基于制度變遷角度對國有農場制度變革的研究

周 游 ，劉國新

（武漢理工大學 管理學院，湖北 武漢 430070）

一、國有農場制度變革的特點及面臨問題

國有農場建設初期定位為農業生產組織，由國家投資并大規模組織人力圍墾，隨后在開墾的土地上建立一系列生產、管理組織，在國家計劃指導下從事生產經營活動，承擔提供糧食、工業原料、副食品等職能。國有農場的土地等自然資源，以及作為主要生產資料的建筑物、裝備、設施等，均屬國家所有。從事生產勞作的農工、職工、管理者，具有國有職工身份。新一輪改革開放以來，國有農場作為一種特殊的生產經營單位，積極開展農墾管理體制改革，理清農墾系統的社會性、行政性、經營性職能，采取了不同實施辦法，走出了不同改革模式。

改革開放以來，國有農場作為一種特殊的生產經營單位，組織功能定位和組織成員的身份帶有特殊性：［1］是農民吧，有職工身份；是企業吧，有社會服務；是政府吧，有提留任務。組織定位不明和職工身份特殊說明農場制度改革事在必行。國有農場變革中呈現出不同發展模式，部分農場保留農業生產單位職能，成為大規模生產糧食及特殊經濟作物的基地；部分農場在城市化進程和工業化軌道上逐步改制，轉變為公共服務機構，行使更多的服務職能或者被政府機構代管；部分農場突出了經營管理職能，行政事務交給地方政府，轉變為一個國有農業企業和股份公司，參與市場競爭；部分國有農場土地被用來招商引資，形成帶有一定競爭力的工業園區，帶動了區域發展；還有一些保持“原地踏步”的現狀，未來發展路徑不明，對于形成何種發展模式存在爭議。

從制度變遷理論探索和農場制度變革的實踐來看，農場變革路徑并非全部來自于政府強力推動，改革趨勢沒有遵循預設、固定模式，而是顯現出農場制度多元化演變和農場組織功能多渠道發揮的社會現象。國有農墾體制改革過程中，重點解決農墾的社會負擔和歷史包袱沉重，理清農墾系統的社會性、行政性、經營性職能，避免農場改革過程中形成的各類交織矛盾，讓國有農場走上了一條自我積累、自我發展、自我塑造的道路。

但是，改革的情況和效果如何？總的來看，成功的經驗很多，發展模式多元化。但是，從學術角度出發，有些問題［2］令人關注，采取怎樣的組織形態作為國有農場改革目標；如何有效引入現代企業制度參與市場競爭；社會負擔、職工身份、土地性質等制約發展的難題；借助政府力量（中央或地方）、自身力量（資源稟賦或地理優勢）、外部力量（資金或項目）等有利條件，降低改革成本，提升改革績效，推進農場發展；農場變化或變革的周期多長，有沒有終點，最后到底會演變成何種組織形態，是被其他組織逐步同化或是突發誕生為新的組織體。它們之間的變遷邊界如何確定。從制度變遷的角度看待國有農場上述問題，有助于分析國有農場發展的歷史、現實及趨勢。

二、制度變遷理論對國有農場制度的分析

科斯的交易成本理論和企業理論認為，經濟主體在市場交易中直接配置資源和組合生產要素面臨高昂的交易成本，必須存在“企業”這種組織形式來通過行政命令、管理手段等途徑來代替市場機制、價格手段為開展經濟活動提供便利。［3］但是，企業化程度過高成為國家級的超級公司后，又會面臨巨大的組織成本。諾思的制度變遷理論認為，在兩種成本的取舍中，各類組織及組織形態會有制度變遷的需求，其中有效率的組織將會是經濟增長關鍵，制度的替代會帶來組織效率的提高和經濟迅速增長。運用制度變遷理論分析國有農場制度的變化過程，尋找發展路徑首先要分析國有農場的特點。國有農場代表了一種組織形式，圍繞生產、生活、經營、管理等目標，通過內部分工協作與外部社會相互聯系，形成一個自發的組織系統，實現自我運轉發展。同時，也是一種制度形式，表現為一定制度環境下，由國家政策、地方法規等正式制度和地方傳統、文化、歷史及職工所創造的非正式制度的集合。國有農場社會管理和協調發展特別依賴于政策的科學性、持續性，政策的靈活多變和豐富性在理順國有農場經濟和社會事務較之法律制度而言，在當前依賴政策運行的社會環境里有更為重要的意義。

制度和組織之間的相互作用易于形成經濟制度的演變，［4］-［5］一是制度優先原則。 如果說制度是游戲規則的話，那么組織和組織領導人可以理解為游戲的參與者，組織應運制度母體而產生，組織領導者適應制度變化的需要，共同推進制度演進。二是組織優先原則。如果組織是因為各種客觀環境、社會需求、個人意愿而預先存在，在組織運行過程中，制度會發揮各種重要作用，使組織的功能發生較大的變化，產生新的組織形態和組織復合體。國有農場是存在多個組織群體的復合體及集合多個團隊的群體，這種組織管理模式體現了建國初期一切組織共有演進趨勢，即政黨以各種組織的外在表現形式，分布在各個社會領域，影響各類組織發揮作用。然而在改革開放以來，國有農場制度在原有組織管理模式有所變化的背景下不斷發生變遷，適應外部環境的變化選擇合適的發展路徑，墾區及農場之間發展模式存在較大差異。

市場和企業缺位的產物。從國有農場制度的誕生背景來看，存在土地的荒蕪及沼澤地的浪費，糧食的缺乏以及城鄉人口富裕、就業崗位缺乏的情形，客觀需要一種有效的組織形式和農業生產方式來大規模使用勞動力增加糧食產量，開墾又是農業生產流程的第一前提。從經濟角度來看，類似的組織形式和生產方式是有成本的，單靠個人和社會團體很難支付高昂的組織成本，因此很難達成一致協議，必須依賴強有力的政府推動。國有農場就是在50年代國家號召下、組織大規模勞動力的改造土地要素、吸聚勞動人口而形成，有提高糧食產量的目的，適應時代需要而產生。當時既無市場觀念，也無企業形式，而是在國家號召下組織創造的特殊組織形態。改革開發推動了市場經濟的發展和企業制度的建立，市場因信息不對稱、討價還價等產生了交易成本。其中，企業形式能夠使外部成本內部化，減少或消除交易成本，因此參與市場競爭的效率更高。國有農場在新的環境中，內部組織成本遠高于外部交易成本，或反過來說內部收益遠低于外部收益，部分農場處于瓦解的邊緣，喪失發展的動力，出現人才流失、資金流失、項目流失、技術流失。公司、辦事處、園區等適應市場經濟的組織實體對國有農場替代，新型勞動力對農場職工進行勞動要素的替代，新的組織管理機制對老舊、落后的管理形式替代，這些都表明了制度的力量帶來了組織形態的變化，其中企業化又是適應市場最優組織形態。

國有農場的產權逐步建立。交易費用不為零的情況下，產權制度的設置是資源效率、經濟效益的基礎。國有農場的產權主要包括土地產權（所有權、使用權、收入權及轉讓權等）、職工身份權（享受職工工資福利、勞動權、永續聘用等）、積累財產權（含債權）。產權的確定帶有歷史原因，國家大規模組織勞動力對沼澤、荒地等圍墾出的良田，與集體土地有顯著不同。農業勞動力（含農民、技術員等）付出了巨大努力和犧牲，由于存在勞動計量、勞動貢獻監督困難等現實問題，并且新開墾的良田需要人員代替國家管理和耕種。因此，國家層面的支持和農民的積極響應，解決圍墾人員安置的需要，給予圍墾者合理的補償的愿望，國有農場得以建立，并被作為國家的代理人賦予農業生產、管理職工、占有土地職責。農戶相應具有國家職工的身份，相當于與國家簽定長期勞動契約。在土地制度上，國有農場土地一般由國家組織勞力開墾，在這點上不管是建設用地還是農業用地的所有權和使用權都屬于國家，這跟城市國有用地及農村集體用地的國家強制推動產權建立有所區別的。建立在 “兩權”基礎上，財產權在隨后的國有農場職工生產勞作中逐漸積累為國家資產，產權結構無法明晰到個人。這種財產權不清晰的組織形態受到市場力量的誘導，易為制度變遷埋下伏筆。

國有農場組織形式在不斷變化。國有農場在改革開放中，不斷提高適應力和競爭力，扮演新的角色，組織形態、管理模式不斷發生變化，為增進社會經濟績效而努力。［6］首先作為一種特殊組織體，既符合西方經濟、管理理論的組織定義，然而誕生之初又帶有中國的烙印。以國有農場為基礎的管理模式衍生出新型組織，如新的政治、社會組織，新的公司、企業集團，新的開發園區或回歸為單一農業生產單位。這些新型組織具有當代類似組織的外在形態，但又與經濟管理理論所闡述的組織不盡相同，而是從原有農墾系統“母體”嫁接出來的組織群和組織個體，需要從多方修補完善，發揮應有的功能，才能跟上時代變化的節奏。新型組織與農場外別的政治、經濟、社會組織的不完全相同，也不能融合而作為平等對待的主體，制度上迫切需要修補完善。對一些轉變為企業集團的農場，通過優化組織內部的結構，推動組織運行機制的轉換，建立并完善了現代企業制度；對部分由轉為鄉鎮、縣等行政機構的農場，推動新的社會機構履行公共管理職能，健全了發展模式；對于農業生產組織和行政組織合一的管理區體制，隨著外部環境的變化，管理方式和管理組織要相應變化，為時機成熟時的制度變革做準備；對于基本保留原有管理模式不變的農場，如果難以適應新要求，就會逐步被撤銷或被新的組織體吸收合并。總體而言，國有農場目標是提高自身適應力和競爭力，無論是推動建立現代企業制度，還是發展其它新型組織治理結構，都是為提高組織自身活力，降低社會成本而努力。

國有農場內部制度在發展變遷存在供需不平衡。對國有農場制度變遷產生深遠影響的包括了由政府所訂定執行正式規則，以及社會演進、群體參與、社會習俗形成的非正式規則，制度非均衡性導致制度變遷具有連續性。國有農場只有滿足新制度建立的需求，才能努力使新舊制度在不斷交替中重新趨于均衡穩定。新制度需求在多個方面體現。例如，投入產出效益不足以彌補社會公益服務開支，就迫切需要制度創新提高經濟效益。職工后代及親屬的身份登記、職工買斷工齡、外來戶的加入，這些都需要人事制度創新。再比如，不同利益群體有不同需求。有農工認為待遇偏低，希望成為非農職工，或者希望農場土地制度可以和集體土地制度對接，享受征地后的土地增值收益。非農職工（教師、醫生等）希望能夠農場制度可以和城鎮制度對接，享受城鎮居民或事業單位待遇；農場管理者希望具有公務員身份或收購農場資產成為企業老板。滿足上述群體愿望的新制度供給有所不足，而舊制度的供給過剩，缺乏良好管理機制和轉化途徑。制度路徑依賴使原有管理模式依然存在，自上而下的層級管理，計劃式生產過度微觀干預，一定程度阻礙著國有農場生產和服務效率提高，制約國有農場功能發生適應環境的轉型。城鎮化、工業園區的建設對土地產生大量需求，靠近這些區域的國有農場土地的經營權和使用權容易誘發矛盾。社會保障制度不完善，農墾系統養老、教育、醫療保障制度與新農合、城鎮職工、城鎮居民保障制度存在銜接問題，難以應對職工身份轉移的新變化。

三、制度變遷對國有農場改革的啟示

制度變遷理論對于推進國有農場改革和發展有一定啟發意義，制度安排受產權與變遷成本影響，當制度的利基消弭，成本增加，而政治經濟上又面臨內外壓力時，該制度就面臨改革需求。國有農場的新制度創新過程還需要突破的條條框框，還要跨越國家、社會、個人各層面認識上的障礙。因此，國有農場改革的過程不會是短期，需要在加快推進和循序漸進之間充分權衡，制度設計和改革措施要統籌兼顧。國有農場制度體系是在不斷變化中逐步與社會制度體系銜接，這是國有農場區別于一般國有企業改革的特點，發展過程具有長期性，建立一系列制度的途徑、方法及相關配套政策的基本依據和出發點會在不斷變化中調整。國有農場的國有性質定位、土地產權公有的歷史特點在制度變遷中還會存在制定制度的規則的變化，不同地區因為歷史和文化背景，制度的創造的過程存在差異，會逐步演變成一種制度生成機制。

改革不能被動。國有農場是在國家政權的直接指揮和強有力組織下創建，是一個以國有企業職工為主體、管理國有土地、掌控一批組織形態各異的生產、社會組織的社會綜合系統，也是一系列生產經營活動的執行者，還是控制下屬各個單位的領導機構。這種組織構架決定了國有農場不能被動的等待。完全依賴頂層設計來推動制度變革，當承受相應的制度沖擊和環境發生變化時，要積極主動地順應現實情況積累改革經驗，要順應現實情況探索改革方向，不斷修正制度缺陷，保證農場穩定和諧發展。同時，農場制度本身存在的自我修復機制。一種情況是在原有制度破損后，穩步恢復原有制度功能，在推動制度創新中釋放制度活力。另一種情況是新制度的建立不夠完善，新制度在舊制度的基礎上逐步衍生，在吸取舊制度的精華下平穩過渡到新的制度框架內。

變革必求實效。國有農場改革不會因為改變了名稱，定一個方案就成功。實踐證明，在環境、觀念、功能都不作大的改變下，搞些文義，設個機構，換個領導，定些職能，這種所謂改革，其實還是在舊有框架里游走。推進國有農場制度變遷不能停留在對原有體制的修補上面，而是要創新思路，通過外部的調整、內部的激勵進行體制機制的轉換，實現在功能定位、發展模式、服務形式上戰略性轉型。通過創新農場穩定運行與增加制度績效的管理模式來誘導制度變革，才能搭建一個理想的組織體系，融入市場經濟，參與市場競爭，提高組織效率。真正建立或完善一系列新的經濟社會組織后，能夠重塑職工地位，進一步激發生產要素推進發展的活力。管理模式創新包括，真正加強對墾區的管理，變多層管理為集團化管理，發揮公司治理結構優點。加強農場和地方的聯系，探索“兩田制”為代表的“統分結合”的種植模式，因地制宜采取各種經營形式，提高農場資源使用效率。根據農場歷史、區域等因素，合理規劃國有農場建設用地，為與中心城鎮連片發展創造條件。

適應制度環境。國有農場改革中會呈現區域化、政府化、企業化的特點，對國有農場沒有專門的法律進行規范，農墾管理部門或農場自上而下形成的《指導意見》、《辦法》、《通知》等成為引導農場發展的政策依據，這些推動農墾改革的舉措保證了制度變革的連續性。但是，國家層面法律框架內并沒有針對農墾及國有農場的單一性法律法規，實際上更多的規則約束散布在多項法律法規中，各個農場組織存在因地制宜、依性質功能而權衡地執行法律法規和政策的現象。這說明，在目前的制度環境中，利用制度疊加效應，選擇適合的政策來執行，創新不同的管理模式，不失為降低改革成本、保持農場改革穩步推進的方法。同時，自上而下推廣或自主創造形成的改革方案和實踐經驗，也需要保留適度彈性而適應外部的環境和職工的理解程度。

［1］中國農墾經濟研究會等.農墾經濟體制改革與發展研究——2008年全國農墾經濟理論研究論文集［C］.北京：中國農業出版社，2009.51-53.

［2］尤飛，李紅梅.新時期農墾改革問題研究［J］.開發研究，2010，（5）.

［3］汪洪濤.制度經濟學：制度及制度變遷性質解釋［M］.上海:復旦大學出版社，2009.11.

［4］〔美〕諾思，張五常等著.制度變革的經驗研究［M］.北京：經濟科學出版社，2003.419-420.

［5］〔美〕斯密德等.制度與行為經濟學［M］.北京：中國人民出版社，2004.96-99.

［6］唐正星.國有農場制度變遷理論探討[J].農業經濟問題.2009,（10）.