小額貸款公司監管制度及其完善

■姜紅仁

一、小額貸款的起源及其發展

據學者研究，西方小額貸款最早出現于愛爾蘭，距今已經有兩百多年的歷史，其貸款對象主要是那些沒有其他家庭財產可供抵押的農戶。[1]美國的小額貸款歷史起源于19世紀60年代一個名叫阿馬迪·賈尼尼的商人，他在從事農產品收購活動時發現，這些農民因沒有財產可供抵押就借不到錢，為了買種子、農具只得去借高利貸。由于農業是弱質產業，遇到天災更使農民無錢還貸，于是賈尼尼先給他們融資，然后再與這些農民簽訂農產品收購合同。如此一來，不但使這些農民受益，而且推動了美國農業經濟的發展，伴隨著越來越多的人的需求，社會上出現了專門的機構——小額貸款公司。機構的增多、需求的擴大，給政府提出了管理上的挑戰，于是一系列的法律相繼出臺，如1916年頒布的《統一小額信貸法》、1923年頒布的《農業信貸法》等。

小額信貸在亞洲國家經濟發展中扮演重要角色，是二戰以后的事情。為了給本國的低收入階層尤其是那些無家庭財產抵押的貧困農民提供資金支持，一些發展中國家積極嘗試，但因種種原因，效果并不理想。直到20世紀70年代中期，一些國家在反思自己歷史、文化以及法律政策的基礎上，慢慢走出了一條“具有本國特色”的小額貸款的道路。如著名的孟加拉“鄉村銀行”、印尼的農村信貸部等。[2]

我國小額貸款始于新中國成立初期，土地改革使廣大農民分得了土地，但大多數農民資金匱乏，針對這種情況，國家倡導在廣大農村成立農村信用合作社，為農民提供小額貸款。隨著農業集體化和人民公社化的興起，小額信貸失去了其賴以生存的土壤，逐漸退出了農村市場。但伴隨著改革開放的進行，為幫助落后地區脫貧，在1986年，人民銀行設立了扶貧專項貸款;2001年，人民銀行會同財政部、國務院扶貧開發領導辦公室、中國農業銀行等部門制定了《扶貧貼息貸款管理實施辦法》，扶貧貼息貸款全部由農業銀行負責發放與管理。2005年，中國人民銀行在內蒙古、山西、陜西、貴州、四川五省，開始了小額貸款公司的試點工作，取得了可喜的成績。[3]而伴隨著2008年《關于小額貸款公司試點的指導意見》的出臺，小額貸款公司在各地的設立進入了一次新的高峰。

二、我國小額貸款公司監管現狀及存在的問題

為了規范小額貸款公司的行為，我國從中央到地方、從政策到法律、從限制到鼓勵等方面進行了一系列的探索。

(一)小額貸款公司監管的制度

1.已有法律的適用。我國《公司法》認定的公司類型包括有限責任公司和股份有限公司，而我國的小額貸款公司也是以有限責任公司或者股份有限公司的形式存在，作為一種民事主體，在其設立、經營、終止、解散以及清算的過程中，《公司法》的內容及要求是其必須遵守的;而對于自己的財產取得、處分，我國的《物權法》、《擔保法》等法律有明確的規定，同樣適用于小額貸款公司。

2.國家政策的出臺。2006年12月，中國人民銀行出版《小額貸款公司指導手冊》，為小額貸款公司制度的實施提供了一個宏觀的政策性指導;2008年銀監會和中國人民銀行聯合發布的《關于小額貸款公司試點的指導意見》，則對小額貸款公司從定性到設立、運營、監管等方面做出了比較全面的、詳細的規定。為了配合該政策的落實以及走得更遠，銀監會還發布了《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》，為小額貸款公司向金融機構發展進而轉變為村鎮銀行提供了法律上的依據。[4]

3.地方法律制度的配合。隨著小額貸款公司在全國各地如雨后春筍般的設立、運營，各個地方政府也制訂了各種各樣的制度措施，如《重慶市小額貸款公司試點管理暫行辦法》、《天津市小額貸款公司試點暫行管理辦法》等規定。而隨著小額貸款公司的發展進入穩定期，運營模式固化，其發展出現了許多共性的問題，如融資難、稅負重、轉制難;其管理也出現了一些共性的問題，如監管內容不明、監管措施混亂等。于是各地政府結合小額貸款公司發展的具體情況出臺了更加具體的規定。(1)小額貸款公司融資監管方面。如《重慶市小額貸款公司融資監管暫行辦法》、《浙江省小額貸款公司融資監管暫行辦法》等，從融資規劃和融資額度方面進行規制。(2)小額貸款公司設立分支機構方面。如杭州市《遼寧省小額貸款公司分支機構設立暫時管理辦法》。2012年山東省出臺新規允許小額貸款公司開設分支機構，但一家小額貸款公司分支機構的設立最多不超過3家。(3)小額貸款公司接入人民銀行征信系統管理方面。如《浙江省小額貸款公司接入人民銀行征信系統管理辦法》、《江蘇省小額貸款公司接入征信系統管理暫行辦法》等。

雖然我國有一系列規范小額貸款公司的法律法規及政策措施，但是不可否認，這方面的問題仍然很多，諸如法律之間存在沖突，導致監管工作無法開展;法律朝令夕改，小額貸款公司缺乏穩定的外部環境;法律內容不合理，阻礙小額貸款公司的良性發展;法律盲點較多，不能實現對小額貸款公司的有效監管。[5]甚至有學者尖銳地指出:“有關小額貸款公司的法律性質、市場準入、監管機關、業務規則和監管措施等監管所必須明確的問題，現有規則幾乎空白。”[6]

(二)小額貸款公司監管的主體

銀監發〔2008〕23號《關于小額貸款公司試點的指導意見》(以下簡稱《指導意見》)規定我國小額貸款公司監管的主體主要涉及國家銀監會及其派出機構;中國人民銀行及其分支機構;各省級地方人民政府有關主管部門，諸如金融辦、工商局、公安局等。而對于各機構的監管職責，《指導意見》做出了原則性規定:首先，中國人民銀行及其分支機構對小額貸款公司的利率、資金流向進行監測，為中央的宏觀調控提供依據;其次，銀監會派出機構和人民銀行分支機構，配合當地政府有關部門，為小額貸款公司創造良好的工作環境，諸如政策宣傳、客戶培訓等;而小額貸款公司具體的業務經營活動則由地方政府相關部門負責監管。中央層面著重宏觀指導，由地方進行具體監管工作，主要體現在以下方面:

1.成立小額貸款公司試點工作領導機構。為了保障小額貸款公司試點工作的順利開展，各地人民政府均結合自己的省情、市情，成立了小額貸款公司試點工作的領導機構。遼寧省人民政府在本省《關于開展小額貸款公司試點工作的指導意見》中就明確規定，為積極穩妥地開展試點工作，成立省小額貸款公司試點工作領導小組。浙江、河北、山東、山西、內蒙古等地也都有類似的規定。這對于調動各方力量，有一定的積極作用。

2.明確具體職責及監管責任。省金融辦主要負責宣傳、指導、解釋中央政府有關小額貸款公司的政策工作;而資格審查委員會主要負責對市、縣試點申報方案進行審核，對小額貸款公司進行資格審查并出具意見;省工商局主要從工商管理的角度確保小額貸款公司合規經營;試點縣政府則負責具體工作，對小額貸款公司申報材料進行初審，承擔日常監督管理和風險處置責任。江西省則按照“誰試點、誰負責”的原則，明確各試點縣(市、區)政府是小額貸款公司監管和風險處置的第一責任人。

從上面的內容可以看出，我國有關小額貸款公司的監管主體，中央和地方都有多個部門參與，尤其是地方政府，幾乎動員了所有機構，看起來是“人多力量大”，各方面“無縫對接”。如果各部門能夠協調好，其效果當然可以預期，然而實際工作中的互相扯皮、互相推諉現象，則再一次詮釋了“三個和尚沒水喝”的道理。

(三)小額貸款公司監管的模式

從《指導意見》的內容可以看出，國家對小額貸款公司的要求是原則性的。即從發起人承諾制度、公司治理制度、貸款管理制度、資產分類和撥備制度、信息披露制度、社會監督制度等都是原則性規定。從理論上可以歸納為一種非審慎監管的模式，也就是對小額貸款公司的監管制訂相關的指導原則和行為準則，對小額貸款公司的資本政策、風險控制以及關聯交易、資金流動性等方面進監管。[7]

然而，從各個地方制定的規則來看，更多的是一種審慎性的監管的模式。如湖南省規定，小額貸款公司組織形式為有限責任公司的，注冊資本不低于2000萬元;組織形式為股份有限公司的，注冊資本不低于3000萬元。試點期間，小額貸款公司注冊資本上限不超過2億元(含增資擴股)。主發起人為企業法人的，應具備條件之一是:最近一個會計年度末凈資產不低于1000萬元、資產負債率不高于70%。主發起人為自然人的，應具備條件之一是:個人權屬清晰且無異議資產在3000萬元以上(不含抵押、擔保類資產)。山東省則規定:小額貸款公司組織形式是有限責任公司的，其注冊資本不得低于5000萬元 (欠發達縣域2000萬元);組織形式是股份有限公司的，其注冊資本不得低于7000萬元(欠發達縣域3000萬元);試點期間，小額貸款公司注冊資本上限不超過1.5億元。另外，對于資金來源、資金繳納、資金運用、利率限定、風險內控等也都規定得過于具體，可以說是一種典型的審慎監管模式。

對于中央政府來說，鑒于我國的發展中國家特性，對小額貸款公司的監管定位于非審慎監管的模式，是合乎國情的;對于地方政府來說，因各地發展程度不一，結合自己省情、市情制定監管規則也是合乎情理的，但問題是各地方的規則過于具體，雖有利于管理，卻一定程度上影響了其自主性。正如有學者所言，政府過度管制小額貸款公司的準入和日常經營，在一定程度上影響小額貸款公司公益性目標的實現以及經營活力的發揮。[8]

三、完善我國小額貸款公司監管的思路

(一)小額貸款公司監管的法律制度方面

1.提高監管法律的位階。《指導意見》對小額貸款公司的組織形式作了明確的界定，即有限責任公司或股份有限公司，契合了我國公司法的規定，同時該《指導意見》還明確規定，本指導意見未盡事宜，按照《中華人民共和國公司法》、《中華人民共和國合同法》等法律法規執行。也就是說作為一個商家，其他商事主體在經營中使用的法律，諸如民法通則、物權法、公司法、合同法、擔保法等法律，小額貸款公司同樣適用，這些法律的位階當然不低。但問題是從政府管理的層面看，更多的是國務院部委規定的行政規章和地方政府指定的一些地方法規，是我國法律體系當中位階較低甚至是最低的一種。鑒于小額貸款公司經營業務的特殊性，伴隨著小額貸款公司試點經驗的不斷積累，逐步提高小額貸款公司監管法律的位階，確立其在法律體系當中的地位和影響力。

2.完善現行的監管法律。目前，對小額貸款公司監管最直接使用的中央層面的法律制度就是《提導意見》，在地方層面，就是各個地方政府制定的小額貸款公司監督管理辦法。而《提導意見》小額貸款公司的性質、設立、資金來源、資金運用、公司治理結構等方面做了非常原則的規定，各地方的管理辦法雖然較為具體，但是我們仍需看到，以上的法規制度當中對于小額貸款公司的準入條件、主體性質、監管機構、公司治理以及風險防范等等問題的規定還是不夠完善的。[9]總之，作為新生事物的小額貸款公司的誕生，需要我們重新審視現有法律法規體系的缺陷，尤其是能夠在比較小額貸款公司與普通商業銀行不同運行機制、不同經營策略的基礎上，來完善現行的法律制度，從而對我國小額貸款公司的發展發揮更好的監管作用。

3.制訂專門的管理條例。我國現行的經濟法律體系中，既有從一般角度制定的企業法，如公司法、合伙企業法、個人獨資企業法，也有從特殊角度制定的企業法，如國有企業法、三資企業法、鄉鎮企業法、中小企業促進法等。受此啟發，無論從產生背景、服務對象、治理結構、資金來源及對其定性等方面，小額貸款公司都有不同于普通商業銀行的地方，因此，制定一部針對小額貸款公司的監督管理條例是順理成章的事情，而在我國小額貸款公司快速發展的今天，制訂一部系統的監管法規也是迫在眉睫的事情。眼下通過中央主管部門牽頭，總結歸納前期各個地方小額貸款公司試點的經驗以及各種法規對其監管的效果，已經完全有條件制定一部專門的、統一的條例，對涉及小額貸款公司的監管主體、監管權限、監管職責、監管程序等作一個全面的系統的規定。

(二)小額貸款公司的主體定位方面

根據企業的經營業務的不同，可以分為金融企業與非金融企業，前者包括銀行、保險、證券、信托等行業。由于金融業特有的高風險性、效益依賴性、高負債經營性等特點，國家法律對其有特別的規范，尤其是對其經營的安全性、流動性、效益性有原則規范，而商業銀行法則把安全性放在首位。另外，針對商業銀行的設立、審批、金融機構營業許可證、金融機構法人許可證的發放等均有明確的規定，而從商業銀行法第九十三條的規定:城市信用合作社、農村信用合作社辦理存款、貸款和結算等業務，適用本法有關規定的精神來看，城市信用合作社、農村信用合作社均被看作金融機構予以規范。而小額貸款公司是依據中華人民共和國公司法成立的企業，并不涵蓋在商業銀行法的范圍之內，所頒發的也不是經營金融業務許可證。

從《指導意見》的內容中可以看出，此處的小額貸款公司，是由自然人、企業法人與其他社會組織投資設立的，組織形式上是有限責任公司或股份有限公司，資金來源上不允許吸收公眾存款，經營范圍上是小額貸款業務。此處明確了其公司屬性，卻沒有表明是不是金融機構。而從2009年中國銀監會發布的《小額貸款公司改制設立村鎮銀行暫行規定》內容來看，無論從第一章的總則、第二章的準入條件、第三章的程序和要求還是第四章的監督管理等內容來看，也只是確認了小額貸款公司是從事放貸業務的商業性機構，屬于一般的工商類企業而非金融機構。另一方面，中國銀行業協會的行業規范性文件《中國銀行業金融機構企業社會責任指引》卻把小額貸款公司認定為銀行業金融機構。[10]

國家法律對小額貸款公司的定位不一，不利于政府對其行為的監管，也不利于該企業開展經營活動。因此，國家應盡快制定相應的法律制度，準確其定位。從其從事的放貸業務來看，屬于典型的金融業務，雖然不允許其吸收公眾存款，但這只是其資金來源的問題，因此，明確其金融機構的屬性，是不二的選擇。

(三)小額貸款公司監管的體系方面

1.政府層面:建立統一的監管機構。目前政府對小額貸款公司的監管分為中央和地方兩個層次，中央政府的監管主要是中國人民銀行和中國銀行業監督管理委員會，比較清晰，也比較專業，當然操作起來也比較可行。相比之下，地方政府的監管部門則要龐雜得多，金融辦、銀監局、工商局、公安局，有的甚至把漁業局、中小企業管理局等部門也排列進去。看似面面俱到，兼顧所有。由于受各部門的工作重點、公務員的專業素養等因素的影響，在具體工作中，各部門齊上陣，很難出現1+1＞2的現象，倒有可能出現互相扯皮、各自為政、甚至互相推諉的局面。而建立一個統一監督管理機構，對于充分協調各部門管理職責，發揮各自的專業優勢，提高管理效率意義重大。到底如何建立？是由人民銀行還是由銀監會牽頭，有學者給出了明確的答復:“在當前急需明確銀監會作為小額貸款公司的監管主體。”[11]應該說該觀點很符合我國的現狀。

2.行業層面:建立行業協會。行業協會是由某一行業的競爭者所構成的非營利性組織，目的在于為本行業成員提供多邊性援助服務。行業協會具有非營利性、中介性、自治性以及特殊公益性等方面的特征，是在市場失靈與政府失敗背景下出現的第三部門，既可以向政府反映本行業成員的利益訴求，又可以把政府的政策措施、法律法規傳達給本企業成員。更多的情況下是協助政府干預市場經濟活動，諸如對行業改革和發展中的問題進行調查研究，向政府提出有關意見和建議;協助政府參與制定行業規則;參與制定國家標準、行業標準;配合有關部門對本行業的產品和服務開展行檢、行評;制定行業行規，建立行業自律機制;配合有關部門，指導、幫助企業改善經營管理，建立現代企業制度等。我國小額貸款公司經過多年的發展，已經形成相當的規模，對其經營行為的監管目前仍是政府一家單干，由于種種原因，總顯得勢單力薄，力不從心。因此，建立小額貸款公司方面的行業協會，通過行業協會制訂本行業的行為規則、運行機制、懲處措施、訴求渠道等規則，不但為政府分憂，而且為小額貸款公司的更好發展創造條件。

3.公司層面:強化自身的監管。首先，我國公司法對公司組織機構的設立、運作有明確的規定，從機構的設置、人員的配備、會議的召開、表決的程序、瑕疵的補救措施等一一作了規范;而針對小額貸款公司出臺的《指導意見》也明確要求健全自身的治理結構，甚至各個地方的小額貸款公司監督管理辦法制定了更為詳細、具體的規則，可以說在公司層面，政府要求企業強化自身監管是有法律依據的，當務之急是企業要高度重視，要認識到:他律是必要的，但自律更重要。總之，要通過良好的董事會的決策制度，監事會的監督制度、內部審計制度、信息披露制度、績效考核制度等措施，來強化自身監管。

4.社會層面:加強社會監督。伴隨著市民社會理論的興起，第三部門活動的頻繁，社會監督的力量日益強大。小額貸款公司作為一個企業，既具有“經濟人”角色，更具有“社會人”角色，在取得自己合法利潤的同時，更要肩負起社會責任。因此，其在開展經營活動過程中，應該接受社會的監督。具體來說，通過公民個人的舉報、批評、投訴，通過新聞媒體的曝光，通過行業組織的內省、內懲等措施，在全社會安插一只“無形的眼”，可以更好地對小額貸款公司進行監管。

[1]王睿.我國小額信貸法律制度研究[D].重慶:重慶大學，2010.

[2]魏紅欣.歐盟設小額信貸基金促”小本生意”[EB/OL].http://funds.money.hexun.com/2648_2591054.shtml， 2013-11-21.

[3]劉小玄.山西與內蒙古小額貸款公司實地考察報告[EB/OL].中國金融網.2013-11-22.

[4]肖雪.農村金融發展模式研究綜述[J].合作經濟與科技，2007，(1).

[5]王少蕓.小額貸款公司監管立法研究[D].重慶:西南大學，2013.

[6]李有星，郭曉梅.論我國小額貸款公司的監管定位與核心規則[J].中國商法年刊，2008.

[7]杜曉山.小額信貸的發展和模式[J].金融與經濟，2007，(8).

[8]陳穎健.小額貸款公司監管的法律思考[J].金融理論與實踐，2010 ，(3).

[9]周海林.小額貸款公司的定位——解讀《關于小額貸款公司試點的指導意見》[J].福建行政學院學報，2008，(6).

[10]李綱.我國小額信貸機構監管法律問題研究[D].泉州:華僑大學，2008.

[11]陳斌彬.完善我國小額貸款公司法律監管的思考[J].南方金融，2009，(12).