地方政府融資平臺的風險表現及相關政策變遷

劉西友

摘要：近年來，國家出臺的一系列規范地方政府性債務的政策措施大多與地方政府融資平臺有關，地方融資平臺正面臨轉型的契機和挑戰。本文介紹了融資平臺的發展現狀，考察了地方政府性債務風險在融資平臺層面的表現，并對我國近年來清理規范融資平臺的政策體系及其發展脈絡進行了梳理，最后對融資平臺的發展方向進行了分析和預測。

關鍵詞：地方政府融資平臺 地方政府債務 債務風險 政策

地方政府融資平臺（以下簡稱融資平臺）是地方政府性債務的重要舉債主體，規范好融資平臺成為化解地方政府性債務風險的根本舉措。由清理規范地方政府融資平臺到剝離其融資功能，其相關政策變遷反映了各方對融資平臺功能定位的認識深化。準確理解融資平臺在特定發展階段的歷史作用，剖析其固有的風險隱患，梳理政策體系的演化和沿革，有助于我們在新形勢下客觀、科學地把握融資平臺的發展趨勢和方向。

融資平臺的發展現狀

地方政府融資平臺是指由地方政府或其部門、機構等通過財政撥款或注入土地、股權等資產設立，承擔政府投資項目融資功能，并擁有獨立法人資格的經濟實體。改革開放以來，地方政府為了完成一定的地方經濟社會發展的目標和任務，組建了數量眾多、大小不一的融資平臺。最早的融資平臺主要集中于省級層面，而當前，地方政府設立的融資平臺已基本覆蓋了包括地市、區縣和鄉鎮（街道）在內的各個層面。一些融資平臺實際上屬于介于行政、事業、企業性質之間的混合體。這主要表現在：一是政府相關部門人員兼任融資平臺的法人，融資平臺的高級管理人員一般都有擔任地方政府或其職能部門職務的經歷；二是融資平臺多隸屬于政府職能部門，在項目資金籌措和募集資金使用等方面缺乏自主性，其資金需求和還款意愿對地方政府有較強的依賴性；三是融資平臺承擔的債務往往由地方政府間接擔保。

實際上，當前大多數地方政府均通過融資平臺舉借債務，融資平臺形成的債務在地方政府性債務中占比很大。早至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元中，融資平臺就舉借了49710.68億元，占比為46.38%（審計署2011年第35號公告：《全國地方政府性債務審計結果》）。從抽查的36個地方政府本級政府性債務情況看，2012年底債務余額中，融資平臺仍是主要的舉借主體（占45.67%），而且債務余額增長較大，比2010年增加3227.34億元，增長比率為22.50%（審計署2013年第24號公告：《36個地方政府本級政府性債務審計結果》）。截至2013年6月底，在地方政府負有償還責任的108859.17億元債務中，融資平臺舉借了40755.54億元，占比37.44%；此外，融資平臺舉借的一部分債務屬于政府或有負債，主要包括政府負有擔保責任的19085.18億元債務，政府可能承擔一定救助責任的26849.76億元債務（審計署2013年第32號公告：《全國政府性債務審計結果》）。

其他配套措施和融資渠道不完善，導致融資平臺至今仍然承擔著地方政府公益性項目融資職能。融資平臺在彌補地方財力不足、應對危機和抗擊自然災害、改善民生和保護生態環境等方面，發揮了積極作用，推動了地方經濟社會的持續發展，但在債務舉借、管理和使用中出現了一些風險隱患。隨著近期國家密切出臺相關政策要求剝離融資平臺的政府融資職能，融資平臺正面臨新的轉型契機和挑戰。

融資平臺舉債融資的風險表現

近年來，部分融資平臺盈利能力較弱，存在缺乏規范的管理制度、部分公司法人治理結構不完善、內部管理級次多鏈條長、資本金到位率低、違法發行債券等問題，已成為地方政府性債務風險集聚的重要因素。具體來說，融資平臺的債務風險主要表現在如下方面：

（一）融資平臺增資環節存在不合理操作

融資平臺的資產規模直接影響融資規模。地方政府向融資平臺注入資產的方式主要是注入土地資產、城市路網及設施資產、上市和非上市公司股權、貨幣資金、固定資產或在建工程等，以及采取其他隱性方式。增資方式的多樣化和創新性，積聚了潛在風險。一是單純以擴大融資平臺資產規模為目的，注入廣場、公園、綠地、路橋等無收益的資產，無法實質性提升融資平臺的盈利能力和償債能力。2012年底財政部等四部委明確要求地方政府規范對融資平臺的注資行為后，仍有部分地方將市政道路、公園等公益性資產和儲備土地等以資本金形式違規注入融資平臺。二是注入資產為土地時可能會虛高評估土地資產的價值。以往審計部門多次查證，某些融資平臺甚至在未繳納土地出讓金和未簽訂土地出讓合同的情況下，就從國土資源管理部門違規取得城市發展后備用地的國有土地使用證。在此基礎上，經資產評估后入賬，以滿足發行債券不高于凈資產40%的規定。三是進行融資平臺并購時，一些不符合法律要求的事業單位可能被合并進來，以達到虛增資產的目的，但是融資平臺對這類事業單位基本沒有實際控制力；在工商登記變更環節，也會出現不符合法律規定的情形。

（二）大多數融資平臺現金流狀況和盈利性指標不樂觀，自身盈利性不強

從融資平臺的運營范圍和領域看，其主要是提供公共產品，因此承擔了許多非營利性項目。由于產品價格受到限制，業務收入難以覆蓋成本，導致營業利潤虧損。城市基礎設施建設的規模大、周期長，施工強度大，對工程建設的組織管理和物資設備的技術性能要求較為嚴格，同時在項目建設期間如果出現原材料價格及勞動力成本上升或者其他不可預見的困難，將導致建設成本上升或者項目不能按期竣工。因此，融資平臺單憑自身力量無法正常運轉。對融資平臺債務風險的測度，主要取決于地方政府的信用實力及其對融資平臺支持意愿和力度的持續性。此外，隨著大批項目進入建設期和投入高峰期，發行人面臨持續性融資需求，融資平臺未來面臨一定的籌資壓力；融資平臺外部融資以銀行貸款為主，一旦銀行貸款融資成本和條件發生不利變化，將影響融資平臺的持續融資規模和盈利能力。

（三）融資平臺的資產、財務狀況和資金使用情況不透明

以融資平臺發行企業債為例，在準備發債過程中，融資平臺聘請的會計師事務所可能出具虛假審計報告，虛增融資平臺的資產（凈資產）、收入或者利潤；有的募集說明書中沒有詳細的資產、財務狀況及資金使用情況，避重就輕，避實就虛，無論語言表達還是內容設置都流于形式化、格式化和表面化，對地方政府負債情況這些市場最為關切的問題語焉不詳；當要改變籌集資金用途時，按規定應該報請省級發展改革部門批準，但實際上融資平臺只是請示市級發展改革部門后，即變更了資金用途。

（四）融資平臺所發行企業債券的信用主體不明確、信用評級不透明

一是融資平臺以對未來遠景的構想代替明確和有效描述的項目規劃，當進行信用評級時，不確定性和風險盲點就會凸顯出來。二是融資平臺發行企業債券的信用主體定位相當模糊。發行主體的信用評級和企業債券本身的信用評級構成債券信用評級的主要內容。一旦企業債券違約，清償問題將變得十分復雜。三是隨著企業債券發行數量增加，高信用等級企業債券發行數量越來越少，新增企業債券發行主體的信用等級普遍降低，反映出信用風險在增加。四是在企業債券存續期間內，融資平臺受到的地方政府信用支持強度和力度均可能產生變化。按照法律條文規定，一旦融資平臺無法按時還本付息，地方政府沒有保障債券償付本息的法律責任，地方政府對融資平臺所發行企業債券的信用支持，缺乏相應的穩定性和強制的執行力。

（五）區域經濟和財政收入的波動對債務償產生不利影響

債務存續期間，地方經濟發展具有一定波動性，影響稅收收入的及時上繳，也影響債務的順利償還。一方面，城市基礎設施的投資規模和收益水平都受到經濟周期的影響。經濟增長放緩或者衰退，會減少城市基礎設施的使用需求，可能影響融資平臺的盈利能力。另一方面，各地稅收收入是債務償還的來源之一，稅收實現情況影響著債務償還。例如，某融資平臺在發行債券過程中，與市政府就部分城市基礎設施建設項目簽署了《BT及代建協議》，對應的現金流入對融資平臺未來業務收入和現金流狀況起到較強支撐作用。為保障債券利息的按時足額償付，融資平臺以其對該市財政局的應收賬款作為質押，為債券進行質押擔保；債券存續期間，本級綜合財政預算每年安排一定規模的建設資金，用于發行人的市政道路等城市基礎設施項目和償還到期債務本息，相關建設資金列入年度財政預算。上述例子中，雖然地方政府給予該融資平臺大力支持，但是一旦出現宏觀經濟增長持續放緩，地方政府財政收入下降，將會對相關資金支付等，產生不利影響。

（六）融資平臺整改工作面臨挑戰，其轉型、退出管理不到位

近年來，監管層基本摸清了融資平臺所舉借債務的總體規模和風險狀況，推進了債務的清理規范并總體上控制了風險，但仍面臨一些挑戰。比如，為了讓風險早暴露、早發現、早度量和早干預，要求銀行科學補正貸款合同和補充合法有效抵質押物，然而，這兩個關鍵風險控制環節的進展較慢。又如，國發〔2010〕19號文件下發后，仍有不少只承擔公益性項目融資任務且主要依靠財政性資金償還債務的融資平臺存在繼續融資行為。再如，2011年以來，經地方政府相關部門、融資平臺和債權銀行三方簽字，有的融資平臺按銀監會規定轉為“退出類平臺”，但其中一些融資平臺仍未完全剝離原有政府性債務或繼續承擔公益性項目的建設融資任務；還有一些融資平臺以轉為“退出類平臺”為由，意圖脫離債務監管。

清理規范融資平臺的政策體系

近年來，國家出臺的一系列規范地方政府性債務的政策措施，大多與融資平臺有關。

2008年國際金融危機爆發后，融資平臺舉債融資規模迅速膨脹，其運作不規范的問題日益突出。針對地方政府違規或變相提供擔保、償債風險日益加大，部分銀行業金融機構風險意識薄弱，對融資平臺信貸管理缺失等問題，2010年國務院出臺《關于加強地方政府融資平臺管理有關問題的通知》（國發〔2010〕19號），要求地方各級政府對融資平臺債務進行一次全面清理，并按照分類管理、區別對待的原則，妥善處理債務償還和在建項目后續融資問題；對融資平臺進行清理規范，學校、醫院、公園等公益性資產不得作為資本注入融資平臺；加強對融資平臺的融資管理和銀行業金融機構等的信貸管理；堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。之后，大部分融資平臺更加重視按照市場化原則規范運行，銀行業金融機構對融資平臺的信貸管理更加規范，地方政府性債務規模迅速膨脹的勢頭得到一定遏制。融資平臺通過增加注冊資本、注入優質資產、改制重組和完善法人治理結構等方式，提高融資平臺的資產質量和償債能力。從總體上看，與2010年相比，2012年省市縣融資平臺的資產和利潤總額都有所增加，平均資產負債率有所下降（審計署2013年第32號公告：《全國政府性債務審計結果》）。

隨著國家對地方政府性債務管理的加強和銀行對地方政府及其融資平臺信貸投放的從緊，一些地方通過信托貸款、融資租賃、售后回租、發行理財產品、BT（建設—移交）、墊資施工和違規集資等方式變相舉債融資的現象較為突出。為有效防范財政金融風險，保持經濟持續健康發展和社會穩定，2012年底財政部等四部委出臺《關于制止地方政府違法違規融資行為的通知》（財預〔2012〕463號），要求嚴禁直接或間接吸收公眾資金違規集資，切實規范地方政府以回購方式舉借政府性債務行為，加強對融資平臺注資行為管理，進一步規范融資平臺融資行為，堅決制止地方政府違規擔保承諾行為。

地方政府性債務及其風險與國計民生密切相關，是關系國家經濟安全的重大問題。2013年12月召開的中央經濟工作會議首次把控制和化解地方政府性債務風險作為經濟工作的重要任務。會議要求加強源頭規范，把地方政府性債務分門別類納入全口徑預算管理，嚴格政府舉債程序；明確責任落實，省區市政府要對本地區地方政府性債務負責任；強化教育和考核，從思想上糾正不正確的政績導向。這就為2014年國家出臺融資平臺有關政策措施提供了根本方向。2014年4月，國務院批轉發展改革委《關于2014年深化經濟體制改革重點任務意見的通知》，其中提到“開明渠、堵暗道，建立以政府債券為主體的地方政府舉債融資機制，剝離融資平臺政府融資職能”。這里的堵暗道，即指“剝離融資平臺政府融資職能”。

2014年10月，國務院兩次發文要求剝離融資平臺政府融資職能。10月2日國務院印發的《關于加強地方政府性債務管理的意見》明確提出剝離融資平臺政府融資職能，融資平臺不得新增政府債務；同時指出了公益性項目融資的發展方向和存量債務的處理途徑。10月8日國務院發布的《關于深化預算管理制度改革的決定》要求，政府債務只能通過政府及其部門舉借，不得通過企事業單位等舉借；地方政府舉債采取政府債券方式；剝離融資平臺政府融資職能。

2014年10月22日，財政部出臺的《地方政府性存量債務清理處置方法》（征求意見稿）對上述要求進行了細化和補充。具體有四條措施：一是鎖定融資平臺，以2013年政府性債務審計確定的截至2013年6月30日融資平臺名單為基礎，結合2013年7月1日至2014年12月31日本級融資平臺增減變化情況，鎖定本級融資平臺名單。二是按照分類處置、風險可控的原則，抓緊剝離融資平臺的政府融資職能，厘清政府與市場邊界。除符合條件的過渡期內在建項目后續融資外，融資平臺不得新增政府債務余額；融資平臺承擔的政府融資職能，對沒有收益的公益性事業發展，由地方政府發行一般債券融資，對有一定收益的公益性事業發展，主要由地方政府發行專項債券融資或采取政府與社會資本合作（PPP）模式支持。三是按照“只減不增”的原則，在妥善處理存量債務和在建項目后續融資的基礎上，通過關閉、合并、轉型等方式，抓緊妥善處理融資平臺；要按照“權、責、利”相一致的原則，妥善處理存量債務，對剝離給其他主體承擔的存量債務，對應的資產及收入也應相應劃轉，處置過程中要與債權人、擔保人等有關方充分協商。四是規范財政補貼行為。地方各級政府及其所屬機關事業單位要嚴格執行《擔保法》等有關法律法規規定，除法律和國務院另有規定外，不得以財政性收入、行政事業等單位的國有資產直接或間接為企業融資提供擔保，不得為企業融資提供財政資金安排、代扣代還等說明或承諾。

2014年10月28日，財政部發布了《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》。與融資平臺相關的內容主要包括：一是明確了存量債務的范圍，具體是指截至2014年12月31日尚未清償完畢的債務。二是要求統計本級融資平臺名目，以2013年政府性債務審計確定的截至2013年6月30日融資平臺名單為基礎，結合2013年7月1日至2014年12月31日本級融資平臺增減變化情況進行統計。三是要求地方各級政府結合清理甄別工作，認真甄別篩選融資平臺存量項目，對適宜開展PPP模式的項目，要大力推廣該模式。

值得一提的是，在上述政策變化發展過程中，審計等部門通過審計建議等形式，提出了規范融資平臺的有關措施，由此起到了持續推動的作用。比如，早在審計署2011年發布的《全國地方政府性債務審計結果》中，審計部門就提出了如下審計建議：一是按照“分類管理、區別對待”的原則，整合并規范融資平臺；二是通過兼并重組、關閉改制、充實融資平臺資本金、引進民間投資等方式，促進融資平臺投資主體多元化和法人治理結構完善；三是除法律和國務院另有規定外，不得再通過融資平臺變相舉借政府負有償還責任的債務，堅決制止為融資平臺等單位舉借債務違規提供擔保和承諾；四是切實處理好融資平臺新建項目和在建項目的融資問題，嚴控新開工項目，防止盲目鋪攤子、上項目，對在建項目，地方政府應積極通過財政預算安排或市場化方式解決后續資金的來源，防止出現“半拉子”工程。上述建議對有關部門和地方制定整改措施，研究完善進一步加強地方政府性債務管理尤其是融資平臺管理的相關制度提供了參考。此外，財政部《地方政府存量債務納入預算管理清理甄別辦法》明確提出，財政部將各地清理甄別結果抄送審計署，各級財政部門將本級清理甄別結果抄送同級審計部門，作為今后年度相關審計工作的重要參考。因此，審計部門在規范融資平臺運行、防控地方政府性債務風險、推動財政體制完善等方面，將繼續發揮重要作用。

融資平臺的發展方向

十八屆三中全會指出“允許社會資本通過特許經營等方式參與城市基礎設施投資和運營”。在此基礎上，財政部正在完善有利于促進PPP模式發展的制度體系。鑒于地方政府發債難以完全滿足地方政府項目融資需求，可以預期，為了拓寬城鎮化建設融資渠道，促進政府職能加快轉變，完善財政投入及管理方式，融資平臺還將長期存在。但是，由于剝離融資平臺傳統的公益性項目投融資職能后，政府信用將不再是融資平臺償債基金的重要來源，融資平臺需要努力拓展經營性業務，依靠自身經營化解自身債務。今后，融資平臺的償債責任將更加清晰，與政府的邊界劃分也將更加規范。

此外，最新政策將對融資平臺債券發行的規模、信用評級和償債能力產生影響。在目前融資平臺發行的城投債中，有一部分勢必被地方政府發行的一般債券和專項債券替代。未來融資平臺將發行項目收益債、一般企業債券、資產證券化等品種。這樣看來，城投債規模將出現下降。

作者單位：審計署審計科研所

責任編輯：廖雯雯 羅邦敏