環境影響評價制度的法制化思考

鄧忠偉

（煙臺市環保工程咨詢設計院 山東煙臺 64000）

中國環境影響評價制度已經頒布實施了近三十年，但是現在仍然遭受難以執行的問題。“環境影響評價法”的頒布實施并沒有從根本上改變這種局面。本文試圖從環境影響評價法制化的角度找到破解執行難的方法。目前，國內外學者主要從環境影響評價系統的比較和實證這兩個角度出發，分析研究環境影響評價制度。分析法律規范為基礎的環境立法建議。從法制化的視角評估研究環境影響評價的管理特點。本文在規劃環境影響評價制度化、法制化的背景下，研究了規劃對環境影響評價制度結構調整和定位的外部關系，為環境影響評價實施提供了理論依據。

1 環境影響評價制度研究現狀及存在問題

在經濟建設中，很多項目建設存在先開工建設、后補辦手續的現象。這些現象使我國環境影響評價制度成為一種形式。除此之外，公眾對環境影響評價的參與流于形式，對報告的編制單位和專家缺少基本的信任。這兩種情況嚴重影響了環境影響評價制度的法律嚴肅性，這些現象的產生有很多方面的原因。例如：當地政府只重視經濟發展忽視環境保護的意識，一些大型企業往往忽視環境保護法律。

環境影響評價制度作為保護環境的一種技術手段沒有與我國的法律體系很好地融合。環境影響評價審核機構負責人對工程項目和環境保護制度相對了解，但對法律和執行缺少了解，因此在評審和監管這些環節中不能充分地考慮法律與執行這些制度問題。缺乏環境影響評估技術的研究，我國的法律制度體系仍然是基于環境保護技術層面，特別是全體環境影響評價審查機構的工作人員大多是理工科出身，環境影響評價技術和工程管理方面的考慮占主導，而相對缺少法律與執行這些制度方向的考慮和研究。

2 建設項目環境影響評價審批的地位與功能

在建設項目的前期規劃和項目審批環節中，建設項目環境影響評價的“地位和作用”主要表示在建設和生產過程中。環境影響評價審批所發揮的主要地位和主要職能，主要體現在所有建筑施工項目，前期規劃和正式生產之前，必須經過環境影響評價審批。

首先，建設項目環評審批處于其他審批之前，因為環境影響評價審批需要發揮對生產帶來的環境污染和危害的預測作用。而其他審批環節，如企業試生產審批、項目竣工驗收和排污許可證審批，這些都是在環境影響評價之后的審批手續，這些審批過程要受到環境影響評價的限制和制約。

其次，在建設項目實施過程中，建設項目的環境影響評價報告書在審查階段包括了所有的重要的標準，這些標準包括污染物排放標準，污染物總量控制標準及建設項目環境影響實現清潔生產的審查。建設項目需要執行的發展規律包括可持續發展理念、循環經濟理念和生態安全理念。環境影響評價審查范圍是各類審批中最全面的。除此之外的排污許可證審查及污染物排放總量控制審查則沒有這么全面的詳細[1]。

3 建設項目環境影響評價的行政許可法意義

環境影響評價是一項具有法律約束力的制度，在環境影響評價制度制定之初將其定位為一種用來確定環境影響評價制度。而建設項目環境影響評價制度，通過對建設項目及開發活動的實地調查和分析，對其實施可能對環境產生影響的預測和評價，提出解決或減輕環境污染的方案。環境影響評價報告經環保主管部門的批準才能實施。

圖1 傳統環境影響評價制度下的環境管理

建設項目環境影響評價審批是行政許可其中的一類是毫無疑問的事情。一些研究人員指出，環境影響評價的行政許可，其實就是平日中說的環境影響評價審批。一個建設項目的環評文件未通過縣級以上環保部門的審批或審查后未批準，其余的行政審批部門不允許批準該項目，建設單位就不能開工。所以說，建設單位提交的環境影響評價報告其實是為了說明項目本身對環境影響的程度，環保部門審批才是建設單位獲得準許開工的一種行政許可[2]。

4 環境影響評價制度與行政訴訟

環境影響評價制度體系中核心內容是行政許可。按照常理，行政許可屬于授益行政行為。然而，實際上建設項目環境影響評價的行政許可不是這樣。對行政相對人來說，此類行政行為屬于受益型，對其他相鄰人來說屬于負擔型，由此產生了糾紛，而這種糾紛的主要是主管部門行政許可權的不當行使引起的。

《環評法》中這樣規定，未編寫有關環境影響章節的規劃或者未附送環境影響報告書的，審批部門不予審批。編寫專項規劃的單位應當對公眾環境權益可能造成負面影響的規劃進行當地公眾意見征求，并且通過小組審查后報行政部門審批[3]。或許目前規劃還沒有行政可訴性，但規劃實施過程中損害到相對人的權利時，相對人應該有權利提起訴訟。

5 結語

《環境影響評價法》作為一個行政性法律，它全面地完善了環評制度。其中的行政訴訟主要指的是要求撤銷行政許可行為的利害關系人訴訟。考慮到環保的公益性特性，絕大多數專家認為應當建立公益訴訟，建議《行政訴訟法》規定公益行政訴訟的內容。也有專家認為，公益行政訴訟應該借鑒國外的單行法方式實行，而《行政訴訟法》則規定實施條件和程序。另外，國內目前尚未在單行法中規定行政救濟，由此預測，假使引入了公益訴訟，《環評法》中執行難的問題或許能夠緩解。

[1]丁茂戰.我國政府行政審批治理制度改革研究.中國經濟出版社.2006版.

[2]韓德培.環境保護法教程.法律出版社.2003年第4版.

[3]李艷芳.公眾參與環境影響評價制度研究.中國人民大學出版社.2004版.