農(nóng)地非農(nóng)化中利益沖突的類型及發(fā)生機(jī)理探析
——基于L 開發(fā)區(qū)的田野調(diào)查

劉建平，楊磊，華中科技大學(xué) 公共管理學(xué)院，湖北 武漢430074

一、問題的提出

我國正處于工業(yè)化和城鎮(zhèn)化加速發(fā)展階段，由于級差地租和比較利益的改變，農(nóng)地資源加速非農(nóng)化是一個長期趨勢，從而促使土地利益關(guān)系發(fā)生深刻變動。農(nóng)地非農(nóng)化的利益變動包括兩個方面:從縱向看，它表現(xiàn)為利用方式轉(zhuǎn)變中比較利益變化引起的價值增值，源于土地非農(nóng)化配置和交易中效率的提高;從橫向看，它表現(xiàn)為農(nóng)地增值收益在不同主體間的分配手段和結(jié)果，強(qiáng)調(diào)不同制度規(guī)則下的分配效應(yīng)。在利益格局變動的背景下，如果農(nóng)地非農(nóng)化的市場化價值被低估，會引起農(nóng)戶的利益反抗;如果缺少合理的利益平衡和分配機(jī)制，利益差距過大將會導(dǎo)致利益相關(guān)者行為不相容。近年來，我國農(nóng)地非農(nóng)化引起了嚴(yán)重的利益沖突，成為制約工業(yè)發(fā)展和城市建設(shè)的關(guān)鍵因素，誘發(fā)了大量的社會矛盾和糾紛。據(jù)國家信訪局統(tǒng)計，土地上訪事件占農(nóng)民上訪總量的60%之多，多與農(nóng)地非農(nóng)化中的征地拆遷有關(guān)。因此，研究農(nóng)地非農(nóng)化利益沖突產(chǎn)生的內(nèi)在原因，探尋利益平衡的政策措施，具有重要的理論和現(xiàn)實(shí)意義。

農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程中的利益沖突備受學(xué)界關(guān)注，學(xué)界主要通過制度經(jīng)濟(jì)學(xué)的產(chǎn)權(quán)理論來解釋其成因，認(rèn)為集體化的共有產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地非農(nóng)化利益沖突的根本原因。我國農(nóng)村土地制度運(yùn)行的典型特征為“共有私用”，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)界定極為不清晰，農(nóng)民缺乏穩(wěn)定的生產(chǎn)預(yù)期和良好的內(nèi)部激勵，模糊化的產(chǎn)權(quán)設(shè)置不利于保護(hù)農(nóng)民的土地權(quán)利［1］11［2］26。在實(shí)行家庭承包責(zé)任制后，農(nóng)地所有權(quán)歸農(nóng)村集體所有，農(nóng)戶以家庭人口為基礎(chǔ)取得土地使用權(quán)，但產(chǎn)權(quán)分割形成了較大范圍的“產(chǎn)權(quán)公域”，為利益主體利益互侵提供了空間［3］。據(jù)調(diào)查統(tǒng)計，被征地農(nóng)民獲得的征地補(bǔ)償款只占土地出讓增值收益的5% ～10%，地方政府和開發(fā)商獲取的土地收益比例高達(dá)80%［4］。在集體土地產(chǎn)權(quán)下，由于農(nóng)戶缺乏產(chǎn)權(quán)保護(hù)和實(shí)施能力，土地交易缺乏市場化的價格形成機(jī)制。地方政府對農(nóng)地非農(nóng)化的行政性征收和政府單方面定價，使得征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)低于被征土地市場價值，農(nóng)戶土地權(quán)益遭到嚴(yán)重?fù)p害［5］。

在產(chǎn)權(quán)分析的基礎(chǔ)上，部分學(xué)者進(jìn)一步從公共利益界定、征地程序和范圍以及增值收益分配機(jī)制等三個方面進(jìn)行了解釋。現(xiàn)行土地管理和征用的法律法規(guī)規(guī)定，為了保障和實(shí)現(xiàn)公共利益，政府具有強(qiáng)制性征地權(quán)。由于缺乏絕對的產(chǎn)權(quán)保護(hù)和公共利益界定不清，非公益性的征地行為征地嚴(yán)重?fù)p害了農(nóng)戶土地發(fā)展權(quán)，從而降低了土地配置效率［6］。于華江、吳君茂通過質(zhì)性的個案研究，從法律程序的正當(dāng)性角度出發(fā)，指出我國土地征用制度告知、審批、監(jiān)督和救濟(jì)等程序設(shè)置不合理，導(dǎo)致征地范圍劃分、征地補(bǔ)償?shù)葘?shí)際操作環(huán)節(jié)存在著諸多弊端，造成了大量的土地糾紛并帶來了社會的不穩(wěn)定［7］。此外，土地“漲價歸公”制度也是誘發(fā)利益沖突的重要因素，它使得土地市場中政府和市場的邊界不清，收益分享中產(chǎn)生了權(quán)利主體錯位問題，最終將農(nóng)民排斥在增值收益分配之外［8］。農(nóng)戶在遭受到利益損害后，往往通過抵制、上訪以及其他極端方式來反抗政府征地行為。

在上述觀點(diǎn)影響下，賦予農(nóng)民更加細(xì)化和穩(wěn)定、甚至是私有的產(chǎn)權(quán)，成為化解土地利益沖突的重要路徑［9］［10］，但部分學(xué)者對此卻持不同意見。從合作經(jīng)濟(jì)角度看，在多個農(nóng)戶投入要素存在著強(qiáng)互補(bǔ)性的情況下，聯(lián)合集體產(chǎn)權(quán)同樣是可以選擇的［11］。因而，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)的明晰化消解了村組集體的權(quán)力，不僅沒有減少“地權(quán)”的利益糾紛，反而激化了更多的矛盾，集體化的農(nóng)地產(chǎn)權(quán)正是維持我國鄉(xiāng)土社會穩(wěn)定的根源［12］。此外，賀雪峰認(rèn)為土地非農(nóng)化主要集中在發(fā)達(dá)地區(qū)和城郊農(nóng)村，僅占全國農(nóng)民的5%，絕對土地產(chǎn)權(quán)既不利于保護(hù)農(nóng)戶利益，也不利于推動中國經(jīng)濟(jì)的發(fā)展［13］76。國外經(jīng)驗也顯示，在非洲一些實(shí)行土地私有制的國家，政府也時常憑借“公共利益”的名義侵占農(nóng)民的土地發(fā)展權(quán)，以官僚和土地中介為主體的利益集團(tuán)獲得了大多數(shù)利潤，引起嚴(yán)重的土地沖突［14］。

由此，可以發(fā)現(xiàn)在產(chǎn)權(quán)解釋邏輯之外，農(nóng)地非農(nóng)化利益沖突有著更為復(fù)雜的形成機(jī)理，需要以綜合的視角進(jìn)一步加以研究。為了探究農(nóng)地非農(nóng)化中的利益沖突，結(jié)合上述不同的理論爭論，筆者對L 開發(fā)區(qū)展開了一次田野調(diào)查，對100 多戶被征地農(nóng)民、16 位村組干部和有關(guān)部門進(jìn)行了深度的訪談。通過描述L 開發(fā)區(qū)農(nóng)地非農(nóng)化利益沖突的真實(shí)表現(xiàn)，結(jié)合深度訪談獲得的資料，揭示利益沖突發(fā)生的內(nèi)在機(jī)理。

二、L 開發(fā)區(qū)的個案描述

L 開發(fā)區(qū)是國家級經(jīng)濟(jì)技術(shù)開發(fā)區(qū)，地處江漢平原東南部，規(guī)劃面積為26．5 平方公里，僅管轄一個鎮(zhèn)級人民政府，國土總面積為78．6平方公里。隨著地理區(qū)位優(yōu)勢凸顯和產(chǎn)業(yè)聚集能力的提升，大量工商業(yè)經(jīng)濟(jì)開發(fā)項目入駐當(dāng)?shù)亍Ｍ瑫r，作為國家級開發(fā)區(qū)，它在當(dāng)?shù)亟?jīng)濟(jì)社會發(fā)展中發(fā)揮著重要作用，是招商引資和區(qū)域經(jīng)濟(jì)發(fā)展的中心，農(nóng)地非農(nóng)化趨勢十分明顯。因此，選擇L 開發(fā)區(qū)作為典型案例，來剖析農(nóng)地非農(nóng)化進(jìn)程中的利益沖突具有很強(qiáng)的代表性。通過實(shí)地調(diào)查，L 開發(fā)區(qū)農(nóng)地非農(nóng)化具有以下兩個特點(diǎn)。

第一，土地需求量大，農(nóng)地加速非農(nóng)化。土地是經(jīng)濟(jì)發(fā)展的重要支撐，工商業(yè)項目開發(fā)必然刺激土地需求。從土地需求看，2012年L 開發(fā)區(qū)共確定了49 個重點(diǎn)項目，劃定紅線范圍內(nèi)的土地需求面積為21 807 畝，約為14．54 平方公里①劃定紅線范圍即征地范圍。，即是說，2012年土地需求面積占開發(fā)區(qū)規(guī)劃面積的54．9%，占開發(fā)區(qū)總面積的18．5%。從土地供給看，近三年來L 開發(fā)區(qū)征地總面積為17 062 畝，已供地面積為7 629畝，2012年實(shí)際可供地面積為9 433 畝②資料來源于L 開發(fā)區(qū)征地拆遷辦公室和國土資源分局。。由此可見，L 開發(fā)區(qū)土地需求量極大，土地供給和需求之間有很大差距，可供地面積遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于需求面積。如果要確保項目順利落地，農(nóng)地非農(nóng)化是主要的選擇路徑。因此，在未來一段時間里，由于其他種類土地儲備較少，L 開發(fā)區(qū)絕大部分的農(nóng)地都將會被征用，農(nóng)地將會加速非農(nóng)化。

第二，征地矛盾突出，利益沖突十分嚴(yán)重。據(jù)當(dāng)?shù)匦旁L部門介紹，L 開發(fā)區(qū)在所在地級市信訪量常年排名第一，主要原因就是大規(guī)模的經(jīng)濟(jì)開發(fā)引起的征地矛盾和沖突。2012年L開發(fā)區(qū)登記記錄的個體上訪共260 件，其中因為土地非農(nóng)化引起的征地矛盾、土地補(bǔ)償款分配、失地農(nóng)民保險以及村組土地收益使用等問題而上訪的達(dá)到170 件，占個體上訪總量的65．4%。因農(nóng)地非農(nóng)化而上訪其本質(zhì)是一個利益沖突的問題，農(nóng)戶土地收益得不到保障，甚至引起了農(nóng)民的集體上訪和抗?fàn)帯９P者整理了2008—2012年L 開發(fā)區(qū)群體上訪記錄，數(shù)據(jù)顯示，土地群體上訪已成為當(dāng)?shù)刈顬橥怀龅纳鐣埽显L數(shù)量居高不下，占總體上訪的50%左右，具體數(shù)據(jù)見下表①本部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于L 開發(fā)區(qū)來信來訪辦公室。。在當(dāng)?shù)兀r(nóng)地非農(nóng)化的利益沖突演變?yōu)榫哂袑剐再|(zhì)的社會沖突，并誘發(fā)了幾起影響較大的群體性事件。

表 2008—2012年L開發(fā)區(qū)群體上訪統(tǒng)計

三、農(nóng)地非農(nóng)化中的利益沖突類型

從個案描述中，可以看出L 開發(fā)區(qū)土地非農(nóng)化的利益沖突十分嚴(yán)重。結(jié)合對當(dāng)?shù)剞r(nóng)戶、村組干部、國土資源和社會管理部門的訪談，利用類型學(xué)的歸納方法，筆者將土地非農(nóng)化沖突總結(jié)為以下四個方面。

(一)補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)類利益沖突

政府征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低。在集體化產(chǎn)權(quán)下，政府是土地一級市場的供求雙方壟斷者，是惟一能夠改變土地非農(nóng)化利用的主體。由于政府是征地的主體，開發(fā)商隱匿在農(nóng)地交易市場之中，土地非農(nóng)化的利益沖突集中在農(nóng)民和政府之間，原因就是政府給予的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低，政府獲得的非農(nóng)化收益遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于村集體和農(nóng)民。在L 開發(fā)區(qū)，盡管工業(yè)用地占大多數(shù)，土地收益整體水平比較低，但政府獲得的收益仍比農(nóng)民高。以2011年為例，當(dāng)?shù)匾浴罢信膾臁狈绞浇灰椎耐恋乜偯娣e為2 264．935畝，共獲得土地收益94 775 萬元，平均每畝市場地價為41．86 萬元，而當(dāng)年政府給予農(nóng)戶的土地補(bǔ)償款為每畝3．9 萬元，僅占農(nóng)地市場出讓價格的9．3%。此外，村集體按土地補(bǔ)償費(fèi)的30% 提留，共提取4 500元/畝，農(nóng)戶實(shí)際獲得的土地補(bǔ)償款為3．45 萬元/畝，最終僅獲得土地出讓收益的8%②本部分?jǐn)?shù)據(jù)來源于有L 開發(fā)區(qū)國土資源分局，經(jīng)由筆者整理而來。。因此，農(nóng)民常常因為補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過低而抵制、反抗政府的征地行為。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)前后差距較大。在供給和需求量既定的情況下，在同一地理位置上，交易價格受到交易時間的影響，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)也會發(fā)生變化。我國正處于城鎮(zhèn)化的加速發(fā)展階段，工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)必然提高土地的需求量。在短期內(nèi)，L 開發(fā)區(qū)土地市場供給量不會顯著提升，在剛性需求持續(xù)攀升的情形下，土地市場交易及其預(yù)期價格呈上升趨勢。隨著交通基礎(chǔ)設(shè)施的完善，土地的級差地租也會表現(xiàn)出來，從而刺激土地市場價格的不斷提高。應(yīng)該說，征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)前后不一致，符合資源配置的經(jīng)濟(jì)規(guī)律，但它卻是我國土地利益沖突的重要表現(xiàn)形式。在同農(nóng)戶訪談中，他們認(rèn)為“晚征地一天，就可以獲得更多的土地補(bǔ)償款”，說明農(nóng)戶對土地非農(nóng)化收益形成了穩(wěn)定的收益預(yù)期。2011年，L 開發(fā)區(qū)將每畝土地的補(bǔ)償款總額從2．6 萬上調(diào)到3．9 萬，這次補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的變動引起了嚴(yán)重的利益沖突，先前被征地的農(nóng)戶認(rèn)為，“自家的地剛被征完，沒過多久，別的村征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)比我們高了許多，這十分不公平”。

補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)的地區(qū)差異大。在同一時間點(diǎn)上，不同區(qū)域土地非農(nóng)化的價值不一樣，在產(chǎn)業(yè)發(fā)達(dá)的區(qū)域核心地帶，土地的價值比周邊地帶要高。在我國，地理位置的級差地租依據(jù)行政區(qū)域基準(zhǔn)地價來確定，行政級別的高低決定了基準(zhǔn)地價的高低，從而容易忽視地理位置是否優(yōu)越等情形。一般而言，土地基準(zhǔn)地價越高，農(nóng)戶獲得的征地補(bǔ)償款也較高。L 開發(fā)區(qū)的一些村組與省會城市毗鄰，而行政管轄卻隸屬于該省的一個地級市，其征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)低于省會城市標(biāo)準(zhǔn)。2011年，毗鄰的省會城市征地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)為20 600 元/畝，但當(dāng)?shù)卣疄槭У剞r(nóng)民購買了城鎮(zhèn)養(yǎng)老保險，按當(dāng)年的政策計算，符合規(guī)定年齡的老人每月可獲得900 元的養(yǎng)老金①數(shù)據(jù)來源于省會城市W 市國土資源局政府門戶網(wǎng)站，實(shí)際數(shù)據(jù)與農(nóng)戶訪談數(shù)據(jù)一致。。比較而言，省會城市的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)遠(yuǎn)遠(yuǎn)高于L 開發(fā)區(qū)，當(dāng)農(nóng)戶的土地非農(nóng)化利益需求不能滿足時，地理位置上的補(bǔ)償差異也十分容易引起農(nóng)戶的不滿。當(dāng)?shù)馗刹拷榻B，一些農(nóng)戶拿著省會城市征地補(bǔ)償?shù)恼呶募粩嗌显L，要求獲得“合理的”征地補(bǔ)償。

(二)土地補(bǔ)償費(fèi)分配類沖突

農(nóng)戶土地承包權(quán)的確定和變動。在村集體內(nèi)部，農(nóng)地土地產(chǎn)權(quán)設(shè)置具有穩(wěn)定性和變動性相結(jié)合的特征。上世紀(jì)80年代，集體土地以責(zé)任承包方式發(fā)包至農(nóng)戶，1998年國家實(shí)行了第二輪延包，并在中央層面確定了土地承包制度30年不變。但依據(jù)村民自治原則，村集體可以對死亡、新生和嫁娶等原因的土地進(jìn)行適度調(diào)整。在農(nóng)地非農(nóng)化過程中，土地權(quán)屬的變動直接關(guān)系農(nóng)戶獲得的土地補(bǔ)償收益。在L 開發(fā)區(qū)，在土地第一輪承包和二輪延包后，有的村組的土地沒有進(jìn)行任何調(diào)整，而有的村組對土地進(jìn)行了小范圍調(diào)整。調(diào)查發(fā)現(xiàn)，在農(nóng)地非農(nóng)化時，沒有調(diào)地的矛盾焦點(diǎn)集中在“活人”和“死人”問題、有的家庭“有人無地”和“有地?zé)o人”兩方面;而進(jìn)行了調(diào)地的矛盾焦點(diǎn)則是“外遷人口”的權(quán)益和調(diào)地“是否合理”之上。除責(zé)任承包關(guān)系之外，村組土地還存在著合同承包關(guān)系，土地非農(nóng)化造成承包合同終止，破壞了承包者長期投資的收益預(yù)期，補(bǔ)償不合理會引發(fā)各種利益糾紛②在L 開發(fā)區(qū)有大量的湖泊等村集體公有土地，為了發(fā)展集體經(jīng)濟(jì)，多以合同形式承包給農(nóng)戶發(fā)展養(yǎng)魚業(yè)。為了提高收益，承包農(nóng)戶多在湖泊周邊修筑了堤壩、溝渠等基礎(chǔ)設(shè)施。。

土地補(bǔ)償款的分配方法。按照法律規(guī)定，土地補(bǔ)償款中的安置補(bǔ)償費(fèi)和青苗費(fèi)歸被征地農(nóng)民所有，而土地補(bǔ)償費(fèi)則根據(jù)村民自治原則由村民代表大會討論決定。在L 開發(fā)區(qū)調(diào)研發(fā)現(xiàn)，土地補(bǔ)償費(fèi)的分配主要有三種方法:第一，按責(zé)任承包地，征誰補(bǔ)誰的原則。這種方法操作簡單，分配成本低，尊重了農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)，但是忽視了集體所有制下村民的集體成員權(quán)，沒有照顧到?jīng)]有承包地的農(nóng)戶，會引起他們的集體反抗。第二，按照村組戶籍人口，平均分配的原則。這種分配方法考慮到了人口變化、人地矛盾以及無地農(nóng)戶利益等情形，但農(nóng)戶土地承包經(jīng)營權(quán)沒有得到尊重，有的農(nóng)戶會運(yùn)用《土地承包經(jīng)營法》等法律政策反對此分配方法。第三，結(jié)合承包地和戶籍人口，比例分配的原則。該種分配方法有效地處理了集體成員權(quán)和承包經(jīng)營權(quán)不相容的問題，但同時又遺留下了上述兩種分配方法的缺點(diǎn)③在L 開發(fā)區(qū)調(diào)研時，筆者發(fā)現(xiàn)，為了解決“集體成員權(quán)”和“承包經(jīng)營權(quán)”的矛盾，部分村組將土地補(bǔ)償費(fèi)的40%按責(zé)任承包地分配，剩余60%按村組戶籍人口平均分配。同時，還要照顧到外嫁女、外遷人口和獨(dú)生子女等例外情形。。在土地補(bǔ)償費(fèi)分配實(shí)踐中，每一種分配方法都將會引起不同程度的利益沖突。

村組集體收益的提留和使用。村集體的土地收益主要來源于兩部分:土地補(bǔ)償費(fèi)提留和未經(jīng)責(zé)任承包的集體公地補(bǔ)償。在土地非農(nóng)化之后，農(nóng)戶和村集體之間的利益矛盾將會體現(xiàn)出來，在利益最大化的驅(qū)使下，農(nóng)戶主張村集體盡量少提留甚至不提留。而村集體是我國土地產(chǎn)權(quán)的所有者和國家治理的正式主體，《土地管理法》規(guī)定村集體可以提留不超過30%的土地補(bǔ)償費(fèi)，提取比例由村民自行協(xié)商決定。此外，一些村組還有未經(jīng)責(zé)任承包的公地部分，村集體是該部分土地補(bǔ)償?shù)膶?shí)際所有者。當(dāng)村組保留了土地非農(nóng)化的收益時，農(nóng)戶還極為關(guān)注村集體土地收益的使用情況。在村莊治理功能弱化情況下，確保村集體土地收益合理使用的監(jiān)督成本非常高，農(nóng)戶無法制約村組干部的自利行為。以L 開發(fā)區(qū)某村為例，該村在最近一次征地中，共有200 畝農(nóng)地被征用，村集體按土地補(bǔ)償費(fèi)的30% 提留，共獲得土地提留款90萬，該村常有村民到信訪部門上訪，反映村集體土地收益使用不合理。

(三)失地農(nóng)民市民化中的沖突

農(nóng)地是農(nóng)戶固定的生產(chǎn)資料，為農(nóng)民生命周期演變提供穩(wěn)定的生活來源，從而平衡跨時期選擇的風(fēng)險。在農(nóng)地非農(nóng)化之前，種地是農(nóng)民固定的職業(yè)，農(nóng)地在農(nóng)戶養(yǎng)老中起著重要的保障功能。從短期看，農(nóng)戶在征地之后，家庭收入和生活水平會顯著提升，一次性資金收入比較大。根據(jù)訪談資料，農(nóng)戶將征地補(bǔ)償款用于以下幾個方面:存入銀行、購買房屋、日常消費(fèi)和投資經(jīng)營。從長期看，由于地方政府主要采取一次性補(bǔ)償和安置方式，大部分失地農(nóng)民沒有固定職業(yè)和穩(wěn)定的收入來源，從而“漂”在城市，而不是“市民化”在城市。隨著生活成本的提高，或者由于土地補(bǔ)償款使用不合理，失地農(nóng)民將會面臨著嚴(yán)重的進(jìn)城壓力。在農(nóng)地的保障功能喪失情況下，又沒有構(gòu)建起社會化的養(yǎng)老保險，農(nóng)戶在年老時面臨著生活沒有著落的風(fēng)險。在L 開發(fā)區(qū)，土地非農(nóng)化的時間比較早，早期被征地農(nóng)戶的醫(yī)療和養(yǎng)老保險等問題日益突顯，這部分農(nóng)戶現(xiàn)在年齡大多數(shù)在50 歲以上，由于年齡原因無法在當(dāng)?shù)仄髽I(yè)就業(yè)，又沒有購買任何養(yǎng)老保險，自謀生路的能力較差。近幾年來，他們有組織地到各級政府部門上訪，向L開發(fā)區(qū)政府施壓，要求為其解決生活出路問題。

(四)土地違規(guī)利用中的利益沖突

農(nóng)戶土地違規(guī)利用，是指在政策法律之外違規(guī)交易土地和改變農(nóng)地用途，主要有以下兩種情形:非法買賣土地和在集體土地上修建房屋。在土地非農(nóng)化巨大利益的誘惑下，農(nóng)戶通過土地黑市交易非法買賣土地，獲取比政府征地補(bǔ)償高得多的收益。在L 開發(fā)區(qū)，由于黑市交易不發(fā)達(dá)和政府嚴(yán)厲打擊，這種現(xiàn)象并不嚴(yán)重。同其他地方一樣，比較嚴(yán)重的是農(nóng)戶擅自改變集體土地用途，未經(jīng)政府審批就將集體耕地變?yōu)榧w建設(shè)用地，可分為客觀違規(guī)和主觀違規(guī)兩類。隨著家庭結(jié)構(gòu)變化和人口增加，當(dāng)?shù)卦S多農(nóng)戶有新修房屋的客觀需求，未經(jīng)國土和建設(shè)部門批準(zhǔn)就修建了房屋。為了控制農(nóng)民“種房”，L 開發(fā)區(qū)于2007年停止了農(nóng)村新增建設(shè)用地審批，結(jié)果導(dǎo)致了農(nóng)民剛性需求不能滿足。更為嚴(yán)重的是，在經(jīng)濟(jì)利益刺激下，農(nóng)戶為了獲得最大化的補(bǔ)償收益，通過在集體土地上修建房屋方式，策略性地提高拆遷時和政府談判的砝碼，以獲得更多的補(bǔ)償收益。為此，L 開發(fā)區(qū)專門成立了由城管、建設(shè)和國土等部門組成的執(zhí)法專隊，嚴(yán)格控制征地拆遷過程中農(nóng)民違規(guī)“種房”行為。由于利益巨大，農(nóng)戶常常和執(zhí)法專隊發(fā)生沖突。

四、農(nóng)地非農(nóng)化利益沖突產(chǎn)生機(jī)理分析

案例剖析表明，農(nóng)地非農(nóng)化的利益沖突涉及兩個核心概念:產(chǎn)權(quán)和治理。集體化的產(chǎn)權(quán)是農(nóng)地非農(nóng)化利益沖突產(chǎn)生的經(jīng)濟(jì)機(jī)理;治理包括政府治理和村莊治理兩個層面，它的結(jié)構(gòu)和功能是農(nóng)地利益沖突形成的社會機(jī)理。

(一)農(nóng)地利益沖突的產(chǎn)權(quán)分析

在集體化的共有產(chǎn)權(quán)下，農(nóng)戶缺乏對土地收益的控制能力，為村集體、開發(fā)商和地方政府策略性地占有農(nóng)地非農(nóng)化收益提供了條件。在集體土地制度安排下，農(nóng)戶不具備土地排他性處置能力，更不能自由地進(jìn)入土地交易市場，地方政府是土地一級市場的壟斷者。家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，農(nóng)戶的組織化程度還很低，農(nóng)戶的土地產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力也比較低，參與土地非農(nóng)化過程的交易成本非常高。村集體是土地所有者，地方政府控制著土地市場的交易權(quán)，開發(fā)商擁有土地資本，這三個主體的產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力比農(nóng)戶都要高。巴澤爾指出，當(dāng)產(chǎn)權(quán)處于“公共領(lǐng)域”的狀態(tài)時，產(chǎn)權(quán)收益取決于利益主體的實(shí)施能力，實(shí)施能力較強(qiáng)的主體獲得更多的資產(chǎn)收益流［15］7。在農(nóng)地非農(nóng)化利益分配中，與其他利益主體相比較，農(nóng)戶獲得的土地補(bǔ)償款偏低，但卻承擔(dān)了農(nóng)地非農(nóng)化后的大多數(shù)風(fēng)險和成本。

隨著農(nóng)地承包權(quán)、經(jīng)營權(quán)和流轉(zhuǎn)權(quán)的確定，農(nóng)地產(chǎn)權(quán)結(jié)構(gòu)進(jìn)一步明晰化和穩(wěn)定化，農(nóng)戶土地收益預(yù)期逐步提高，農(nóng)戶利益受損、受阻將會引發(fā)利益沖突。從長期看，產(chǎn)權(quán)明晰化是我國土地改革的方向，它有利于保護(hù)農(nóng)戶土地權(quán)益和提高土地資源的利用效率。但短時間內(nèi)，由于圍繞土地產(chǎn)權(quán)明晰化的制度規(guī)則和非農(nóng)化收益的分配機(jī)制尚未確立，特別是地方政府土地財政的客觀現(xiàn)實(shí)未能改變，農(nóng)戶土地收益預(yù)期提高和征地補(bǔ)償總體水平較低之間存在著很大沖突。近年來，中央確定農(nóng)戶土地承包權(quán)長期不變且賦予了流轉(zhuǎn)權(quán)，土地產(chǎn)權(quán)的明晰化提高了農(nóng)戶的經(jīng)濟(jì)能力和收益預(yù)期，而且農(nóng)戶利用自己獨(dú)特的弱勢地位，通過上訪等措施提高了產(chǎn)權(quán)實(shí)施的社會能力。在完整產(chǎn)權(quán)確立過程中，相關(guān)利益主體都將策略性地攫取土地收益，這個過程必然是充滿沖突的。

(二)農(nóng)地利益沖突的政府治理分析

在經(jīng)濟(jì)發(fā)展和地方競爭的邏輯支配下，政府在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中扮演著重要角色，廉價的土地是行政主導(dǎo)型的工業(yè)發(fā)展和城鎮(zhèn)建設(shè)的支撐，而“行政主導(dǎo)”模式產(chǎn)生了極大外部成本。地方政府主要依靠“規(guī)模大”、“速度快”等外延式發(fā)展路徑，忽視了“以人為本”的內(nèi)涵式發(fā)展道路，經(jīng)濟(jì)發(fā)展的社會成本被轉(zhuǎn)移到“三農(nóng)”之上，農(nóng)民未能充分地、公平地分享經(jīng)濟(jì)社會發(fā)展的成果。在工業(yè)化和城鎮(zhèn)化進(jìn)程中，由于經(jīng)濟(jì)發(fā)展型政府未能有效地解決發(fā)展中的社會問題，產(chǎn)生了規(guī)模龐大的失地農(nóng)民，土地城鎮(zhèn)化快于人口城鎮(zhèn)化，農(nóng)民市民化進(jìn)程嚴(yán)重滯后，大量的失地農(nóng)民漂在城市。

在現(xiàn)有財政體制下，地方政府嚴(yán)重依賴于土地財政，土地出讓金構(gòu)成了其財源的主要渠道，從而導(dǎo)致農(nóng)戶沒有獲得大部分土地收益，加劇了農(nóng)民和政府之間的利益沖突。近年來，在全國不少地區(qū)，土地出讓金收入構(gòu)成了政府財政的主要部分，有的地方比重甚至超過了50%。除了土地財政外，土地也是政府融資擔(dān)保的重要資源，它解決了政府推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展資金短缺難題，但同時也增加了地方政府債務(wù)風(fēng)險。當(dāng)前，地方政府債務(wù)規(guī)模龐大，加劇了政府對土地出讓金的依賴，征地和賣地是一種工具性的選擇方案。在土地財政下，農(nóng)戶的土地收益根本得不到保證。

社會保障體制不完善，失地農(nóng)民跨時期的生活成本和風(fēng)險逐步提高，土地的保障功能消失，在社會化養(yǎng)老缺失的情形下，土地非農(nóng)化衍生出了大量社會問題。地方政府重視推動經(jīng)濟(jì)發(fā)展，但沒有足夠的資金來為失地農(nóng)民購買養(yǎng)老保險，工業(yè)建設(shè)和城鎮(zhèn)建設(shè)的社會成本轉(zhuǎn)嫁到農(nóng)戶身上。在一些地方，通過強(qiáng)制性地提取土地補(bǔ)償費(fèi)解決征地農(nóng)民養(yǎng)老保險問題，實(shí)質(zhì)就是“土地?fù)Q社保”，仍然損害了農(nóng)戶的土地權(quán)益。在大多數(shù)地方，主要采取一次性貨幣補(bǔ)償，由于沒有固定職業(yè)和穩(wěn)定收入來源，農(nóng)民年老后的生活負(fù)擔(dān)較為沉重。在長期內(nèi)，隨著失地農(nóng)民增多，國家社會化養(yǎng)老面臨著巨大的財政壓力，如果失地農(nóng)民社會保障問題不解決，越來越多的利益沖突將會轉(zhuǎn)化為社會沖突。

(三)農(nóng)地利益沖突的村莊治理分析

在社會變遷中，村集體組織進(jìn)一步遭到瓦解，在國家正式權(quán)力的介入下，村“兩委”不能充分代表農(nóng)民權(quán)益，村莊治理的權(quán)力缺乏監(jiān)督，村組干部的自利化損害了農(nóng)民的利益。在實(shí)行家庭聯(lián)產(chǎn)承包責(zé)任制后，原有集體組織的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)不復(fù)存在，農(nóng)戶和村“兩委”之間缺乏必要的聯(lián)結(jié)機(jī)制，村組干部成為村莊治理的實(shí)際主體。在城鎮(zhèn)化和工業(yè)化背景下，隨著非農(nóng)化進(jìn)程的加速，鄉(xiāng)村社會的結(jié)構(gòu)也發(fā)生了巨大變化，原有村莊治理的主體逐漸消失，村組干部控制著村莊治理的權(quán)力。由于村莊內(nèi)部和國家外部缺乏健全的監(jiān)督機(jī)制，或者監(jiān)督成本過高，面對土地非農(nóng)化的巨大收益，村組干部的自利化行為最終減少了農(nóng)戶土地收益。村組提留和公地部分的土地補(bǔ)償費(fèi)缺乏合理的使用，由于缺乏必要的激勵機(jī)制，村集體也無法利用土地收益發(fā)展經(jīng)營性事業(yè)。

土地問題是村莊治理的重要內(nèi)容，在土地收益分配過程中，土地承包權(quán)和集體成員權(quán)之間的矛盾極為激烈，承包關(guān)系的變動和人口的遷移使得收益分配問題變得更加復(fù)雜。集體成員權(quán)是村莊治理的重要表現(xiàn)形式，它依據(jù)成員身份來獲取村組集體收益和負(fù)擔(dān)相應(yīng)的成本。在村莊治理中，農(nóng)戶承包經(jīng)營權(quán)和集體成員權(quán)之間存在很大張力，承包經(jīng)營權(quán)是穩(wěn)定型地權(quán)，是一種契約型地權(quán);集體成員權(quán)需要依據(jù)成員變動來實(shí)時地調(diào)整土地承包權(quán)，是一種變動型地權(quán)，也就是一種基于集體成員身份的象征地權(quán)［16］。在穩(wěn)定地權(quán)下，農(nóng)戶的承包經(jīng)營權(quán)能夠得到尊重，而集體成員權(quán)會受損;在非穩(wěn)定地權(quán)下，農(nóng)戶的集體成員權(quán)可以得到保護(hù)，但承包經(jīng)營權(quán)會受損。自20 世紀(jì)90年代以來，農(nóng)村人口流動性增強(qiáng)，造成了承包經(jīng)營權(quán)和集體成員權(quán)相互變動，給土地非農(nóng)化收益分配帶來了很大困境。

五、結(jié)語

研究表明，農(nóng)地非農(nóng)化中的利益沖突既與集體化的共有產(chǎn)權(quán)有關(guān)，也與我國的政府治理和村莊治理的結(jié)構(gòu)和功能有關(guān)，它是產(chǎn)權(quán)安排、政府治理和村莊治理共同作用的結(jié)果。我國農(nóng)村集體土地產(chǎn)權(quán)具有極大的模糊性，農(nóng)戶的產(chǎn)權(quán)實(shí)施能力比較低，地方政府和開發(fā)商策略性地攫取了土地非農(nóng)收益的大部分。地方政府的競爭邏輯和行政主導(dǎo)的發(fā)展模式以及在現(xiàn)有的土地財政限制下，失地農(nóng)民承擔(dān)了大量的外部成本卻未獲得合理的權(quán)利保障。隨著村莊治理的功能弱化，村組干部自利化損害了農(nóng)戶的利益，村莊治理過程中面臨著承包經(jīng)營權(quán)和集體成員權(quán)之間不相容的困境。由此可以說明，產(chǎn)權(quán)是解釋農(nóng)地非農(nóng)化利益沖突的基礎(chǔ)性變量，卻不能忽視我國政府治理和村莊治理的具體情境。在化解農(nóng)地非農(nóng)化利益沖突時，既要通過漸進(jìn)式產(chǎn)權(quán)變革來充分保證農(nóng)民的利益，也要考慮在國家治理路徑依賴特征下，逐步調(diào)整國家和鄉(xiāng)村治理結(jié)構(gòu)和體制機(jī)制，以適應(yīng)已經(jīng)變化的經(jīng)濟(jì)基礎(chǔ)。

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