我國農村社區建設缺陷及其完善路徑

■覃杏花

我國的農村社區，已經是一個相對完整的社會結構體系，是今后農村社會建設的突破口和重點。但是，我國當前的農村社區建設并不樂觀，其主要原因在于農村社區建設理念沒有及時跟進，以及對農村社區建設認識不到位等方面。其表現在:沒有很好地理順農村社區建設中的基層政權與基層民主之間的關系;廣大農村村民參與農村社區建設的愿望并不強烈;農村社區文化建設相對滯后。因此，尋找農村社區建設的新路徑就成為當前我國農村社會建設的重要課題。

一、我國當前農村社區建設的瓶頸

經過一段時間的社會建設，我國農村社區建設得以快速發展，出現了諸如浙江楓橋模式等成功案例。然而，從宏觀層面考察發現，我國農村社區建設依然存在一些不足，特別表現在農村社會管理制度缺失、基層黨組織權力越位、村民參與意識缺乏以及農村社區建設法制化程度不高等方面，這些問題嚴重地制約著我國農村社區建設的健康發展。

(一)農村社會管理轉型期的制度缺失制約了農村社區建設的發展

我國農村社區建設是在政治體制改革和經濟體制改革深入發展的背景下展開的。經過多年改革，我國原有的農村社會管理體制已經逐步解體，而新的社會管理秩序卻尚未完全建立起來，導致農村社會管理出現制度缺失。

考察我國農村社會管理體制歷史發現，我國農村社會管理體制經歷了新中國建立到人民公社前、人民公社時期、“鄉政村治”二元結構、后農業稅時代四個階段。目前，前兩種管理模式已經成為歷史，從發展趨勢來看，后農業稅時代模式是今后農村社區管理的主要模式，而其核心則是農村村民自治。然而，在當今的農村建設中，“鄉政村治”模式的慣性依然存在，“村治”的民主性受到約束[1]，《憲法》賦予農村基層群眾性自治組織的自治權難以落實。可見，國家從農村基層社會生活中撤離之后，新的農村社會管理機制并沒有及時建立，也沒有形成相應的行之有效的組織農村公共社會生活的方式，農村社會管理制度難以有效銜接從而導致制度缺失。農村社會管理轉型期的制度缺失，在一定程度上導致了農村社會管理上的混亂，真正意義上的村民自治制度難以形成和發展，農民也因此缺乏暢通的利益表達渠道，農村社區建設因此受到嚴重制約。

(二)基層黨政組織對社區建設管理越位限制了村民的主體作用

政府在農村社會建設之中具有指導作用，這一點是值得肯定的。但是，我們不能據此否認廣大農民在農村社區建設之中的主體作用。可是，在當前的農村社區建設中，行政權力依然保持強大的慣性。首先，鄉(鎮)政府對農村社區建設干預嚴重，視農村社區為其下屬部門。在不少地方，農村社區干部不是由村民推選，而依然由鄉(鎮)政府指定，行政權力過多操作農村社區建設，社區自治無法實現。其次，不少農村村委會把對社區自治組織的指導關系蛻變為隸屬關系，導致農村社區完全是在村委會的領導下開展工作。而農村基層組織之中監督權的虛化和缺失，使某些村委會對農村社區的干預更加有恃無恐，嚴重背離了農村社區自治本質。[2]不少農村甚至把村民委員會與農村社區等同起來，兩塊牌子、一套人馬。

基層黨政組織的干預，導致農村社區在管理與服務中的權利與義務嚴重不對稱。權利基本由基層黨組織享有，而義務卻由農村社區承擔。更有甚者，任何具有農村社區管理職能的政府部門，都對農村社區發號施令，造成農村社區工作無所適從。由于農村社區地位和職能定性不明，社區自治權無法發揮，服務村民的職能也無法兌現。基層黨政組織在農村社區建設之中的越俎代庖，極大地挫傷了農民的積極性，村民在農村社區建設之中的主體作用也受到嚴重限制。

(三)傳統觀念的慣性作用影響村民參與社區建設的積極性

農村社區在本質上是群眾自發自愿參與農村社會建設的群眾性組織，社區農民的積極參與是促進農村社區健康發展的原動力。可是，由于傳統觀念的慣性，村民參與農村社區建設的積極性并不高。究其原因，除了因為行政權力對農村社區建設的過分干預外，也與我國傳統觀念和農村文化有關。長期以來，廣大農民的權利意識相對較弱，習慣于行政權力的管理。[3]由于農民對自身定位存在缺陷，導致不少農民把農村社區建設看作政府部門的職責。他們不了解農村社區的自治本質，更不了解自己在社區建設之中的主體地位。因此，農民并沒有把社區認同為自己的組織，更不用說通過農村社區來表達自己的利益訴求。

當然，也有不少先知先覺的農民熱衷于社區建設。可是，由于受到多數農民積極性不高的大環境影響，再加上社區工作基本沒有待遇等原因，使得少數先行者的積極性不斷消逝。而農村優秀人才的外出創業，也導致了農村社區人才的斷層。上述種種原因，直接影響村民參與農村社區建設的積極性，農村社區建設也因此缺乏內驅力。

(四)法治化程度不高阻礙了農村社區建設

在農村社會建設領域，我國也有過一些成功的法制經驗。比如，在村民自治方面，不僅有《村民委員會組織法》，更有《憲法》中的有關條款保駕護航。正因為如此，我國農村社會傳統的管理體制才逐步破解，廣大農村才走出了一條具有中國特色的村民自治道路。但是，農村社區建設立法方面，幾乎是處于空白地帶。比如，社區干部和工作人員的選舉和罷免程序，農村社區民主議事、民主管理、民主監督制度，社區工作檔案制度，任期和離任審計制度以及農村社區工作人員的福利待遇、權利和義務等，目前都沒有任何法律和制度可循。甚至對于村民委員會與農村社區性質，也沒有從法律上進行區分，這無疑給鄉 (鎮)政府和村民委員會干預農村社區建設留下了空間。

農村社區建設是促進我國社會經濟全面發展的長效機制，法治化勢在必行。我們可以借鑒《村民委員會組織法》立法經驗，制定和完善農村社區建設方面的法律。同時，針對農村村民法律意識比較淡薄的現狀，全面普法教育也勢在必行。通過普法教育，讓村民了解自己的權利和義務，積極參與社區建設;教育村民自覺遵守法律，處理各種糾紛，維護社區穩定;鼓勵村民通過正當法律途徑，自覺抵制鄉(鎮)政府和村民委員會的不正當干預，充分發揮農村社區的自治功能。

二、我國農村社區建設的應然理念

農村社區建設其實是一種全新的管理方式，它標志著執政黨執政理念的不斷完善，同時也意味著“草根”民主在政治生活領域的不斷擴張，其根本宗旨在于促進農村社會事業發展、改善農村基本民生。因此，政府必須把農村社區建設與執政宗旨結合起來，用正確的理念作為指導。

(一)促進農村社會經濟全面發展

農村社區建設是社會建設的重要組成部分，是在“五位一體”建設框架下的宏觀敘事。改革開放之前，我國的建設格局以政治建設為主，黨的十三屆四中全會之后，形成了政治建設、經濟建設、文化建設“三位一體”的格局。黨的十六屆六中全會把社會建設作為中國特色社會主義事業總體布局的一項重要內容固定下來，從而全面拉開了我國社會建設的序幕。而十七大“五位一體”的確立，也為社會建設注入了新內涵。

社會建設理念的提出，體現了執政黨執政能力和執政理念的與時俱進。“五位一體”框架的構建，其目的就是在于促進政治建設、經濟建設、文化建設與社會建設全面發展，保障城市建設與農村建設之間的協調。[4]如果缺乏農村社會建設，社會建設就不完整，“五位一體”的戰略框架也無法搭建。

但是，由于頂層制度設計原因，我國社會建設被長期忽視。當前，社會建設是“五位一體”之中的短板，農村社會建設則是短板之中的短板，因而農村社區建設則是彌補短板的切入點。農村社區建設對原有的農村社會秩序會造成沖擊，引發管理體制的變革，單個社區建設的累積必然促進農村社會整體發展，從而提升農村的政治建設、經濟建設和文化建設水平，以達到促進我國農村社會經濟全面發展的目的。

(二)加速推進農村民主進程

改革開放以來，我國農村的管理機制已經發生了不少變化，主要體現在政治整合的松綁與社會整合的重啟。農村在經歷了經濟體制上的“家庭聯產承包責任制”和政治體制上的“村民自治”兩次重大改革之后，現在又面臨社會組織結構的重大變革。前兩次解放思想偏重于還利于民，而這一次解放思想在繼續注意還利于民的同時更偏重于還權于民。[5]所有社會成員都應該享有作為成員應有的社會權利，已經逐步成為一種文化和價值主流。

權力的社會回歸是社會歷史發展的必然趨勢，政治體制上的“村民自治”只是農村基層民主的開端。農村基層民主是一項還政于民的長效工程，其最終目的是實現農民在全部農村社會建設領域的自治。如何在還權于民、推進農村基層民主進程過程中選擇一個突破口，農村社區建設無疑是最佳選擇。農村社區建設是由政府本位過渡為社會本位的一個路徑，也是我國政治體制改革的應有之義。農村改革應順應社會化、民主化的趨勢，在國家與農民、農民與市場之間構建農村社會中間組織，逐步實現農村社會管理模式的創新，切實推進農村民主進程。

(三)切實改善農村基本民生

改善民生可謂是一切社會活動的根本目標。長期以來，在政治建設、經濟建設和文化建設“三位一體”建設格局以及城鄉“二元分治”治理模式下，我國的農村民生狀況并不樂觀。農村的教育、衛生、醫療、養老保險、就業等領域問題眾多，而且城鄉相對差距有著不斷擴大的態勢，因此，切實改善農村民生已經成為執政黨執政的頭等大事。

包括農村社區建設在內的農村社會建設，其主旨就是切實改善農村民生。通過農村社區建設，促進社會建設與政治建設、經濟建設、文化建設同步發展，實現城鄉社會的和諧。在農村社區建設過程中，首先要保障基層民眾利益。政府應該放棄短期利益行為，對當前的利益格局進行重組。全方位地實現公共財政均等化，加大對基礎設施以及民生工程等領域投入，改進政府提供公共服務的方式，保證人人共享改革開放成果;增強社區服務功能，引導社會組織健康有序發展;積極探索新型農村社會養老保險、教育、醫療等領域改革模式，做好農民工以及征地農民安置和就業等工作，妥善解決農村人口流動問題。[6]總之，要通過農村社區建設來促進農村基本民生的大幅改觀。

(四)全力維護農村社會穩定

農村社會的穩定是一項重大的政治任務，沒有農村的穩定就沒有全國的穩定。近年來，農村社會不斷出現的群體事件嚴重影響了農村社會穩定。政府信譽的缺失是引發群體性事件的重要原因，而最為根本的原因還是利益紛爭。隨著農村社會利益的多元化，傳統利益與新型利益相互重疊和交織在一起，而農民利益訴求方式的缺失，導致了其利益難以保障，因而經常性地誘發群體性事件，社會穩定受到嚴重挑戰。[7]

可見，要實現農村社會穩定，最為關鍵的還是要解決政府公信力和農民的利益訴求問題，而農村社區建設是解決這兩個難題的突破口。通過農村社區建設化解農村社會長期積累起來的矛盾，完善信訪制度，建立人民調解、行政調解、司法調解聯動的工作體系，切實提高政府公信力。同時，通過農村社區建設完善和創新流動人口和特殊人群管理服務，建立健全群眾權益維護機制，暢通和規范群眾訴求表達和權益保障渠道，妥善協調各種利益關系，切實維護農民的根本利益。通過多管齊下的方式，維護農村社會的基本穩定，為實現全國社會穩定奠定基礎。

三、完善我國農村社區建設的路徑選擇

農村社區建設是一項龐大的系統工程，而最為關鍵的是完善農村社區的公共功能、自治功能、服務功能和文化組織功能等核心工作。[8]具體來說，農村社區建設必須處理好農村基層組織與農村社區之間的關系，提升農村社區文化，不斷創新農村社區管理。

(一)處理好農村基層組織與農村社區之間的關系

在性質和功能上，農村基層組織與農村社區都存有重大區別，混淆兩種機構的性質，是基層組織插手農村社區建設的關鍵原因。農村社區必須擺脫與鄉(鎮)黨政組織間的隸屬關系，在職能上與鄉(鎮)黨政組織完全分開。此外，還必須抵制鄉(鎮)黨政組織對農村社區建設不恰當的行政干預，各職能部門對社區建設事務應該充分協調，而不能進行權力操縱。[9]

農村社區建設不能沒有農村村委會的指導，但不能把指導蛻變為領導。村委會組織與農村社區兩塊牌子一套人馬這種現象，必須徹底摒棄。我國部分農村出現的“一村一社區”(如四川宜賓)、“一村幾社區”(如江蘇華西)、“幾村一社區”(如山東諸城)等模式，就是農村社區成功擺脫農村基層組織的典范，各地可以根據實際情況進行創新。通過理順農村社區與鄉鎮黨政組織、村委組織之間的關系，把農村社區打造成為自我管理、人人參與、高度自治的組織。

(二)大力推進農村社區文化建設

農村社區是一個以熟悉、信任、相互依賴為特征的社會共同體組織，文化是這個共同體的靈魂。農村社區文化不僅可以夯實社會穩定的心理基礎，增強社區居民的認同感和歸宿感，而且對于增強社區居民的凝聚力、提升社區居民的幸福感具有重要作用。[10]

社區文化建設要以形成共同價值觀為目標。隨著農村社會結構的變化，原本以血緣關系為核心的緊密格局也在發生變化，導致農民思想文化呈現多元和多變的特點。上述變化對農村社區文化建設提出了新要求，農村社區文化建設必須緊扣農村思想變遷，把握各個地方的客觀狀況，全力打造符合社區實際的社區文化。對于不少農村社區的社會生活和精神生活中出現的一些突出問題，諸如是非、善惡、美丑界限混淆，黃賭毒等丑惡現象沉渣泛起，宗族文化盛行等現象，必須予以徹底清除。通過社區文化建設凝練社區居民普遍認同的價值觀念，提升社區居民的凝集力和歸屬感，從而發揮對農村社區建設的價值引領作用。

(三)加強農村社會組織建設

農村社區組織是農村社區建設的引導力量。經過多年的市場經濟建設，農村社會關系由鄉村取向趨于城市取向，農村社區組織性質正在悄然變化。先前的初級關系(如血緣和地緣關系)的重要性日益下降，而次級關系(如具有共同利益的正式組織、商業公司)的重要性在逐步提高。由簡單的行政依附型向復雜的利益歸屬型變化，業已成為農村社區組織變遷的基本趨勢。

目前，不少農村出現了文娛、體育、就業、旅游、經商等組織形式。農村社區應當引導和幫助這些組織發展，擴大各類組織功能，加強組織的服務功能建設。同時，緊緊圍繞教育、醫療、衛生、社保等民生問題，整合社區的公共服務資源，強化社會組織功能。不論何種組織建設，都必須充分發揮農民自治作用，確保農村社區組織不依附于任何行政部門。

在農村社會組織建設過程之中，還必須充分激活農村社會資本。我國農村社會是一個典型的熟人社會，具有無限的農村社會資本。通過調動和組建朋友、家庭、工作以及公私生活的人際網絡，擴張人際網絡之中的信任、互惠和合作關系，提煉共同的價值觀念，為農村社會組織建設奠定雄厚的人脈基礎，從而為農村社區建設提供強大支撐。[11]

(四)不斷創新農村社區管理方式

當今的中國還是一個農業國家，加強社會管理的重點依然還在農村。“社區安，則農村安”，農村社區建設是完善我國農村社會管理的突破口所在。

在農村社區管理中，首先要創新管理理論。我國目前的農村社會管理理論，基本是從國外移植過來的公民社會、社會善治等理論，缺乏理論原創性。[12]因此，提煉符合我國農村實際的管理理論成為當務之急。通過理論的完善，打破以前的搶救性和應急性管理模式，實現管理的常態化。其次，在農村社區管理中，必須以利益協調為切入點。黨和政府要從宏觀引導和公共服務著手，引領農村社區服務功能的發展;做好外出務工人員返鄉創業以及農村留守婦女兒童、空巢老人等安置和保障工作，加強綜合治理，疏導社會矛盾，正確對待農民的利益訴求。再次，在農村社區管理中，必須充分保障農民的基本權利。現代社會管理的核心就是在維護社會權利的前提下，實現對社會的有效控制。[13]當務之急，必須切實解決城鄉二元管理模式，實現對農民身份的認同，完成從行政管制到公共管理和社區服務的模式轉變。最后，還必須推行社會管理的法制化，管理主體、管理程序、管理過程都應該有法可依，落實責任追究機制。通過上述方面來創新農村社區管理，夯實農村社區建設的政治基礎，以促進農村社區建設的長效發展。

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