整合京港兩地經驗處理違建問題

文 李家誠

作者系北京市政協委員、恒基兆業地產有限公司副主席

如何杜絕新違法建筑，妥善處理好已有的違法建筑，這既是北京市政府在積極探討的課題，也是社會各界熱議的話題。從兩地現有法例、機關執法、市民的守法和違建現狀看，香港與北京大致有以下異同：

香港法例清晰集中，北京清晰但分散。香港一個《建筑物條例》已經對什么是違建、違建要受到什么處罰以及由哪個部門執法，羅列相當清晰。據了解，北京市涉及違建的法規或條例，連同國務院下發要參照執行的各項法規條例，粗略統計有八個。雖然這些法例也對違建、處罰和執法羅列非常清晰，但比較分散。再者，香港明確規定不遵從法定命令屬刑事罪行，北京則相對比較寬松。

香港歷來凡違必糾，北京目前還抓重點。由于受土地制約，大多數建筑物緊鄰，一旦發生結構或防火系統事故，人員生命財產會遭受巨大損失，故香港歷來十分重視嚴格控制和清理所有的違建物。據了解，北京因幅員遼闊，大多數建筑物可獨樹一幟，即使有結構或防火系統事故，一般也不會殃及池魚，故北京目前還是重點打擊違法用地和違法建設。

香港只屋宇署執法，北京的城管只牽頭。香港屋宇署因掌握所有已建及在建工程的合法資料（包括：土地、規劃、結構、消防、衛生和環保等），無論是核實違建投訴、向業主發拆違命令、采取強制性拆違行動，還是平時的例行檢查，無需求助任何的部門。據反映，北京市負責處理違建的城市管理局，實質是“末端執法”部門，幾乎所有的執法，都得會同相關的部門。

香港城鄉統一執法，北京城鄉仍然分治。對于城鄉違建，香港一直實行統一標準、統一執法。據了解，北京的城市管理局，主要負責處理城區的違建，至于郊區特別是鄉村的違建，《北京市禁止違法建設若干規定》明確“由區縣人民政府負責”。由于鄉村違建的認定，除了鎮、鄉，還常常要牽動到村委會，協調上比較困難，導致出現“互相推諉，大家都不管”的現象，鄉村違建越來越嚴重。

香港市民比較守法，北京市民稍微薄弱。由于市民比較守法，加上“丁屋”政策又基本能滿足原住民（農村居民）的住房需求，香港極少出現非法占地建筑或未批先建的嚴重違建現象。據了解，北京近年由于樓價攀升，涉及要拆遷的補償也高，加上“宅基地”政策又未能完全滿足農村居民對住房的需求，每當政府有新的發展規劃出籠，總會有少數守法意識比較差的人在政府規劃用地內建筑或種植農作物，以爭取政府的高額賠償。

兩地使用同一策略，也面臨同樣的困難。據悉，北京與香港都采取了“堵、疏”策略：一方面杜絕新違建工程，另一方面也努力清理現有的違建。而且大家都存在人手嚴重不足，需要根據民情、法律和違建物現狀來定工作優次和工作指標的問題。唯一不同的是：北京市可通過行政手段臨時調撥人手；香港屋宇署則除了“強拆”可知會警方維持秩序、通知社會福利署和房屋署協助安置，只能靠現有300名專業工程師、建筑測量師和300名技術員處理全港的違建。

雖然北京與香港有體制、地域和文化差異，城市布局、建筑風格和民情民風也有所不同，但違建踐踏了法例，有損社會公平，一旦發生結構或防火系統事故，造成嚴重環境污染或路橋坍塌，勢必給人民生命財產造成巨大損失，因此兩地政府和人民都希望徹底杜絕違建的愿望是相同的。鑒于香港在處理違建上確實有可取之處，特提出以下建議：

首先，參考國務院下發的四個法例，將北京市現有四個法例中涉及違建的內容，重新整理成一個獨立的法例，或充實到《北京市禁止違法建設若干規定》，或統一編入《北京市城鄉規劃條例》。這有利公眾查閱，更有助機關的宣傳和執法。

其次，重新明確由城市管理局負責處理城鄉的違建。除參考香港做法，將所有已建及在建工程的合法資料（包括：國土、規劃、消防、市政、衛生、環保等）統一歸檔到城管局，也投放適當的人力和物力資源，確保該局有法可依、有力執法。

再次，對城鄉違建作一次全面普查。今年七月專項行動結束后，一鼓作氣對城鄉違建做一次全面普查，除參考香港的做法，將現有違建個案劃分為即時執法及按次執法進行清理，也以此為界劃定出現在與將來執法的不同標準。

第四，適當加重對違建行為的處罰。在《城鄉規劃法》已規定“除責令拆除之外，還可處建設工程造價百分之五以上、百分之十以下罰款”的基礎上，參考香港的做法，將違令行為定性為刑事罪行，提高法例的威懾力。

第五，加大宣傳教育的力度。在新法例形成前做足充分的咨詢，出籠后充分利用網絡、電臺、電視、廣播、報紙和短片等，加強對市民的宣傳和教育，務求令什么是違建、違建要受到什么處罰、舉報違建是公民責任等家喻戶曉。

第六，加強對執法人員的培訓。除組織執法人員熟悉法例，研究更新處理違建的手法，到內地處理違建較好的城市取經，也挑選部分有培養前途的骨干到香港或到海外處理違建較好的城市去學習和取經。

最后，加緊出臺一套激勵監督舉報的機制。充分發揮廣大市民和大眾媒體的監督作用，動員和激勵廣大市民和大眾媒體監督舉報違法建筑行為。