當代社會沖突治理的行政權運行機制重塑

■廖夢園 程樣國

改革開放三十多年來，經濟的快速發展給中國人民帶來了巨大紅利的同時，注重效率卻未能有效地兼顧公平，帶來了大量的社會問題和社會矛盾。經過對現今中國社會矛盾和沖突進行對比分析，我們發現:目前我國社會矛盾和沖突之所以大量涌現并膠著并存，絕不只是社會改革和發展過程中所不可避免的現象，更多的是由于行政權力配置不合理，公權力運行失序造成的必然后果。特別是公共權力部門化、部門權力私人化現象，使得被濫用的公權力成為引發社會矛盾和沖突的直接導火索。達隆·阿賽莫格盧和詹姆斯·羅賓遜曾有這樣的論斷:“權力結構是一國走向成功或失敗的源泉。然而，只有那些同時滿足以下兩個條件的國家才可能走向成功，成為經濟繁榮、社會穩定和人民幸福之國:一是有一個強有力的中央權威;二是政治權力廣泛分布在不同的群體中，并得到有效制衡。一旦權力失衡，將產生多種經濟、社會問題。”[1]因此，規范國家權力的運行機制，避免權力的功能發生背反引發社會矛盾和沖突，成為當下中國社會沖突治理的首選途徑。

一、行政權力的運行機制

(一)行政權力運行的理論流變

階級的分化導致一部分人成為統治階級，而另一部分人成為被統治階級，權力成為支配社會運轉神秘而又現實的力量，因此“權力”一詞最早是西方社會學概念。羅素曾經這樣說過:“權力是社會學的基本概念，其重要性如能量的概念之于物理學”，在此基礎上，他認為:“權力是故意作用的產物，當甲能夠故意對乙的行為產生作用時，甲便具有對乙的權力。”[2](P19)馬克斯·韋伯認為權力是指:“在社會交往中一個行為者即使在遭遇抵抗的情況下，也能實現其意志的可能性，而不管這種可能性以什么為基礎”[3](P152)，韋伯對“可能性”進一步解釋為一種潛在的力量，這種力量本身也會由于環境以及形成權力資源在分配方面的變化而變化，而非僅僅依賴肉體的暴力的使用和威脅。此后的一些學者對權力的定義或多或少、間接或直接地帶有韋伯的印記。在此基礎上，我們可以認為:權力就是一種對他人、組織或相關財富的支配、指揮、控制力量。權力存在的基礎在于人們社會生活的相互依賴性以及人們之間的利益關系客觀上需要協調和管理性。權力概念的明晰為我們進一步研究行政權乃至行政權的運行機制奠定了堅實的基礎。

伴隨著商品經濟的發展，政治國家和市民社會的分立，權力的行使主體也逐漸劃分為個人和政治國家。在專制的社會里，相對于市民權力而言，國家權力不再具體劃分，其成為統治階級運用國家機器來實現其意志和鞏固其統治的支配力量。隨著資本主義生產關系的萌芽，反對封建君主專制，要求分享國家權力的分權學說成為社會主流思想。在資本主義啟蒙思想的影響下，三權分立、權力相互制衡成為西方國家最基本的國家權力運行模式，國家權力也被劃分為立法權、行政權及司法權。行政權乃是國家憑借其所能控制和支配的公共資源和價值，單方面確認和改變社會關系、控制和支配公民、法人或者其他社會組織的財產或人身進行管理的能量和能力。隨著權力和行政權概念的明晰，行政運行機制的邊界也就不難理解了。在自由資本主義時期，行政權被看作是一種消極的、有限的權力，它的核心是行政救濟，不應過深涉入私人生活，否則便是對公民自由的侵犯。而隨著福利國家的興起，人們認為行政不再是公民自由的潛在敵人，而是公民自由的庇護者，行政的范圍開始擴大，這一時期的行政權就被定位于積極實現社會公共福利，行政權的范圍被擴展到最大范圍。20 世紀70年代以后，福利國家走入了滯脹的死胡同，管制行政權以各種方式又開始粉墨登場，人們又重新開始探索行政權的范圍和邊界。隨著行政權內涵的演變，行政權的內部關系，行政權與司法權、立法權之間的關系，甚至行政權與整個社會政治、經濟之間的關系也相應發生變化。[4](P10-11)因此，所謂的行政權運行機制即為在法律的框架下，合理劃分和配置行政權的基礎之上，為保證行政權的公正、高效、廉潔運轉，通過一定的法律制度安排而形成的行政權運行系統各要素之間相互聯系和相互作用的模式及其運作方式。

(二)行政權力的運行模式

行政權力主要包含如下內容:(1)行政權運行的社會環境，也即行政權力運行所依附的政治制度、經濟發展水平、民族文化傳統、價值觀念等;(2)行政權運行的主體，也即一國法律規定行政權力行使主體以及行政權力作用的對象(即行政相對人);(3)行政權運行的程序，也即一國法律對行政權力運行的各個環節進行合理設定的規則，以明確行政權力運行的步驟和順序，保證行政權的合法、正當運行。在西方社會不斷的實踐過程中，逐步形成了如下幾種行政權的運行模式。

一是，限權模式的行政權力運行機制。近代自由資本主義時期，受到古典憲政的分權學說影響，人們普遍認為個人權利應優先于國家權力，這也是國家權力存在的前提與基礎;而國家權力則是一種必要的惡，它在維護政治國家的秩序與安全的同時也構成了個人權利的潛在威脅，“管得越少的政府就是越好的政府”被奉為對行政權運行范圍最好的闡釋，在此理念下，行政權被解釋為執行法律，管理行政事務的權力。[5](P155-163)當然，行政權的行使范圍就被局限在治安、外交、軍事和稅收等狹小的領域。在此背景下，人們期待行政權盡可能地節制和克己。對此，人們設計了種種法律制度來限制行政權力，從而塑造一種以個人權利保障為核心的有節制的行政權力運行模式——限權模式的行政權力運行機制。

二是，授權模式的行政權力運行機制。19 世紀末、20世紀初的經濟危機打碎了自由資本主義的美夢，資本主義國家也開始由“自由法治國”向“社會法治國家”轉變。一方面，為了糾正市場失靈，政府被授予了大量的權力來干預社會與經濟，許多原本不屬于國家消極行政權管理范圍的事務也被納入行政權力的范圍之中。人們開始認識到行政機關單純地履行職能已經不能適應社會發展的需要，有效的政府治理還需要更多的自主權，即政府處理社會問題的范圍應進一步擴大。這就打破了過去的政治與行政二分法的范式，決策和執行一道構成了政府的職能過程中的基本環節;[6]另一方面，在社會法治國家理念的支配下，行政主體承擔了越來越多的社會事務，行政權呈不斷擴張趨勢。19 世紀末、20 世紀初，隨著行政權力的擴張趨勢以及福利國家的興起，行政權力運行機制普遍采用的是授權模式。

三是，分權模式的行政權力運行機制。20 世紀70 年代之后，福利國家所奉行的行政集權開始失靈，西方發達國家開始探討新的行政權力運行模式并進行了大刀闊斧的改革。改革的核心就是“減權和放權”，即，“把有限的政府資源用到最為必需的方面，提高工作效率和權威，同時發揮非政府組織的作用，讓它們負擔由政府承擔的責任”[7]。這種分權存在三種形式:第一種形式是人們按照行政權力性質、類別的不同，將它們分別交還給中央、地方以及社會來行使;第二種形式是人們以行政機關的事務性質為標準將需要一定獨立性的國家公務分屬不同的公務法人實施(如財團或社團法人等非政府組織)，從而實現行政方式的調整，以適應公共服務的需要;第三種形式是行政權的內部決策和執行以及監督三項縱向管理職能的適度分離。[8]在此基礎上形成了在資本主義社會廣為實行的行政權運行模式——分權模式。

西方對個人權利本位思想的鐘情，導致了西方市民社會不斷地擺脫政治國家的束縛并成為與之相抗衡的力量，并適時根據社會發展的需要對行政權力配置的梳理，進而在此基礎上建立了一種行政權單向控制機制。雖然過度地強調個人權利而嚴格控制了行政權力，但它適時解決了資本主義社會發展過程中的行政權力配置和運行的各種問題，支撐了資本主義數百年的發展。而今天中國行政權力的運行是在計劃經濟的基礎上起步的，中央集權式的行政權力運行機制反而沒有注重個人權利的保障。因此，資本主義行政權力運行機制所蘊含的部分機理對今天的中國行政權力運行機制改革有一定的借鑒意義。

二、中國行政權力運行機制與社會沖突

同西方國家相比，當代中國行政權的發展脈絡相對簡單。起始于社會主義計劃經濟基礎之上的國家行政權力運行機制可以歸結為集權——分權的模式。新中國成立后很長一段時間，為了能夠舉全國之力更好、更快地建設國家，同時為了實現對社會各個領域的全面控制，政府以萬能管理者的身份出現，成為指揮整個政治、經濟、文化和社會生活的唯一主體，集權式的行政權運行模式成為當時最為有效的治理方式。改革開放之后，社會經濟的發展在一定程度上促進了這一模式的解體。隨著個人權利觀念的興起，人們逐漸意識到要保障公民權利，必須通過法律和程序控制行政權，確保行政相對人及社會權益不受政府非法行為的侵害，分權式的行政權力運行機制應運而生。無論是集權還是分權的行政權力運行模式，都在一定的社會條件和社會歷史時期提供一定的社會秩序供給，至少在全國范圍內未發生激烈的社會沖突或動蕩，但行政權力運行缺少必要的法律依據、行政權力運行定位不清、行政權力配置不科學、行政權力運行缺少規范和透明的程序的諸多負面性的問題，最終成為中國目前社會沖突產生的主要原因。

(一)行政權力運行的法律依據不健全與社會沖突

行政法治的原則要求權力的運行必須在既定的法律框架之下。反觀我國的行政權力運行的法律依據，我國《憲法》《地方各級人民代表大會和地方各級人民政府組織法》原則性地規定了國務院及地方各級人民政府的職權，而后《行政處罰法》《行政許可法》《行政強制法》等一些具體的部門法對某類具體行政權的運行過程作出規定，另外龐大的行政立法①占據了中國行政法律體系的大部分。這就使得:(1)行政機關行政權的依據來源于行政機關的自行立法，使得行政機關既是規則的制定者又是行政權的行使者，同時又是某些糾紛的裁決者，行政主體集三種身份于一身，行政權運行的結果如何都是由行政主體自行決定，其最大的影響是對行政相對人權利的漠視，自然會引起社會關系的緊張。時下最熱門的“拆遷”問題正是源于此因。國務院《城市房屋拆遷管理條例》第4 條規定:“雙方協商同意補償方案后才能進行拆遷”，但是在第14 條、15 條仍然保留了強拆的規定，而且拆遷糾紛的裁決權由當地人民政府行使，這樣前后矛盾性的立法自然會侵犯公民應有的權利。(2)行政復議不通暢，糾紛在源頭上沒有得到有效遏制，引發更為嚴重的社會問題。1990 年《行政復議條例》頒布，行政復議開始承擔著糾正違法、促進行政權力的合法運作的制度設計初衷，但“準確地預見一個制度的走向其實非常困難。開始的規則左右了我們最初所能觀察到的細微變化，但是，后來的扭曲和轉向卻使結果與最初的設想相去甚遠”[9]。通過這樣的制度設計，將行政復議機構設置在行政機關內部，加上上下級行政機關之間存在的千絲萬縷的利害關系，行政復議機構的獨立性和行政復議決定的公正性在實踐中難以得到公眾的高度認可，進而引發行政復議權威性受到質疑。在20 多年的運行過程中，人們寧可信任帶有“清官”情節而不具有正式法律地位的信訪，而不愿訴諸行政復議。(3)行政權運行主要依據行政機關制定的行政法規或行政規章，而這些規范性文件事出多門，存在矛盾在所難免，這就使得行政權的運行過程中對同一問題可能依據的法律規范不同而出現截然不同的結果，因此可能會影響到行政權運行結果的公平性，激發社會矛盾。

(二)行政權力運行的定位不清與社會沖突

行政權的運行廣泛而深刻地影響著公民生活的方方面面。隨著現代福利國家的出現和市場經濟的發展，行政主體被定義為國家守夜人的角色，也即行政主體應更多的是為社會、為人民服務的主體，是社會公共物品的供給者。在社會經濟領域，這主要表現為行政主體逐漸退出社會經濟領域，交由看不見的手自行調節，最大程度地保證私法自治和契約自由的精神。目前的現實是，受傳統計劃經濟體制的影響，我國行政權的行使仍然作為一種社會管理的手段，大部分事務仍處于行政權的管控之下，最為明顯的許多事項得到實施，必須首先取得政府的行政審批。廣州政協常委曹志偉在2013 年做的兩件事可以讓我們對當前行政權力的運行有一個直觀認識。一是他帶領19 人團隊歷時半年調研，發現人的一生至少需要辦理103 個證件。辦證中，需要近60 個單位蓋100 多個公章，交納28 項辦證費，同樣的材料需要在不同部門重復提交。二是他積24 年城建工作之經驗，畫成投資項目審批“萬里長征圖”，直陳審批流程繁冗、遷延時日。[10]在行政權的嚴密管控之下，一些有政府資源的社會主體可以通過一些途徑獲得做事的權利，而另一部分社會主體則被排除在外，加劇了社會不公平的發生，而這也為權力尋租和權力腐敗留下了空間。最近查處的一些貪腐的大案、要案莫不與行政權運行定位不清有極大的關系。權力尋租和貪腐增多的直接后果就是社會資源和社會財富向少部分人群聚集，最終的結果也是加劇了社會不公平。公平作為社會秩序穩定的最低要求，在社會不公平加劇的情況下，社會沖突不可避免。

(三)行政權運行的權力配置不科學與社會沖突

行政權力合理化配置是行政權運行機制最為核心的內容，只有行政權配置明晰、合理，行政權的運行機制才能順暢。目前的行政權的劃分:在縱向上，既存在中央和地方行政權力的配置與不同行政機關的垂直管理關系的交叉，如地方稅務機關既要向國家稅務總局負責，也需要向本級人民政府負責，這種行政權的多頭領導容易導致行政權的行使標準不統一，行政權行使往往顯得無所適從，也加重了多層執法、重復執法的問題。在橫向上，本級政府權力多被分散在各個部門之中，從而使得行政權在部門中得到強化，考慮到部門利益需求，多頭執法現象極為普遍不足為奇了。多頭執法、多層執法、重復執法等助推了對行政相對人權利的漠視，加重了行政相對人的負擔，增加了“官民沖突”發生的幾率。同時，在行政權配置的創新中卻出現一些畸形現象，如“城管執法”。《行政處罰法》創設了“相對集中行政處罰權”被認為是城管執法的法律依據，但該規定只是一個關于相對集中行政處罰權的授權性的程序性規定，遠不足以給城管綜合執法提供足夠的依據。在沒有專門法律給予授權的情況下，就必然產生城管機構為了自身的權力而越權執法現象。城管執法人員暴力執法的新聞經常見諸報端，而對城管執法人員采取的不當手段，執法對象找到明確的維權法律依據并不容易，因而也就不能通過正當的途徑加以解決，最終造成了兩個群體(城管與執法對象)之間更加激烈的矛盾和碰撞。

(四)行政權利運行的程序性機制缺失與社會沖突

規范、透明的程序是行政權力運行的最基本保證，也是實現權力公正運轉和消除權力腐敗的重要途徑。但在實踐中，“不按套路出牌”成為行政權力運行過程中的家常便飯。“河南永城一貨車女車主因不堪忍受超載罰款服毒自殺事件”就緣起于違反行政處罰執法程序，根據調查組認為，在此次執法過程中，永城市交通執法人員存在違規攔車檢查、違反行政處罰執法程序等問題。③由此可見，對行政執法程序的褻瀆可能釀就對人民生命的不尊重的嚴重后果。同時，行政權力過程缺乏必要的或流于形式化的信息公開機制、聽證制度，使得行政權力運行過程中信息不對稱，如前所述，權力尋租和權力貪腐增多，造成結果亦是加劇社會分化不公平，進而引發社會沖突。

總之，中國目前的行政權運行機制已經深深地影響著許多社會領域，正不斷地加劇社會階層的分化和社會關系的張力，為社會不穩定埋下隱患。行政權的運行機制中某些環節的不斷異化在加劇社會矛盾的同時，也在促使社會矛盾的變異，引發更為激烈的社會矛盾和社會問題。因此，如何重塑目前中國行政權力運行機制進而解決社會沖突，必將成為現階段迫切需要解決的問題。

三、對中國行政權力運行機制模式選擇的思考

權力的運行代表著一定利益的重新分配，新中國的行政權力發展脈絡看似簡單，但卻又十分復雜。建立在社會主義計劃經濟基礎之上的國家行政權力高度集中的慣性以及行政權力高度壟斷所帶來的利益，在轉向市場經濟的過程中打破固有的利益格局勢必會導致諸多的困難，同時也會產生新的問題，一些原本應該由政府提供公共產品的領域被過度市場化，而這些領域中的行政權力則被邊緣化。因此，行政權力的配置和運行是一項復雜的系統工程，考驗著人民的智慧。從根本上說，我國的行政權力來自于人民的授權，行政權力運行機制的根本目的在于實現人民的公共利益。基于此，我們應從人民的根本利益出發來選擇我國的行政權力運行機制，同時至少要考慮以下三方面。一是，要打破國家行政權力全能主義壟斷，在符合國家及人民本體利益的情況下適度地還權于社會、人民，避免行政權力過于龐大，侵入私人領域;二是，要積極推進政府公共事務的社會化和市場化，將能通過社會和市場解決的公共服務以適當的形式推給非政府組織和市場，培育非政府組織在化解社會矛盾中的作用，政府盡可能退出;三是，需要根據權力的性質和職能將政府保留的行政權力做進一步的科學、合理的配置與分解，從而提高行政效率，降低行政成本，提升公共服務質量。總而言之，可以歸結為:控權模式。只有嚴格地控制行政權的行使，才能從根本上防止社會沖突的發生，實現真正意義上的社會和諧。

具體來說，我國應采用集權—分權模式的行政權力運行機制，這種集權—分權模式的行政權力運行機制不同于西方任何一種行政權運行模式。這是因為，集權—分權模式的前提是行政權力的相對集中前提下適度分權，集權—分權模式的行政權力運行機制核心在于適度控制行政權力的前提下，承認行政權的擴展是現代行政發展不可避免的趨勢，通過行政分權的方式將公共權力交給非政府組織和市場來行使的方式來約束自身以及提高效率。因此，這種集權—分權模式的行政權力運行機制是指:在完善國家相關法律、法規的前提下，行政主體在管理國家和社會公共事務的過程中，合理劃分不同層級和不同部門之間的權力權限范圍，以及在權力運行過程中進行不斷地整合、配套、相互協調，以實現國家行政權力的合法、有效、順暢運行。其核心包括以下三個步驟。

第一步，完善相關制度依據，也即首先完成現有行政權力運行的相關法律、法規、規章、規范性文件、政策等的梳理工作。由于國務院行政法規以及地方性法規、政府規章及其他規范性文件占據了大部分，且有些已年份久遠，再加上有許多法律文件之間存在明顯的或潛在的沖突，需要通過法律清理工作對上述文件加以整理，并按照《憲法》和《立法法》確立的立法權限進行立、改、廢，解決法律規范之間的沖突，也為建立統一的行政權力運行機制的法律框架打下基礎。此外，可由法律授權進行先行先試的試驗，在不斷試錯的基礎上總結經驗，進行具體的制度設計，最終上報全國人大進行審議，形成統一的行政權力運行法律制度。這樣就能提高立法層次，確保行政權力運行的法定范圍、法定程序等方面，從而保證行政權力運行法律依據的統一性、權威性和嚴肅性。

第二步，從內、外部對行政權力進行清理綜合和配置分解。內部權力的清理和綜合主要體現在對根據《行政處罰法》和《行政許可法》所成立的綜合執法改革的進一步完善，并對余下的行政權依照其職能和性質從縱向(層級)和橫向(部門)進行歸類與整合，逐步建立綜合型的行政權力運行機制。從外部來說，將原本不屬于政府的行政事項清理出來，亦即政府的歸政府，社會的歸社會，構建富有活力的行政權力運行機制的過程當中，不斷自我更新。

第三步，建立與行政權力運行相關的監督、公眾參與機制以及行政問責制度。一方面完善政府信息公開制度、聽證制度、征求意見制度，擴大行政權力運行過程中的公眾參與制度，從而將行政權力運行交由社會公眾監督，在此基礎上建立獨立、專門的監督機構，對行政權力運行的各個環節進行審查，向有關部門提供合理的意見和建議等;同時加強行政問責機制的建立，對行政權力運行過程中行政主體工作人員的違法違紀現象嚴肅追究，絕不姑息。通過這些制度的建立，從而保障行政權力的規范運行，促進社會公平環境的形成。

注釋:

①行政立法主要是指行政法規、行政規章和行政機關制定的其他規范性法律文件。據不完全統計，截至2011年8月底，我國已制定現行憲法和有效法律共240部、行政法規706部、地方性法規8600多部。參見2011年10月27日國務院新聞辦公室發表的《中國特色社會主義法律體系》白皮書。

②如江西南康事件，參見《江西南康市群體性事件已基本平息》，http://news.163.com/09/0617/09/5C0 J4M0T0001124J.html.

③參見《永城女車主不堪忍受罰款服毒自殺案件調查處理情況公布》，http://henan.youth.cn/xw/gz/2013 12/t20131214_4382350.htm.

[1]唐志軍.權力失衡，中國問題的總病源[J].經濟要情參考，2012，(37).

[2]盧少華，徐萬珉.權力社會學[M].哈爾濱：黑龍江人民出版社，1989.

[3]Max Weber，The Theory of Social and Economic Organization，Free Press，1947.

[4]翁岳生.行政法(上)[M].北京：中國法制出版社，2002.

[5](法)孟德斯鳩.論法的精神(上)[M].張彥深，譯.北京：商務印書館，1961.

[6]王巍，劉劍文.論西方政府職能過程的中心轉移——簡論對深化我國行政改革的有益啟示[J].廣東青年干部學院學報，2005，(12).

[7]信春鷹，張燁.全球化結社革命與社團立法[J].法學研究，1998，(3).

[8]劉誠.論當代中國行政權力運行機制的模式選擇——以服務型政府為視角[C].中國法學會行政法學研究會2008年年會論文集.

[9](美)馬克·羅伊.法與經濟學中的混沌理論與進化理論[J].歷詠，譯.經濟與社會體制比較，2003，(1).

[10]廣州市政協委員曹志偉履職記[EB/OL].http://news.xinhuanet.com/2014-02/22/c_119455391.ht m.