有下列材料的，按提供的證據直接定界，定界后將定界結果（地籍調查表）送達給對方。第一，相鄰指界方有土地證的，其宗地界限以已發證的界限定界；第二，雙方若一方有用地批復和勘測定界圖或能證明自己界限的用地文件，以合法的用地界線直接定界；第三，若申請者已辦理房產證，其用地界限不超過房屋占地界限，申請者同意以房產界限為界定界的，可以直接定界；第四，對于法院判決的按判決書指定的范圍指界。②雙方對相鄰的界限均拿不出依據，可以按下列辦法辦理：第一，經雙方協商同意，可以對有異議的界限暫不定界，只對無爭議的界限定界，將爭議界限劃出，在地籍調查表中注明，待雙方對爭議界限達成協議后，憑協議辦理變更地籍調查。第二，若雙方對界線達不成認同，又不同意將爭議界限劃出，按《中華人民共和國土地管理法》第十六條的規定處理。

4.2.2 實行多機構地籍調查

《土地登記辦法》中規定地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得，并沒規定必須由有資質的專業技術單位辦理，鑒于中介代理機構地籍調查不能滿足所有情況的土地登記地籍調查。建議地籍調查分下列情況辦理：（1）對于貧困戶等弱勢群，應由國土資源部門具有土地登記代理人資質的人員或國土資源部門指定中介代理機構免費進行地籍調查；（2）對于新增建設用地，由于地籍調查征地時前置，該項工作由國土資源部門辦理，所以在界址確認時可以由國土資源部門中有土地登記代理資質的人員進行界址確認，同時填制地籍調查表。土地登記時，直接提供成果。

《土地登記辦法》和《物權法》實施不久，在實際工作中，需要對如何進行自我舉證制度下的宗地地籍調查不斷進行探索、完善、規范，制定出符合新規定的《地籍調查規程》。

參考文獻

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[3] 顧天襄，金慰吾.芬蘭地籍測量與地籍管理[J].鐵道勘察.1988（4）：29-32.

[4] 劉廣社，師軍良，謝國防.國土地籍調查工作探討[J].黃河水利職業技術學院學報，2009（4）：38-40.endprint

4.2 對策措施

為解決自我舉證制度下宗地地籍調查引發的主要問題，盡快盡好的推行土地自我舉證制度，應及時針對問題制定相應措施。

4.2.1 修改《地籍調查規程》中不適合《物權法》和《土地登記辦法》部分

（1）重新設計土地地籍調查表。

按《土地登記辦法》，針對工作中碰到的問題重新設計地籍調查表，把地籍調查員改為參加國家統一考試獲得土地登記代理資格的代理人，地籍調查結果由土地登記代理機構審核，負相應的法律責任。地籍調查單元宗地要考慮空間概念，修改平面地籍調查指界，需要對地表、地上、地下分別進行地籍調查指界的要制定相應的地籍調查表。（建議修改后的地籍調查表見附后表）

（2）改行政行為的指界規定為平等的民事行為規定。

自我舉證制度下的指界系指界雙方平等的民事行為，既然是舉證，當然證據說明問題，不能通過下違約指界通知書強制性定界。建議定界時，充分考慮證據。建議修改認界規定如下：雙方對相鄰的界限達不成協議的，可以根據不同情況按下述辦法處理：①指界雙方有下列材料的，按提供的證據直接定界，定界后將定界結果（地籍調查表）送達給對方。第一，相鄰指界方有土地證的，其宗地界限以已發證的界限定界；第二，雙方若一方有用地批復和勘測定界圖或能證明自己界限的用地文件，以合法的用地界線直接定界；第三，若申請者已辦理房產證，其用地界限不超過房屋占地界限，申請者同意以房產界限為界定界的，可以直接定界；第四，對于法院判決的按判決書指定的范圍指界。②雙方對相鄰的界限均拿不出依據，可以按下列辦法辦理：第一，經雙方協商同意，可以對有異議的界限暫不定界，只對無爭議的界限定界，將爭議界限劃出，在地籍調查表中注明，待雙方對爭議界限達成協議后，憑協議辦理變更地籍調查。第二，若雙方對界線達不成認同，又不同意將爭議界限劃出，按《中華人民共和國土地管理法》第十六條的規定處理。

4.2.2 實行多機構地籍調查

《土地登記辦法》中規定地籍調查表、宗地圖及宗地界址坐標，可以委托有資質的專業技術單位進行地籍調查獲得，并沒規定必須由有資質的專業技術單位辦理，鑒于中介代理機構地籍調查不能滿足所有情況的土地登記地籍調查。建議地籍調查分下列情況辦理：（1）對于貧困戶等弱勢群，應由國土資源部門具有土地登記代理人資質的人員或國土資源部門指定中介代理機構免費進行地籍調查；（2）對于新增建設用地，由于地籍調查征地時前置，該項工作由國土資源部門辦理，所以在界址確認時可以由國土資源部門中有土地登記代理資質的人員進行界址確認，同時填制地籍調查表。土地登記時，直接提供成果。

《土地登記辦法》和《物權法》實施不久，在實際工作中，需要對如何進行自我舉證制度下的宗地地籍調查不斷進行探索、完善、規范，制定出符合新規定的《地籍調查規程》。

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[4] 劉廣社，師軍良，謝國防.國土地籍調查工作探討[J].黃河水利職業技術學院學報，2009（4）：38-40.endprint