中國地方財政研究的特色與趨勢

王敬堯　晏雯

摘要：地方財政研究涉及經(jīng)濟學、管理學和政治學等學科，為更好地解決當前地方財政運行中的困難和問題提供了智力支持。本文以《中國學術期刊網(wǎng)絡出版總庫》（CNKI）1994—2013年中國地方財政研究論文的關鍵詞進行檢索得到的數(shù)據(jù)為基礎，對20年來中國地方財政問題研究的特色與趨勢進行描述和分析。我國地方財政在對過去30年中國經(jīng)濟增長起到助力作用的同時，也存在一定的困難和不利因素，學術界對地方財政問題的關注度基本處于有增無減的態(tài)勢，從文獻檢索中發(fā)現(xiàn)雖然地方財政的發(fā)文數(shù)量在增多，但是綜述性統(tǒng)觀的文章仍然偏少，即便是已有的綜述也僅是對已有文獻在內(nèi)容上的簡要概括和重復，缺乏地方財政研究領域相關基本數(shù)據(jù)的支持。中國地方財政研究的進一步發(fā)展，要注意前車之鑒，已有研究中出現(xiàn)的問題不應該在未來的研究中持續(xù)出現(xiàn)，要結合實際調整研究方向，既需要在做好基礎理論研究的同時也注重實證研究，更需要根據(jù)地方財政運行中顯現(xiàn)的種種問題不斷開拓新的研究領域，更好地推進學科向縱深領域不斷發(fā)展。

關鍵詞：地方財政；府際財政關系；財政結構：財政研究

中圖分類號：D文獻標識碼：A

文章編號：1003-854X（2014）07-0063-09

一、引言

地方財政是我國財政體制的重要組成部分，目前我國地方財政具體包括省（直轄市）級、市（地區(qū)）級、縣（市）級和鄉(xiāng)（鎮(zhèn)）級四級，保持地方財政的健康穩(wěn)定發(fā)展，對于一國經(jīng)濟社會的發(fā)展具有極為重要的意義。中國的財政體制改革從20世紀50年代至今，按照“放權一讓利一分權”的路徑逐漸展開，對中央和地方的財權、事權進行了調整。1994年的分稅制財政管理體制改革對中央財政和地方財政（特別是省級財政）在分配關系上實現(xiàn)了規(guī)范化，取得了一定成效，但改革還是有一定的遺留問題，比如省以下的分稅制并未徹底落實。我國地方財政在對過去30年中國經(jīng)濟增長起到助力作用的同時，也存在一定的困難和不利因素，學術界對地方財政問題的關注度基本處于有增無減的態(tài)勢，從文獻檢索中發(fā)現(xiàn)雖然地方財政的發(fā)文數(shù)量在增多，但是綜述性統(tǒng)觀的文章仍然偏少，即便是已有的綜述也僅是對已有文獻在內(nèi)容上的簡要概括和重復，缺乏地方財政研究領域相關基本數(shù)據(jù)的支持。以數(shù)據(jù)為基礎的文獻考察不僅能為后續(xù)的研究提供堅實的事實基礎，也能提供某種理論延伸的契機。

為了彌補既往研究所缺，需要系統(tǒng)、科學、客觀地分析我國地方財政研究的重點領域和趨勢，本文將根據(jù)CNKI 1994-2013年中國地方財政研究論文檢索的相關數(shù)據(jù)，通過對有關文獻標引的關鍵詞進行考察分析來展現(xiàn)這一研究的發(fā)展和變化。對于論文來源需要作以下兩點說明：（1）不可否認，全國人文社會科學期刊超過3000家，發(fā)表地方財政研究的論文很多，CNKI來源期刊是其中一小部分，但CNKI來源期刊無疑是有極高的文獻收藏價值和使用價值，并且覆蓋每一個學科與空間，目前是作為考察與評價我國學術現(xiàn)狀及學術影響力的有力工具，權威性毋庸置疑，因此，其有效性是明顯的；（2）CNKI收錄的文獻來源包括期刊、報紙、碩士博士論文、會議論文、圖書等，每一類型文獻都有自身特點，從文獻的時效性、規(guī)范性、理論性等方面綜合考慮，學術文章能兼顧上述特征，因此本文數(shù)據(jù)檢索與統(tǒng)計的基礎是全國中文核心期刊和CSSCI來源期刊，當然，少部分符合此條件的期刊沒有進入中國知網(wǎng)，但由于本文并不對某一特定期刊進行統(tǒng)計分析，而是較長時段的總體情況考察，因此對結果的影響差異可以忽略。

二、中國地方財政研究的概況

從CNKI中選取1994-2013年這20年有關地方財政研究文獻的關鍵詞后，基于分布與聚類考察的目的，首先將每年出現(xiàn)頻率最高的部分關鍵詞列出，并統(tǒng)計這些關鍵詞在每年文獻中出現(xiàn)的次數(shù)，這樣做一方面考察了每年地方財政研究中“最熱”關鍵詞的分布，另一方面也顯示了地方財政研究重點的變遷。表1就是從CNKI的中國地方財政研究文獻中選取的在各年份出現(xiàn)頻率較高的13個關鍵詞，關鍵詞旁邊括號中的數(shù)字表示該關鍵詞在當年文獻中標引的次數(shù)。其次就是將選出來的13個關鍵詞按照相近性或相關性進行分類，根據(jù)每一類中各關鍵詞主要涵括的研究領域進行“分塊”研究，以便我們對地方財政研究的廣度和深度有更清晰明了的認識。

為了使關鍵詞所反映的主題既有針對性又不失全面性，本文對所選取的關鍵詞進行了一定的處理：

（1）去掉了一些雖然出現(xiàn)頻率非常高但含義過于寬泛或者針對性不夠明確的關鍵詞，比如“地方政府”、“財政政策”、“轉移支付”和“公共財政”，這樣做更容易抓住關鍵詞所反映主題的針對性和時效性；（2）合并了含義大致相同的關鍵詞，比如將“地方財政支出結構”并入“地方財政支出”，將“物業(yè)稅”劃人“財產(chǎn)稅”統(tǒng)一用“財產(chǎn)稅”進行統(tǒng)計，“地方財政困難”和“地方財政困境”雖然一直出現(xiàn)但是頻次不那么高，所以統(tǒng)一劃入“地方財政風險”進行統(tǒng)計；（3）每年度選取標引次數(shù)最高的13個關鍵詞，對于頻率相同者，選取和地方財政研究領域關聯(lián)性較大的進行統(tǒng)計；（4）有些板塊的研究與板塊中具體關鍵詞重復，如地方財政收入板塊與關鍵詞“地方財政收入”相同，這表現(xiàn)出總體與具體的差別。

表1反映了1994-2013年間我國地方財政研究的主要方向以及研究發(fā)展變化的過程，尤其需要注意的是每年地方財政研究中出現(xiàn)頻數(shù)最高的關鍵詞，表明了當年研究的“最熱點”，也為大致掌握中國地方財政研究方向的變化提供了客觀的數(shù)據(jù)和資料。通過對1994-2013年間研究的高頻關鍵詞進行初步觀察我們可以發(fā)現(xiàn)，地方財政研究涉及地方政府職能的方方面面，重點研究地方政府收支活動。與此相關反映在表1中就是有些關鍵詞雖然不是每年都以最高頻出現(xiàn)，但始終排在前列，只是排序稍有變動，如“分稅制”，1994年分稅制改革是新中國成立以來規(guī)模最大、范圍最廣、內(nèi)容最多的一次財政體制改革，在整個改革歷程中是極為重要的篇章，為我國進一步發(fā)展夯實了基礎，其影響之深遠是不言而喻的。有些關鍵詞在前幾年幾乎未出現(xiàn)過，但是在后幾年突然變成了高頻關鍵詞，比如“地方政府債務”，與此相反，有的關鍵詞在前幾年出現(xiàn)頻率較高。但是近幾年出現(xiàn)的頻率在減少，比如“農(nóng)村稅費改革”，這顯示出了地方財政研究的政策導向性和時效性。20年間，“分稅制”和“農(nóng)村稅費改革”各占據(jù)了5年的最高頻關鍵詞，“地方財政風險”變動的幅度與其他關鍵詞相比顯得較大。總體上來看，各關鍵詞在每年出現(xiàn)的頻數(shù)基本都在增加，表明對地方財政研究的關注度在不斷上升。

三、中國地方財政研究的板塊結構

在對1994-2013年CNKI中地方財政研究文獻標引關鍵詞進行粗略的分布考察之后，我們有必要在此基礎上做進一步更細致的聚類分析，同時也從一定角度對關鍵詞分布的內(nèi)在聯(lián)系進行考察。根據(jù)表1中所列地方財政研究的高頻關鍵詞，將20年間地方財政研究領域劃分為以下四個板塊：地方財政收入、地方財政支出、地方財政體制改革、地方財政運行，每一板塊下再劃分細的分支研究方向。以下就是將表1中所列關鍵詞對應到上述四個板塊中進行的簡要描述與分析。

1 地方財政收入

地方財政收入按照來源主要分為稅收收入、中央轉移支付收入、非稅收入②、債務收入和其他收入。表1所列的文獻標引關鍵詞中主要涉及如下三個：地方財政收入、地方稅、財產(chǎn)稅。考慮到部分關鍵詞間的關聯(lián)性，下文會將這些關鍵詞放在一起進行分析。

圖1中“地方財政收入”詞頻變化的總趨勢為先下降再上升，1994--1999年基本處于下降階段，1999---2003年較平穩(wěn)，2004--2012年上升速度很快，詞頻從14增加到了125.9年間增加了近8倍，到2013年又略微有下降。結合我國的實際情況來看，自2007年以來，中國地方財政收入占財政總收入的比重逐年提高，2011年地方財政收入首次超過中央財政收入。2011年全國財政預算收入10.37萬億元，其中，中央本級收入5.13萬億元，地方本級收入5.24萬億元，這也是1999年以來，地方財政收入占全國財政收入的比例首超50%。這就不難理解近幾年地方財政收入研究迅速上升的原因，撇開地方財政收入占財政總收入的比重提高這一事實不說，對財政收入的研究是地方財政研究不可回避的話題，其重要性在地方財政研究中是不言而喻的，分析我國地方政府財政收入來源及其規(guī)模，使其管理更符合現(xiàn)代化建設和保證地方經(jīng)濟持續(xù)穩(wěn)定增長的要求具有重要意義。

地方稅是地方財政收入的重要來源，由地方政府征收、管理和支配。1994年分稅制改革劃分了國稅和地稅兩套征管系統(tǒng)，對地方稅這一新出現(xiàn)的概念的研究必然會呈上升趨勢，隨著改革的推移，地稅系統(tǒng)逐漸完善，對地方稅本身的關注度逐漸降低，標引次數(shù)也隨之略有下降。2005年之后，對地方稅的研究開始處于平穩(wěn)狀態(tài)，但這并不絕對代表著對地方稅的研究在減少，合理的解釋應是對其研究不再停留在宏觀層面，而是細化到對地方稅具體稅種的研究，對地方稅某一領域的深入研究逐漸成為地方財政研究的發(fā)展方向，具有代表性的就是財產(chǎn)稅。從圖3中可以看到對財產(chǎn)稅的研究從分稅制開始時就有，并且在很長一段時間內(nèi)都趨熱，2011年之前基本處于上升狀態(tài)，但真正開始被研究是在2004年。2009年國務院公布了《關于2009年深化經(jīng)濟體制改革工作的意見》，提出要深化房地產(chǎn)稅制改革，研究開征物業(yè)稅（屬于財產(chǎn)稅），對應在圖3中表現(xiàn)為2009年到2010年財產(chǎn)稅這一關鍵詞的標引次數(shù)陡然上升，一年內(nèi)增加了63%，在2010年達到了峰值。再進一步細分，對財產(chǎn)稅的研究主要集中在物業(yè)稅，也就是后來的房產(chǎn)稅上，2011年房產(chǎn)稅在上海、重慶等地開始試點改革，可以說多年探討開征可行性的研究初步有了結論，當然在此并不是說房產(chǎn)稅在全國開征有了可行性，只是既然中央政府已經(jīng)開始實行改革，再去探討可行性的意義就不再那么顯著，對房產(chǎn)稅的研究就逐漸開始下降，因而財產(chǎn)稅的研究標引次數(shù)也就開始下降。

我國現(xiàn)階段地方稅具體包括營業(yè)稅（不含鐵道部門、各銀行總行、各保險總公司集中交納的部分）、資源稅、土地增值稅、印花稅、城市維護建設稅、土地使用稅、房產(chǎn)稅、車船稅等。很多國家都把財產(chǎn)稅作為地方稅的主體稅種，目前我國地方財政收入很大一部分來自與土地、房地產(chǎn)有關的稅收和收費，這在很大程度上是土地財政④，因此，構建較為完善的地方稅種體系，培植較為廣泛和穩(wěn)定的地方稅稅源就顯得很有必要，同時將現(xiàn)行房產(chǎn)稅、土地使用稅等整合為財產(chǎn)稅作為地方稅主體稅種開征的可行性是值得進一步探究的。

2 地方財政支出

與地方財政收入相對應的是地方財政支出，地方財政支出是地方政府實現(xiàn)其職能的重要手段，主要用于保障地方經(jīng)濟社會發(fā)展，大致包括一般公共服務、公共安全、科教、文化體育、社會保障和就業(yè)、醫(yī)療衛(wèi)生、環(huán)境保護、交通運輸?shù)戎С觥５胤截斦С龅姆较蛑苯语@示著地方政府的活動范圍和方向，分稅制改革以來，地方財政支出的規(guī)模不斷擴大，對支出的范圍、結構、規(guī)模和監(jiān)管是研究的主要方向，本板塊的分析主要包括以下三個方面：地方財政支出、農(nóng)村稅費改革和新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險（簡稱新農(nóng)保）。

在進行標引關鍵詞統(tǒng)計時將“地方財政支出結構”并人了“地方財政支出”，事實上地方財政支出研究的分支很多，但在數(shù)據(jù)統(tǒng)計時發(fā)現(xiàn)只有“結構”這一分支標引次數(shù)靠前，其重要性可見一斑。從圖4中不難發(fā)現(xiàn)，對地方財政支出的研究從1994年到2005年間變化并不太大，這是因為我國對財政的傳統(tǒng)研究以收入為主，隨著近年來要求以支出規(guī)模為主進行預算的改革意見的提出，對支出的研究從2006年開始呈上升趨勢，并在2009年達到最大值，再結合我國政府在出現(xiàn)變化的年份中出臺的相關政策進行考察，出現(xiàn)這些變化的原因就比較明顯了。中央政府2006年宣布全面取消農(nóng)業(yè)稅，2009年開始實行新農(nóng)保試點，這些舉措都使地方政府開始面臨更為嚴格的財政紀律約束，也迫使地方財政為執(zhí)行中央的政策而增加了支出。當然我們應該意識到，雖然惠農(nóng)政策一直在提出，但是財政對“三農(nóng)”的支出力度依然不夠，而對基礎建設的支出又過高，支出結構需大力進行調整，所以伴隨著支出結構的調整，要著重解決地方財政支出“越位”和“缺位”的問題，優(yōu)化支出結構，新農(nóng)保和農(nóng)村稅費改革就涉及調整地方財政支出結構的政策。

新農(nóng)保的全稱為新型農(nóng)村社會養(yǎng)老保險，以個人繳費、集體補助、政府補貼相結合為原則，最大特點就是政府將對農(nóng)民繳費給予補貼，并全額支付基礎養(yǎng)老金。我國作為農(nóng)業(yè)大國，解決好農(nóng)民的社會保障問題是改善民生的重中之重，尤其隨著人口老齡化的加劇和農(nóng)村青壯年勞動力外流，農(nóng)民的養(yǎng)老問題是地方政府不得不面對的問題。新型農(nóng)村養(yǎng)老保險的提出改變了以往農(nóng)民自繳保費的籌資模式，由政府對農(nóng)民投保進行補貼，而這項對農(nóng)民養(yǎng)老提供保障的重擔主要落在了地方政府的身上，強化了地方政府的責任，由此也引出一個問題，即地方政府的財政支持能否到位是政策落實的關鍵，各地方政府在財力方面存在差別因而面對的財政壓力也不同，在一些經(jīng)濟不發(fā)達的地區(qū)，尤其是到了縣一級的地方政府，地方財政的籌資困境已經(jīng)成為制約新農(nóng)保良好運行和順利推進的一個阻礙因素⑤。我們從圖4中已經(jīng)發(fā)現(xiàn)在提出新農(nóng)保試點改革的當年對地方財政支出的研究有明顯上升，可見地方財政支出對新農(nóng)保這一政策落實的重要性，雖然新農(nóng)保本身的研究稍顯滯后，但是也明顯的反映出了研究的政策導向性。

同樣作為惠農(nóng)政策，農(nóng)村稅費改革是由中央自上而下推動的旨在減輕農(nóng)民負擔的改革，和新農(nóng)保一樣都是為了解決好“三農(nóng)”問題，是規(guī)范農(nóng)村分配制度的重要舉措。這一改革最初于2000年在安徽省進行試點，然后從2002年開始逐步擴大到全國各省市，因此在圖6中我們可以看到標引關鍵詞從2000年開始出現(xiàn)大的變化，整個發(fā)展趨勢呈倒V型。從實際情況來看，農(nóng)村稅費改革確實在很大程度上減輕了農(nóng)民負擔，但是也減少了地方財政收入，因此該有的各項支出就無法到位，比如鄉(xiāng)鎮(zhèn)學校經(jīng)費捉襟見肘，義務教育投入不足，無法償還已有債務等，在某種程度上弱化了地方政府尤其是鄉(xiāng)鎮(zhèn)政府的實力。

無論是財政支出結構改革還是農(nóng)村稅費改革以及稅制改革，都是圍繞著“公共財政”這一改革方向和目標進行的，歸總到一點就是要對我國的整個財政體制不斷進行優(yōu)化，亦即地方財政體制改革。

3 地方財政體制改革

中國的財政體制從新中國成立以來經(jīng)歷多次變遷，但真正意義上的改革還是要從1978年改革開放從計劃經(jīng)濟轉向市場經(jīng)濟說起，財政體制改革在整個經(jīng)濟體制改革中始終扮演著重要角色，而中央和地方的財政關系又是財政體制改革的中心之一，歸結起來主要是三點：財權、事權、財力，只有這三個要素分配的均衡和諧才能使每一級政府都正常運行，更好地履行各項職能。圖7顯示了對地方財政體制改革研究兩個比較密集的時期。一是1994年分稅制改革主要著眼于調整中央政府和省級政府之間的財政關系，對省以下財政關系怎樣理順并沒有做具體要求，而是由各省自行處理省級以下政府財力的劃分，但事實上省以下并沒有很好地落實分稅制，各級政府的職責范圍也沒有明確合理地劃分，這就導致一些地方出現(xiàn)了基層財政困難和基層政府職能的弱化。這種財權上移事權下移的方式雖然改變了中央政府財政拮據(jù)的局面，但卻使得縣鄉(xiāng)政府出現(xiàn)負債，嚴重影響了政府職責的履行，如農(nóng)村義務教育、農(nóng)村社會保障、農(nóng)村醫(yī)療等，雖然中央政府出臺政策的初衷是好的，但往往“上有政策，下有對策”，并導致了一系列不良后果，比如“土地財政”的出現(xiàn)與發(fā)力。另一個研究集中期是2008年至2009年，2008年受國際金融危機的影響，我國開始調整宏觀經(jīng)濟政策，實施積極的財政政策，2009年中央政府代發(fā)了2000億元地方債，我國的《預算法》明確規(guī)定“地方各級預算按照量人為出、收支平衡的原則編制，不列赤字。除法律和國務院另有規(guī)定外，地方政府不得發(fā)行地方政府債券”⑥，與此同時，地方政府融資平臺快速增長，再加上地方政府之前以各種名義舉借的債務，不得不考慮此時發(fā)債可能引起的地方政府的道德風險和逆向選擇，并對土地政策、房地產(chǎn)市場、公共服務的提供等產(chǎn)生影響，因此中央政府發(fā)行地方債這一行為必然引起學界的關注。

分稅制財政管理體制是我國財政體制改革中的重要一步，采取的是自上而下推動的漸進式改革，也是新中國成立以來持續(xù)時間最長的一項財稅制度。本著“朝前看”的指導思想，使我國的財政體制朝著更加規(guī)范合理的方向邁進，同時改變了地方政府的行為，即張五常在《中國的經(jīng)濟制度》中提到的，使其更具有競爭性，促進中國近30年經(jīng)濟高速增長⑦。在分稅制的實施初期，確實取得了良好的效果，對其研究也主要集中在優(yōu)勢方面。比如它使得政府間的財政關系趨于穩(wěn)定，直接增強了中央的財政實力。按照稅種劃分了國稅與地稅兩套稅收征管系統(tǒng)，調動地方政府積極性的同時也有效防止了稅收流失。由此可見分稅制改革對我國經(jīng)濟調整和優(yōu)化的重要作用是不言而喻的。然而，沒有任何一項制度是可以解決經(jīng)濟社會中所有問題的，分稅制也如此。在實施的后期，分稅制的一些弊端也逐漸顯現(xiàn)，比如所謂分稅只分到了省一級，省以下稅收收入的劃分并沒有明確的規(guī)定，事權、財力具有不確定性，在“非對稱分權”的情況下，出現(xiàn)了地方財政困難的局面，在一些經(jīng)濟不太發(fā)達的中西部地方，縣鄉(xiāng)政府負債的現(xiàn)象并不少見。從圖8中我們可以看到對分稅制的研究基本是處于下降趨勢，這可能是因為研究方向轉向了由分稅制帶來的一些問題，比如在后面的圖11中可以看到對“地方政府債務”的研究一直處于上升趨勢，尤其是在分稅制實施的后期上升明顯。分稅制改革后各級政府之間協(xié)調力度加大是促進財政分權的重要原因之一。

1994年分稅制改革就是一種財政分權的嘗試，西方財政分權理論的核心觀點是地方政府更接近公眾，更了解轄區(qū)內(nèi)居民對公共服務的選擇偏好及效用，因此能更好地提供公共產(chǎn)品和公共服務。中國的財政分權是在集中的計劃經(jīng)濟體制下發(fā)展起來的，這是與西方財政聯(lián)邦主義的重要區(qū)別⑧。在分稅制之前的財政改革主要是圍繞著讓利和放權來進行，但是有“一放就亂，一亂就收，一收就死，一死再放”的怪圈。分稅制引出的財政分權，是一種新體制框架的構建，在政府與市場之間、各級政府之間形成了新的權責利關系，明確劃分了中央和地方的利益邊界，這一次分權的改革調動了地方政府的積極性，極大地推動了地方經(jīng)濟增長，但也引出地方政府債務的問題。在圖9中對財政分權的研究在2007年才開始出現(xiàn)明顯的上升，我們可以理解為隨著中央治理方式和中央地方之間關系的變化，財政分權這一改革措施引出的一些在制度設計之初未考慮到的后果已經(jīng)引起了學術界的注意，比如近幾年的地方政府債務，這些問題在分權的初期是沒有顯現(xiàn)的，但由于分稅制和地方激勵機制的不完善等因素隨著分權的運行逐漸顯現(xiàn)出來。

由于財政體制改革的逐步推進，中央財政緊張的局面有了很大的改觀，中國的財政體制更加規(guī)范健全，但是也引發(fā)了地方財政運行的種種問題，比如地方財政風險、土地財政等。

4 地方財政運行

財政體制改革至今，主要有兩次比較重要的調整：第一次是1994年以分稅制為基礎的財稅體制改革，根據(jù)事權與財權相結合原則，將稅種統(tǒng)一劃分為中央稅、地方稅和中央地方共享稅，分設中央與地方兩套稅收征管機構；第二次是1998年中央政府提出了建立以公共財政為改革目標，試圖按照適應市場經(jīng)濟發(fā)展客觀要求的模式建立財政為公共產(chǎn)品服務、提供財力保障并滿足公共需要的財政管理體制。目前對于體制層面的宏觀研究已慢慢淡出研究的重點領域，從以下幾個圖中我們可以發(fā)現(xiàn)研究領域開始轉向了由這一制度運行而對經(jīng)濟社會產(chǎn)生的一系列影響，主要包括地方財政風險、地方政府債務、地方經(jīng)濟發(fā)展和土地財政等等。

地方財政風險主要有債務風險、收入風險和支出風險等，風險的大小一方面取決于引起風險的因素，另一方面取決于地方政府的財政實力，即政府能否有效化解風險。從縱向來看，因為一些制度層面的原因，我國地方政府中省市一級財政風險相對較小，而縣鄉(xiāng)一級政府普遍有財政困難的現(xiàn)象：從橫向來看，東中西部的經(jīng)濟發(fā)展水平差別較大，不同地區(qū)的地方財政風險的程度和化解風險的能力也有所不同。經(jīng)濟發(fā)展相對滯后的中西部地區(qū)，地方財政風險的問題就相對比較突出，經(jīng)濟發(fā)展水平比較高的東部地區(qū)，抵御財政風險的能力相對較強。在圖10中我們可以看到對地方財政風險的研究集中在2003年前后，結合國家的財稅政策來看，2002年啟動了農(nóng)村稅費改革，改革的重擔實際上最終落到了基層的縣鄉(xiāng)一級政府身上，在財權和事權不對等的情況下，農(nóng)村基層政府普遍存在收入困境，政府運轉不靈。農(nóng)村稅費改革政策本身是好的，但在落實的過程中出現(xiàn)的問題卻非常值得引起注意，因此對地方財政風險的研究自然就上升了。另外，對地方財政風險的研究在2011年前后又有小幅的上升，可以理解為是對地方政府債務問題又重視起來了。

可以說地方政府債務是造成地方財政風險的最主要原因，雖然目前我國《預算法》明確規(guī)定地方政府不能舉債，但是地方政府債務問題卻普遍存在著，尤其是縣鄉(xiāng)一級政府債務問題比較突出，而且債務來源相對于省市級政府來說更為復雜，這與現(xiàn)行的財政體制、行政管理體制都不無關系。目前大多數(shù)省以下政府的稅收收入分配方式采取的是分成制，更進一步來說，一方面中央與地方的事權劃分不清，另一方面分稅制改革又造成財權上移事權下移，縣鄉(xiāng)政府缺乏穩(wěn)定的財政收入，上級政府轉移支付的規(guī)模較小甚至不到位都是債務形成的原因。從圖11中可以發(fā)現(xiàn)，對地方政府債務的研究從2010年左右才開始出現(xiàn)明顯變化，標引關鍵詞從2009年的41個增加到2011年的109個，兩年間這種成倍的顯著變化反映了學界對地方債務問題的高度關注。根據(jù)統(tǒng)計署2010年發(fā)布的第35號公告，截至2010年底，全國地方政府性債務余額107174.91億元，是2009年本級地方財政收入的3倍，其中，政府負有償還責任的債務67109.51億元，占62.62%；政府負有擔保責任的債務23369.74億元，占21.80%；政府可能承擔一定救助責任的其他相關債務16695.66億元，占15.58%。2010年國務院專門下發(fā)了《國務院關于加強地方政府融資平臺公司管理有關問題的通知》，要求清理地方融資平臺債務，嚴格控制地方信貸規(guī)模，因此也就不難理解對于地方政府債務的研究在2010年開始大幅上漲的原因，伴隨著控制債務規(guī)模的政策出臺并付諸實施，對這一問題的研究也就逐漸開始下降。

稅負水平和地方經(jīng)濟發(fā)展可以說是相互影響的關系，地方經(jīng)濟的發(fā)展可以促進稅制的優(yōu)化和稅收收入的增加，同時稅收政策又是影響地方經(jīng)濟的重要因素，稅制不合理會阻礙地方發(fā)展經(jīng)濟的積極性，因此在1994年分稅制改革時，對地方經(jīng)濟發(fā)展的研究相對其他年份比較多。地方政府在地方經(jīng)濟發(fā)展中起著重要作用，促進地方經(jīng)濟的可持續(xù)發(fā)展、增強地方經(jīng)濟穩(wěn)定增長的能力是每一個地方政府的職責所在。上文分析到地方政府債務在2010年左右膨脹到了非常龐大的規(guī)模，這極大地增加了地方財政風險，這種負債的形成除了與財政體制有關外，與地方政府一味追求地方經(jīng)濟發(fā)展速度也不無關系。由于缺乏健全的約束機制，地方政府傾向于支持“鐵公基”等對地方經(jīng)濟發(fā)展和GDP增長有直接拉動作用的項目，雖然這確實促進了地方經(jīng)濟的發(fā)展，使得城市土地大幅增值，但是也造成了地方政府的巨額債務負擔，這就不難理解對地方債務和地方經(jīng)濟發(fā)展的研究在2010年都呈上升趨勢，作為二者結合造成的后果，“土地財政”引人關注。

近年來我國地方政府財政收入形式表現(xiàn)出一個明顯的特征——土地財政，這一現(xiàn)象是伴隨著我國財稅體制改革、土地使用有償化改革等一系列改革措施的實施出現(xiàn)的，發(fā)展的歷史并不長，但是普遍存在性和存在的規(guī)模不容小覷。在圖13中我們也可以發(fā)現(xiàn)這一點，對土地財政的研究是在2009年以后才逐漸進入人們的視野。分稅制改革后，地方政府在轉移支付力度不夠以及不被允許主動發(fā)行地方債的情況下，要維持政府的基本運轉、進行基礎設施建設和促進地方經(jīng)濟發(fā)展主要依靠地方財力的增加，而地方稅收收入又難以在短時間內(nèi)大幅增長，房地產(chǎn)業(yè)的迅速興起正好為此提供了契機，在現(xiàn)有的“招拍掛”制度下，地價和房價互相推動著上漲，已成為欠發(fā)達地區(qū)和新興地區(qū)地方政府財政收入的重要支撐，同時也在各級地方政府中普遍存在著，只是規(guī)模大小不同而已。然而這種給地方政府帶來收入的模式卻使得地方財政收入結構脆弱，經(jīng)濟結構失衡，耕地流失嚴重，引起民生問題凸顯，從長遠來看，“土地財政”模式是不可持續(xù)的，必須加以改變，尤其是在近幾年房價的漲跌成了全民關注的熱點話題，在這樣的情況下，對土地財政的研究必然會呈上升的趨勢。

四、總結性評述：特點與趨勢

以上就是對1994-2013年CNKI中地方財政研究文獻標引關鍵詞的分布與聚類分析，所選取的這些關鍵詞涵蓋了當今地方財政研究的大多數(shù)領域，既包括宏觀層面的，也包括中觀層面和微觀層面的，從這些關鍵詞在20年間的分布和數(shù)量變化大致可以觀察到中國地方財政研究的變遷特點，并且可預測其未來的主要發(fā)展趨勢。

首先，地方財政研究與時下政府出臺的各項財稅政策聯(lián)系密切，注重時效性和貼近現(xiàn)實性，偏向于政策導向型。從上文的圖表分析中可以明顯地看出這一點，各關鍵詞峰值出現(xiàn)的年份往往都是在某項與之相關政策出臺的同期，可以說財稅政策的變化引領著地方財政研究的發(fā)展方向。并且在時間上具有一定的延續(xù)性。在未來的研究中，政府財稅政策的變化依然會左右地方財政研究的走向，即地方財政的研究依然會是政策導向型。財政本身就是以政府為主體的經(jīng)濟行為，政府出臺的各項財稅政策、法律法規(guī)或多或少都會對地方政府的行為造成影響，因此對地方財政的研究必然會隨宏觀政策的變化而變化，過去20年對地方財政的研究已經(jīng)很好地證明了這一點。至于從哪個角度或哪個層面去切人理解各種政策或者改革措施，則因人而異。

其次，規(guī)范研究多于實證研究，尤其是案例實證研究較少。某些財稅政策在出臺的初期公眾對其比較陌生并且在當時有意義，因而可能規(guī)范研究多一些，但隨著治理方式和中央地方關系的變化，該政策不再如出臺初期那樣符合實際情況，此時就需要更多的實證研究。因此可以推測，未來地方財政真正有意義的研究會偏向于實證研究，扎扎實實地解決實際問題。從關鍵詞分析中可以發(fā)現(xiàn)，目前對地方財政運行過程中的困難、問題的成因和對策研究相比1994年前后純粹的財政理論研究要更加突出。比如，地方財政研究主要圍繞分稅制來展開，對于分稅制制度本身的研究已漸漸淡出，相反，分稅制等一系列財稅改革措施對現(xiàn)實的經(jīng)濟生活產(chǎn)生的各種影響逐漸成為研究的重點，因為分稅制的繼續(xù)存在是毋庸置疑的，所以對其實際影響的研究以及如何去補救負面的影響顯得更有實際意義，也再次體現(xiàn)出地方財政研究的時效性和現(xiàn)實性。

第三，地方財政研究宏觀、中觀、微觀層面并存，微觀層面的研究日漸凸顯，即更偏向于研究大框架下的小分支。在關鍵詞的統(tǒng)計和選取過程中發(fā)現(xiàn)宏觀層面的詞數(shù)量非常多，雖然宏觀研究也是學術研究不可缺少的部分，但是在如今中觀、微觀研究的學術價值可能更高一些。中央出臺的財稅政策本來就是宏觀的，如果研究再從宏觀層面去進行，就顯得缺乏實際意義，作為應用經(jīng)濟學的財政學，尤其是地方財政這一領域的研究自然應該選取較小的主題切入，從微觀的層面去研究問題，從學術角度驗證具體財稅政策的合理性，提出改進意見，將理論與實踐相結合，完成從理論到實踐再到理論的辯證過程，這樣有利于中央各項財稅政策在地方的落實過程中得到帶有學術研究支撐的科學評估，為政策的落實和完善提供實證分析的理論支持。

第四，地方財政研究不僅涉及經(jīng)濟學領域，也涉及政治學領域，“財”和“政”互相影響，密不可分，這種跨學科的研究有助于推進地方財政研究向縱深方向發(fā)展，為交叉學科的發(fā)展提供契機。隨著“公共財政”改革目標的推進，以及地方財政貼近人民群眾現(xiàn)實利益的特點，對地方財政的研究必然還會出現(xiàn)新的領域。近年來“土地財政”研究的興起就很好地印證了這一點，再加上地方財政與地方政府的各種行為聯(lián)系密切，在進行研究時地方政府學是不可回避的理論支撐，因此跨學科的研究領域出現(xiàn)也不是問題。

通過對CNKI 1994-2013年中國地方財政研究論文的關鍵詞相關數(shù)據(jù)的整理分析，我們從大多數(shù)已有文獻綜述不同的視角出發(fā)，對近20年來中國地方財政研究的特點和發(fā)展趨勢作了較為細致的描述和分析。對地方財政收入板塊的分析發(fā)現(xiàn)，對財政收入的研究呈下降趨勢。近幾年的研究只是在引起收入變化的具體稅種方面有上升趨勢，研究方向需要聚焦到“公共財政”制度建設上來，使地方財政收入來源更加公開透明、收支管理更加規(guī)范化；對地方財政支出板塊的研究發(fā)現(xiàn)，與地方財政收入研究呈下降趨勢相反。對地方財政支出的研究呈上升趨勢，這是目前學術界較為關心的話題，這與國家出臺的一系列政策不無關系，最重要的是地方政府支出規(guī)模近年來呈現(xiàn)膨脹趨勢，地方政府普遍負債，引起了學術界的關注；對財政體制改革板塊的分析發(fā)現(xiàn)，財政體制研究是最具有政策導向性的，在一項宏觀政策頒布的當年和前后一兩年對該政策的研究一定會呈明顯的上升趨勢，提醒我們在今后的研究中也要注意緊跟宏觀政策的變化，多做實證研究；對地方財政運行板塊的研究表明，學術界已經(jīng)注意到了財政體制改革所引起的一系列或好或壞的后續(xù)效應，并適時地提出了科學評估的合理化建議。中國地方財政研究的進一步發(fā)展，要注意前車之鑒，已有研究中出現(xiàn)的問題不應該在未來的研究中持續(xù)出現(xiàn)，要結合實際調整研究方向，既需要在做好基礎理論研究的同時也注重實證研究，更需要根據(jù)地方財政運行中顯現(xiàn)的種種問題不斷開拓新的研究領域，更好地推進學科向縱深領域不斷發(fā)展。

注釋：

①劉尚希、邢麗：《中國財政改革30年：歷史與邏輯的勾畫》，《中央財經(jīng)大學學報》2008年第3期。

②2000年我國啟動了預算管理體制改革，以非稅收入管理代替了預算外資金管理，預算外資金被包含在非稅收入的概念之內(nèi)。

③以上數(shù)據(jù)來源于2012年3月8日財政部新聞發(fā)言人在中國政府網(wǎng)的在線訪談。

④鄧子基、唐文倩：《從新中國60年財政體制變遷看分稅制財政管理體制的完善》，《東南學術》201 1年第5期。

⑤李玉燕：《我國新型農(nóng)村養(yǎng)老保險中地方財政的籌資困境及求解》，《福州黨校學報》2011年第1期。

⑥參見《中華人民共和國預算法》，《湖北財稅》1994年第5期。

⑦張五常：《中國的經(jīng)濟制度》，中信出版社2009年版，第71—84頁。

⑧龔強、王俊、賈坤：《財政分權視角下的地方政府債務研究：一個綜述》，《經(jīng)濟研究》2011年第7期。

⑨以上數(shù)據(jù)來源于《中華人民共和國審計署審計結果公告2011年第35號》。

作者簡介：王敬堯，男，1969年生，四川達州人，華中師范大學經(jīng)濟與工商管理學院教授，湖北武漢，430079；晏雯，女，1990年生，湖北潛江人，華中師范大學經(jīng)濟與工商管理學院，湖北武漢，430079。

（責任編輯 陳孝兵）