環(huán)境影響評價制度的法制化思考

鄧忠偉

（煙臺市環(huán)保工程咨詢設(shè)計院 山東煙臺 64000）

中國環(huán)境影響評價制度已經(jīng)頒布實施了近三十年，但是現(xiàn)在仍然遭受難以執(zhí)行的問題。“環(huán)境影響評價法”的頒布實施并沒有從根本上改變這種局面。本文試圖從環(huán)境影響評價法制化的角度找到破解執(zhí)行難的方法。目前，國內(nèi)外學(xué)者主要從環(huán)境影響評價系統(tǒng)的比較和實證這兩個角度出發(fā)，分析研究環(huán)境影響評價制度。分析法律規(guī)范為基礎(chǔ)的環(huán)境立法建議。從法制化的視角評估研究環(huán)境影響評價的管理特點。本文在規(guī)劃環(huán)境影響評價制度化、法制化的背景下，研究了規(guī)劃對環(huán)境影響評價制度結(jié)構(gòu)調(diào)整和定位的外部關(guān)系，為環(huán)境影響評價實施提供了理論依據(jù)。

1 環(huán)境影響評價制度研究現(xiàn)狀及存在問題

在經(jīng)濟建設(shè)中，很多項目建設(shè)存在先開工建設(shè)、后補辦手續(xù)的現(xiàn)象。這些現(xiàn)象使我國環(huán)境影響評價制度成為一種形式。除此之外，公眾對環(huán)境影響評價的參與流于形式，對報告的編制單位和專家缺少基本的信任。這兩種情況嚴重影響了環(huán)境影響評價制度的法律嚴肅性，這些現(xiàn)象的產(chǎn)生有很多方面的原因。例如：當?shù)卣恢匾暯?jīng)濟發(fā)展忽視環(huán)境保護的意識，一些大型企業(yè)往往忽視環(huán)境保護法律。

環(huán)境影響評價制度作為保護環(huán)境的一種技術(shù)手段沒有與我國的法律體系很好地融合。環(huán)境影響評價審核機構(gòu)負責(zé)人對工程項目和環(huán)境保護制度相對了解，但對法律和執(zhí)行缺少了解，因此在評審和監(jiān)管這些環(huán)節(jié)中不能充分地考慮法律與執(zhí)行這些制度問題。缺乏環(huán)境影響評估技術(shù)的研究，我國的法律制度體系仍然是基于環(huán)境保護技術(shù)層面，特別是全體環(huán)境影響評價審查機構(gòu)的工作人員大多是理工科出身，環(huán)境影響評價技術(shù)和工程管理方面的考慮占主導(dǎo)，而相對缺少法律與執(zhí)行這些制度方向的考慮和研究。

2 建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批的地位與功能

在建設(shè)項目的前期規(guī)劃和項目審批環(huán)節(jié)中，建設(shè)項目環(huán)境影響評價的“地位和作用”主要表示在建設(shè)和生產(chǎn)過程中。環(huán)境影響評價審批所發(fā)揮的主要地位和主要職能，主要體現(xiàn)在所有建筑施工項目，前期規(guī)劃和正式生產(chǎn)之前，必須經(jīng)過環(huán)境影響評價審批。

首先，建設(shè)項目環(huán)評審批處于其他審批之前，因為環(huán)境影響評價審批需要發(fā)揮對生產(chǎn)帶來的環(huán)境污染和危害的預(yù)測作用。而其他審批環(huán)節(jié)，如企業(yè)試生產(chǎn)審批、項目竣工驗收和排污許可證審批，這些都是在環(huán)境影響評價之后的審批手續(xù)，這些審批過程要受到環(huán)境影響評價的限制和制約。

其次，在建設(shè)項目實施過程中，建設(shè)項目的環(huán)境影響評價報告書在審查階段包括了所有的重要的標準，這些標準包括污染物排放標準，污染物總量控制標準及建設(shè)項目環(huán)境影響實現(xiàn)清潔生產(chǎn)的審查。建設(shè)項目需要執(zhí)行的發(fā)展規(guī)律包括可持續(xù)發(fā)展理念、循環(huán)經(jīng)濟理念和生態(tài)安全理念。環(huán)境影響評價審查范圍是各類審批中最全面的。除此之外的排污許可證審查及污染物排放總量控制審查則沒有這么全面的詳細[1]。

3 建設(shè)項目環(huán)境影響評價的行政許可法意義

環(huán)境影響評價是一項具有法律約束力的制度，在環(huán)境影響評價制度制定之初將其定位為一種用來確定環(huán)境影響評價制度。而建設(shè)項目環(huán)境影響評價制度，通過對建設(shè)項目及開發(fā)活動的實地調(diào)查和分析，對其實施可能對環(huán)境產(chǎn)生影響的預(yù)測和評價，提出解決或減輕環(huán)境污染的方案。環(huán)境影響評價報告經(jīng)環(huán)保主管部門的批準才能實施。

圖1 傳統(tǒng)環(huán)境影響評價制度下的環(huán)境管理

建設(shè)項目環(huán)境影響評價審批是行政許可其中的一類是毫無疑問的事情。一些研究人員指出，環(huán)境影響評價的行政許可，其實就是平日中說的環(huán)境影響評價審批。一個建設(shè)項目的環(huán)評文件未通過縣級以上環(huán)保部門的審批或?qū)彶楹笪磁鷾剩溆嗟男姓徟块T不允許批準該項目，建設(shè)單位就不能開工。所以說，建設(shè)單位提交的環(huán)境影響評價報告其實是為了說明項目本身對環(huán)境影響的程度，環(huán)保部門審批才是建設(shè)單位獲得準許開工的一種行政許可[2]。

4 環(huán)境影響評價制度與行政訴訟

環(huán)境影響評價制度體系中核心內(nèi)容是行政許可。按照常理，行政許可屬于授益行政行為。然而，實際上建設(shè)項目環(huán)境影響評價的行政許可不是這樣。對行政相對人來說，此類行政行為屬于受益型，對其他相鄰人來說屬于負擔型，由此產(chǎn)生了糾紛，而這種糾紛的主要是主管部門行政許可權(quán)的不當行使引起的。

《環(huán)評法》中這樣規(guī)定，未編寫有關(guān)環(huán)境影響章節(jié)的規(guī)劃或者未附送環(huán)境影響報告書的，審批部門不予審批。編寫專項規(guī)劃的單位應(yīng)當對公眾環(huán)境權(quán)益可能造成負面影響的規(guī)劃進行當?shù)毓娨庖娬髑螅⑶彝ㄟ^小組審查后報行政部門審批[3]。或許目前規(guī)劃還沒有行政可訴性，但規(guī)劃實施過程中損害到相對人的權(quán)利時，相對人應(yīng)該有權(quán)利提起訴訟。

5 結(jié)語

《環(huán)境影響評價法》作為一個行政性法律，它全面地完善了環(huán)評制度。其中的行政訴訟主要指的是要求撤銷行政許可行為的利害關(guān)系人訴訟。考慮到環(huán)保的公益性特性，絕大多數(shù)專家認為應(yīng)當建立公益訴訟，建議《行政訴訟法》規(guī)定公益行政訴訟的內(nèi)容。也有專家認為，公益行政訴訟應(yīng)該借鑒國外的單行法方式實行，而《行政訴訟法》則規(guī)定實施條件和程序。另外，國內(nèi)目前尚未在單行法中規(guī)定行政救濟，由此預(yù)測，假使引入了公益訴訟，《環(huán)評法》中執(zhí)行難的問題或許能夠緩解。

[1]丁茂戰(zhàn).我國政府行政審批治理制度改革研究.中國經(jīng)濟出版社.2006版.

[2]韓德培.環(huán)境保護法教程.法律出版社.2003年第4版.

[3]李艷芳.公眾參與環(huán)境影響評價制度研究.中國人民大學(xué)出版社.2004版.