我國農村社會保障制度法制化路徑建構

■汪曉華

社會保障權又稱福利權，即公民要求國家通過立法來承擔和增進全體國民的基本生活水準的權利，是一種基本人權，是一種選擇性社會權利。英國的法理學家杰里米·邊沁(Jeremy Bentham)從平等生存權、人的尊嚴、平等發展權三個維度出發，要求國家必須保護農民社會保障權;龐德認為，權利的本質就是一種“合理的期望”，并從實然邏輯出發要求國家建構以憲法為核心，以立法為基礎，以司法為手段的農民社會保障權法律體系。農村社會保障法律制度是中國社會保障法律制度的重要組成部分，加強農村社會保障法律制度建設，既是農村市場經濟和社會發展的客觀需要，又是廣大農村農民的迫切需求，它對維護社會穩定、構建和諧主義社會新農村以及為農村經濟發展創造良好的社會環境都具有重要實踐意義。

社會保障權作為一項基本的、獨立的人權，是我國農村人口應當具有的憲法權利，然而在我國由于法律及具體的執法、司法方面的欠缺，以及一直以來傳統做法所造成的障礙，我國農村人口處于社會保障的邊緣地帶，社會保障權不盡如人意。[1]中國的社會保障法制尚屬初建時期，存在社會保障立法滯后、體系面窄、法制缺位等問題，不能解決社會保障所面臨的復雜問題，不能有效地保障群眾生活的現實需要，不能滿足市場經濟和社會保障事業發展的需要。我國社會保障法律制度的缺失主要包括兩個方面:社會保障立法工作滯后造成的社會保障體系不健全及實施機制上的缺失。

一、我國農村社會保障制度的現狀

社會保障制度是人類文明進步與工業社會發展的社會產物，是經濟社會協調發展的必然要求。社會保障制度發端于歐洲工業社會，英國女王在1601年頒行的《濟貧法》被認為是現代社會保障制度的萌芽。隨著人類文明的進步與社會結構的深刻變革，社會保障制度得到了質的飛躍，社會保障制度的內容不僅局限于養老、失業、工傷、生育等社會保險項目，而且已經涉足于社會福利、政策法規標準、擴大覆蓋面、健全管理服務、提高待遇水平、優撫安置等保障項目，并且還在不斷地發展與壯大。由于我國改革開放起步較遲，社會發展程度與西方國家相差很大。

(一)社會保障制度因社會文化因素不同而呈現出不同的內涵

經濟全球化導致社會保障國家責任的改變，但社會保障制度的發展道路未必與全球化過程相類似，依據不同國家的特質，遵循社會保障制度的一般要求，充分考慮我國的基本國情和特殊要求，更要認真研究我國經濟、社會屬性、民族文化、人口等多方面的具體情況，在此基礎上構建相對應的社會保障制度與社會保障模式。文化是人類存續發展中對外在物質世界和自身精神世界的不斷作用(思考)形成的，人類具有長遠思考能力才能超越自身器官的物性功能去改造(和適應)自然，調整(和創建)社會，因此，不同的價值取向和文化理念，在社會保障制度和政策的形成和制定的作用是不可忽視。雖然文化的基本要素不直接參與社會保障體系的構建，但是與文化自身發展的變化始終保持著高度的統一，在隱喻的世界中發揮著獨特的魅力。[2]文化隱含的基礎不僅是政府行動正當性的理論基礎之一，而且還是特定的價值觀，包括宗教與法律，最重要的是平等和個人自由的觀念。歐盟國家在社會保障的理念、制度、實踐等方面也存在著巨大差異性，同時也存在著不同的國家責任，不同的國家責任與相應的平等理念需要通過各種方式得到平衡，文化是人們的精神和靈魂，決定了人們的思維方式和行為習慣，從而文化的多樣性對社會保障制度的多樣性也起著決定性的作用。[3]綜觀世界各國的社會保障法的發展歷程，大致上經歷了“政府全面干預——政府責任削弱——政府責任與市場機制相結合”的三個階段。當前我國經濟社會已經進入了“以工促農，城鄉支援農村，工業反哺農業”的發展階段，社會保障法律制度也在改革當中，現實中政府面臨著重重的挑戰和突出問題。積極推動法制建設、健全執法機構，需要努力推進社會保障法律制度的建設，厘清并重構政府責任，為社會保障體系提供法制保障，從而實現社會財富的公平分配目的。

(二)社會保障制度因社會保障法律體系不健全而保障程度不高

一個國家社會保障法律制度完善與否，從某種意義上體現了這一國家公民幸福指數的高與低。社會保障制度進入現代社會上升到法制規范的層次后，世界各國在社會保障方面尤其是發達國家體現出一些鮮明的共性特征，主要表現在社會性、公平性、強制性、福利性等方面。我國社會保障制度在維系經濟改革和國民經濟持續增長、保障社會穩定方面取得了一定成效，但也應該看到，我國的社會保障制度有些與現代發達國家社會保障共性特征有一定差距。法律的價值體系是多元的，但現階段就社會保障法律制度而言，應當把公平價值放在優先的位置，特別是在構建和諧社會的今天，要消除貧富差距實現社會分配的公平，社會保障法的公平價值就顯得格外重要。[4]社會保障法作為維護社會分配的一個重要武器，就要把公平價值作為其首要的價值。一般來說，影響社會分配公平的有競爭的起點、機會、過程以及分配的結果等幾個因素，因此社會保障法律制度要在競爭的起點、機會、過程以及分配的結果四個方面體現公平價值優先原則。

二、發達國家社會保障權法律救濟制度立法考察及借鑒

社會保障立法源于19世紀末期的歐洲工業發達國家，至今已有110多年的歷史，隨著世界范圍內各國社會保障法律制度的不斷建立與完善，我國也正在不斷地改革與發展社會保障制度。[5]完備的法律規范體系標志著一個國家社會保障制度的成熟，是社會主義和諧社會進程的重要法律保障，只有社會保障法規健全，才能使得人們的行為得到有效的規范，進而保證社會保障事業的順利發展。

英國是世界上最早的工業化國家，是社會保障的發源地之一，也是最早的福利國家。英國是世界社會保障法的發源地，英國社會保障立法經歷了初創、發展與鼎盛、調整與改革三大階段，最終形成了比較完備、健全的社會保障制度，使英國成為最早以立法形式建立社會保障制度的國家。第二次世界大戰后，英國頒布了一系列社會保障法案，在一定程度上推動了其思想理念的成熟。當然，英國的福利國家制度也讓英國人付出了“熱血、辛勞、眼淚和汗水”，是在經歷不斷的取締、爭論中逐漸走向成熟的。英國的社會福利制度在二戰以后，以《貝弗里奇報告》與凱恩斯主義為兩大主要的意識流，在其以后的發展中貫穿著新左派和新右派的爭論，凱恩斯主義經濟學與費邊社會主義思想、需求管理與“福利國家”措施的并用，成為第三條道路的福利思想的最新發展。[6]在各種思想的影響下，英國的社會保障法律制度獨具特色，從其立法理念到具體的制度構建都對我國有重要的借鑒意義。從這個層面來看，社會保障功能的實現需要法律制度的支持，而社會保障法作為社會法的核心內容，同時兼有經濟法的一些屬性。因此，對社會保障法律制度的構建應體現出社會法與經濟法在功能上的相互配合，具體的社會保障制度應由社會法來進行規范，而如何保證社會保障功能的實現則應由經濟法加以規范，由財政作為社會保障的基礎實現這一目標。

美國是世界上最早實行系統的社會保障法律制度的國家，具有鮮明的市場化特點，其目標是公平與效率的統一，而且美國的社會保障制度是多層次、廣覆蓋的。自1935年8月14日美國參、眾兩院通過《社會保障法》以來，美國社會保障法為美國社會帶來了繁榮和穩定，其積極面在于:(1)把社會保障作為促進經濟發展的動力;(2)維護了整個社會的政治穩定;(3)堅持以失業保障為基礎和重點;(4)強調教育培訓在社會保障中的作用;(5)帶動了第三產業的發展。美國社會保障制度是在其特殊的文化歷史背景下建立起來的，它的發展深受自由放任主義和社會達爾文主義、集體主義、新自由主義思想的主導。現逐步形成由政府決策、市場介入、民間參與的多元化、混合式的社會保障模式。美國的社會保障在促進經濟發展、維護社會穩定和調節各利益集團間的關系方面都發揮了積極的作用。

德國是社會保障法制化比較完善的國家，制定了專門的社會法典和社會法院法，它們是社會保障權救濟的法律保障，規范著人們日常的社會活動。[7]社會保障法的價值目標在德國得到了完美的闡釋，他們是通過保障積極的人權即生存權來維持社會安定，政府把保障人權看作是社會保障法的工具且作為手段。德國社會保障法的基本方式是社會互助，社會保障制度的本質屬性和客觀功能決定了其必須以公平作為核心價值理念，通過不斷縮小不公平的程度來逐步實現社會公平，而明確政府責任則是實現社會保障制度公平性的關鍵所在。德國社會保障的法制化建設具有戰略意義，公平基礎上的團結互助和自我負責成為社會保障立法的指導原則，社會保障法律制度構建凸顯人權與人文精神，制度合理配置政府行為與市場選擇，農村社會保障法律制度自成體系。在德國，將社會保障法納入社會福利的范疇，從而用社會福利的含義來闡釋社會保障法，當然，社會保障法建立的根本意義也正是為社會福利政策實施提供有效的法律保障。德國的社會保障法是一部內容十分細致、覆蓋全面且法制化的法典，已形成了一個多層次、種類豐富、內容完善、功能健全的社會保障法律體系，社會保障法是公民社會保障權的保護傘，從而形成保障社會穩定、促進社會和諧發展的重要防線。德國勞動局的復議處和社會保險機構復議處是社會保障權爭議的復議機構，行政復議是訴訟的前置程序。[8]社會法院實行三級審理制，審判成員由職業法官和非職業法官組成。德國的工會、企業委員和調節處在維護公民社會保障權方面發揮不可或缺的作用。在專門法律的制定，專門法院或法庭的設立，復議人員和審理人員的專業化和社會化以及社會組織的調解作用等方面，德國的經驗對我國社會保障權救濟制度的完善與發展有著重要的引導作用與借鑒意義。

新加坡完備的勞動立法是其勞資關系和諧穩定的根本之道;新加坡的社會保障制度由社會保險制度和社會福利制度兩部分組成，以“中央公積金”為核心的社會保險制度構成其社會保障制度的主體。

目前，我國農村社會保障法律關系錯綜復雜，政府、社會及農村居民個人在農村社會保障中享有相應的權利和義務，二者是相互關聯、對立統一的。政府在建設農村社會保障法律制度中應起主導和基礎作用，但不能越位或失位，既不能濫用行政權力過度干預，又不能干預不足。社會法視野下政府應承擔法制構建、財政支撐和監督管理之責任。

三、我國農村社會保障法制化路徑建構

我國憲法第45條規定:“中華人民共和國公民在年老、疾病或者喪失勞動能力的情況下，有從國家和社會獲得物質幫助的權利。”憲法賦予了農民獲得社會保障的權利，農民也履行了憲法和法律規定的義務，這是社會保障的本質要求。國家也應當為農民提供社會保障，因為這既是現代政府義不容辭的責任，也是緩解矛盾的主要手段，更是建設和諧新農村的迫切需要。

(一)法律屬性必須符合社會發展階段

眾所周知，社會保障制度的一個主要功能就是充當社會的“安全閥”或者“減震器”。社會保障法律體系的構建不僅與社會保障模式有著緊密聯系，而且與立法層面的宏觀規劃和現實國情的制約都會休戚相關，同時也影響著社會保障法律體系的未來發展方向和具體制度內容。在歷史的經緯中，作為法律制度的農村社會保障受制于各種因素。[9]制度發展的階段性、法律環境的歷史性和法律屬性認知的漸進性，決定了農村社會保障制度的法律屬性呈現出從行政法、經濟法到社會法演進的運動圖景。在農村社會保障法律制度發展的每一階段，均呈現出相應的法制特性并反映到相關立法。農村社會保障的發展必然從“國家型”(計劃經濟體制)到“經濟型”(市場經濟體制)再到“社會型”(和諧社會)，其法律屬性根據這一經濟基礎的演化呈現出“行政法屬性”到“經濟法屬性”再到“社會法屬性”，其權利屬性呈現“救濟撫恤的恩賜式”到“配套發展的經濟權利式”再到“基本社會權利式”的態勢。農村社會保障法律制度反映并決定于這一運動軌跡。社會保障制度是一種相當復雜的制度體系，涉及社會生活的方方面面，涉及諸多的學科，加上我國社會保障法律體系正在建立，所以對它的研究任重而道遠。完善農村社會保障法律體系有利于實現社會公平正義，有利于保障人權，有利于建設和諧社會。目前，我國農村社會保障立法缺失，法律層次低，體系不健全，監督實施機制薄弱，需要制定農村社會保障基本法，完善農村社會保障單行法，制定適合各地農村實際情況的地方性法規，健全與農村社會保障相配套銜接的法律法規，促進農村經濟發展和社會穩定。

(二)法律框架需要考慮社會二元結構

我國存在二元經濟結構，也存在二元社會結構。農村居民的社會保障水平處于起步階段，與當前經濟發展的步伐還存在一定的差距。雖然城鎮居民的社會保險、社會救濟及社會優撫安置等方面已經建立了相對完善的體制和制度，但是在農村，上述基本社會保障體制和制度仍在積極探索和完善中，城鄉社會保障工作還存在相當大的差距。要實現城鄉統籌發展，必須要了解二元結構產生的原因，充分挖掘二元結構的內在契機，我國二元社會保障制度是政策選擇的必然結果。由于城鄉二元經濟結構的長期存在和影響，不僅導致中國農村經濟發展滯后，也造成農村社會政策制度的嚴重缺失，從而形成為了當前農村矛盾的主要根源。從當下的市場經濟發展需求來看，二元社會保障制度給農村的社會保障帶來一系列的問題，充分說明該制度不再適應經濟、社會協調發展的新要求，建立統籌城鄉的社會保障制度具有可行性，要從立法理念、立法體系等方面著手完善。

構建城鄉統籌社會保障法制已經具備良好的制度運行保障和法制環境，是推動城鄉經濟統籌發展的應然要求，也是社會公平和平等理念的現實需求。農村社會保障一直以來都是我國整個社保體系中最為薄弱的一環，刑法、民法、勞動法等部門法中缺少相應的配合與銜接，各種條例、規定都處于一種零散的狀態，缺乏法治環境、勞動保障監察機構及法律制裁措施，這使得農村的各項社會保障權益沒有得到切實保護，給我國農村經濟建設埋下了隱患。目前，在農村社會保障的各項法律制度建設中，應重點加強農村最低生活保障法律制度、農村醫療保險法律制度和農村養老保險法律制度的建設。應從養老保險、醫療、最低生活、社會救助、失地農民保障制度等方面重塑完善的農村社會保障法律制度。新農村背景下，農村社會保障法律制度設置應該以農民權益保護為原則，以農村社區為載體，構建新型的農村社會保障法律制度。農村社區保障是農村社會保障法律制度的新導向，將成為我國農村社會保障法律制度最主要的形式。

(三)加大農村社會保障資金投入

資金不足是當前農村社會保障建設的最大絆腳石，充足的資金是農村社會保障能夠建立起來和可持續發展的基本條件和先決條件。[10]長期以來，政府投入農村社會保障資金不足或是拖延，而個人或者是集體所能承擔資金的能力有限，以至于農村社會保障制度無法有效的實施。資金緊張是阻礙當前農村社會保障建設進展緩慢因素之一。為什么投入農村社會保障的資金緊張，筆者結合實際生活并經過諸多資料文獻的參閱與考證，認為主要原因有以下三個方面并應從此入手解決:(1)法律建設滯后，法律體系之間的不兼容性，所以必須完善農村社會保障立法;(2)對農村社會保障體制的認識存在誤區，重要性沒有引起足夠的重視，所以應該進一步提高認識;(3)相關的責任主體投入不足，所以必須明確各自責任。集體和農民承擔部分資金，是權責一致的要求，是發展農村經濟和實現共同富裕的重要物質基礎。集體資金來源要著重考慮:完善《物權法》的相關規定從土地林地等收入中提取農保資金;修改《勞動法》規定雇主依法交納社會保障資金;在《農村社會保障法》中規定可從集體企業利潤中提取農保資金。農民個人資金來源可著重考慮:制定法規規章出臺更多的惠農政策;完善《農村土地承包法》在征地中足額補償農民;制定《戶籍法》改革戶籍制度。

此外，完善農村土地流轉制度可以為農村社會保障制度建設提供部分資金。農村土地流轉制度涉及土地的所有權、使用權的調整，實質是利益的重新調整和分配，能夠有效地促進農村產業結構調整和農業產業化經營，從而也推動農地使用權流轉可以實現物盡其用，增加農民收入，充分發揮土地的最大利用效率，從而推動農業現代化進程，進一步改變農戶對土地的依存關系。通過土地流轉，可以開展規模化、集約化、現代化的農業經營模式，對解決”三農問題”有著十分重要的意義，推動我國農地使用權流轉與我國的現實需要和發展趨勢相一致。

[1]王冶英，趙娟.論我國沿海地區失地農民社會保障法律體系的構建[J].山西財經大學學報，2012，(S1).

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[3]李靖.從經濟自由到社會公正——歐盟對自由流動勞動者社會保障的法律協調[J].歐洲研究，2012，(1).

[4]林晶.完善我國社會保障法律制度的原則及對策[J].山西財經大學學報，2010，(5).

[5]劉冬梅.論國際機制對中國社會保障制度與法律改革的影響——以聯合國、國際勞工組織和世界銀行的影響為例[J].比較法研究，2011，(5).

[6]劉士平，鄧娟.論農民工社會保障權的法律保護[J].太平洋學報，2009，(11).

[7]烏爾里希·貝克爾，文姚麗.德國社會保障制度的文化背景——價值理念與法律在社會保障中的影響[J].中國人民大學學報，2010，(3).

[8]張敬思.論德國社會保障法律制度及其對我國的啟示[J].經濟經緯，2009，(3).

[9]劉飛，婁宇，李庚.政府社會保障職能范圍的法律界定[J].國家行政學院學報，2010，(5).

[10]楊琴.開征社會保障稅的法律思考[J].稅務研究，2012，(1).