我國農業工程建設標準化管理研究

徐麗麗　趙躍龍　李樹君

摘 要：運用文獻研究、專家訪談及實地考察等方法，從發展歷程、標準體系、管理機構設施、管理職能與分工等方面研究了我國農業工程建設標準化管理的現狀及問題。研究表明，我國農業工程建設標準化正處于快速上升的發展階段，標準具有一定的數量規模，但標準發布機構多元造成標準的重復且分散，這使標準難以以系統的方式發揮作用；地方層面標準化管理機構不明確，這是影響標準應用的重要因素；標準宣貫、實施及其監管方面的職能目前尚未履行；建議未來管理工作應加強標準編制的技術委員會和標委會建設，并鼓勵企業更多參與標準制定；明確職責分工、加強立法，使標準的實施與監督制度化。

關鍵詞：農業工程；建設標準；標準化；管理

中圖分類號：F301 文獻標識碼：A DOI 編碼：10.3969/j.issn.1006-6500.2014.11.023

進入21世紀，我國現代農業發展面臨的國內外形勢都對農業工程建設標準化提出了迫切需求。隨著國家對農業投資力度的不斷加強，日益增多的農業建設項目迫切需要標準發揮科技支撐作用。隨著我國加入WTO，農業發展也逐步進入了市場化和全球軌道，我國農業發展走出去急需標準來提高農業的國際競爭力。多年來，編制農業工程建設標準主要是服務于中央投資的農業建設項目。而從整個農業行業出發來制定的農業工程建設標準幾乎沒有。可以說，一直以來，農業領域就缺少農業工程建設、工程設施以及裝備的標準和定額，更是缺乏系統性、配套性等方面的標準化管理。2013年，在農業部和建設部的努力下，建設部啟動了《農業工程建設標準體系》的編制工作，預計2014年左右完成，這項農業工程國家標準體系的頒布將直接指導我國農業工程領域建設標準的編制工作。因此，加快構建標準化管理體系，切實保證標準體系的有效實施已成為當務之急。

為標準化管理體系建設方面提出有針對性的建議和意見，弄清現狀及存在的問題極為必要。筆者主要從以下幾個方面開展研究，首先理清了我國農業工程建設標準化的發展歷程，同時，在大量標準文獻調研的基礎上，分析了我國農業工程建設標準體系的現狀；其次，在文獻研究及專家訪談的基礎上，從管理機構、管理職能與流程等方面評估了我國農業工程建設標準化管理體制的現狀及存在的問題；對山東壽光溫室建設標準化現狀進行了實地調研，考察了地方層面農業工程建設標準化及其管理的現狀及問題；最后，在上述研究的基礎上，提出了未來完善我國農業工程建設標準化管理體系的建議。

1 我國農業工程建設標準化管理的發展歷程

回顧建國60多年以來我國農業工程建設標準化管理的發展歷程，大致可分為以下5個階段。

1.1 起步階段（1949—1965年）

新中國成立后，國家非常重視農業的技術改造，以空前的規模和力度，開展了農田水利和農業機械化的建設。因此，這段時期編制了農田水利和農機方面的一些標準。

1.2 停滯階段（1966—1993年）

1966—1977年，“文化大革命”期間，農業工程建設標準化工作受到巨大挫折，幾乎處于停頓狀態。改革開放之后，國家高度重視農業工程研究。1978年3月，全國第一次科學大會提出“要加強農業工程學的研究和應用后”，農業工程這個學科正式確立，中國農業工程研究院成立。除了農田水利和農業機械化之外的土地利用工程、農業生物環境及建筑工程、農村能源工程、農產品加工工程等其他農業工程門類受到重視和加強。經過30多年的努力，我國在這些農業工程領域取得了可觀的成就，有些甚至達到國際領先水平[1]。

然而，一直以來，我國農業工程建設標準化工作卻遠遠落后于農業工程技術的發展。這一時期，一個突出的特點就是：由于農業工程的含義和地位不明確，農業工程沒有被納入到工程建設的領域中來。農業工程的專業門類分屬于不同的行業與部門，各部門各自為政，農業工程建設標準化長期被忽視。

1.3 恢復發展階段（1994—2002年）

隨著國家對三農問題的逐漸重視，政府對農業的投入不斷進行調整，國家財政支出中弱化農業的現象有所改觀。1994—2002年，中央進入農業投入政策的強化階段，用于農業的投入大幅度增加[2]。在這一時期，為了滿足中央投資的農業建設項目的需要，農業部開始組織制定了一些建設標準。到20世紀90年代末，形成了一些農業工程建設標準，如《中小型集約化養豬場建設，GBT 17824.1-1999》《中小型集約化養豬場商品肉豬生產技術規程，GBT17824.5-1999》等工程建設標準。

1.4 快速發展階段（2003—2012年）

這一時期，農業投入進入飛速發展階段。農業現代化建設全面鋪開。與此同時，標準的數量也迅速增加。根據課題組的最新統計，截至2013年8月，農業工程建設涉及的標準有766條。其中，國家標準173項，行業標準593項。強制性標準373項，推薦性標準393項[3]。

從標準發布部門來看，具有如下特點：（1）農業工程建設方標準涉及農業部、水利部、住房與城鄉建設部、國土部、環保部以及機械行業、城鎮建設行業、電力行業、建筑行業、交通行業工程建設、建筑工業工程建設、水利電力行業、土地管理行業等眾多部門與行業；（2）水利部和建設部編制的標準最多，分別占到20%和23%，農業部編制的標準僅占8%；（3）其他指有色金屬等一些行業標準。

我國農業工程建設標準化管理尚處于起步狀態。已有的標準只是根據農業部項目需要而制定相應的，標準體系尚未建立，標準化難以以系統的形式發揮作用。

1.5 邁入系統化發展的新階段（2013年起始）

隨著我國現代農業建設進入了關鍵期，農業工程成為推動現代農業發展的關鍵因素，如何提升我國的農產品競爭力，這些都要求農業工程發揮更大的作用，標準化成為題中應用之義。與此同時，隨著農業工程學科的發展，國內農業工程專家提出以系統的觀點和思路來看待“農業工程”，農業工程的外延也不斷地擴張，涉及農業機械化、農產品生產環境保護、農田基礎設施、農產品產地加工與儲藏、農產品流通、現代農業公共服務等六大領域[4]。2013年，“農業工程建設標準體系”終于啟動，這表明未來標準體系將系統地指導標準化的發展。endprint

2 我國農業工程建設標準化管理體制的現狀與問題

2.1 管理機構與分工

目前，我國農業工程建設標準化管理機構包括政府管理機構和非政府管理機構兩類[5]。政府管理機構統領標準化工作以及標準的審批發布等。非政府標準化管理機構受政府委托完成相應的標準編制工作，其工作經費由政府部門劃撥。

2.1.1 政府管理機構設置 政府管理機構可劃分為國家、行業和地方等三個層級。一是國家層面，主要指城鄉建設部標準定額司，其統領全國農業工程建設標準化工作，并負責國家標準的編制及管理。二是行業層面，由農業部發展計劃司負責農業工程建設標準化工作的綜合協調和歸口管理，具體是由項目監督管理處負責，而農業部農業工程中心和農業部規劃設計研究院標準定額研究所為監管處的工作提供技術支撐。總而言之，行政管理由計劃司，整個日常運行由農業工程服務中心，標準化的研究、制定、培訓和升級由農工院標準所、兩會來負責，由此構建了農業工程標準化完整的管理體系。三是地方層面。目前各省、自治區、直轄市工程建設主管部門（建設廳或建委）負責本行政區域內工程建設標準化工作的管理。這些省份的建設主管部門一般設有專門的機構負責，比如標準定額處或建筑工程處等。省轄的市（區）、縣范圍內的工程建設標準化工作均由當地的建設行政主管部門負責。目前，國家沒有對市（區）、縣建設行政主管部門的工程建設標準化管理職責給予清晰的界定，其管理職責將由省建設行政主管部門結合本行政區域的實際情況作出規定[6]。

2.1.2 非政府管理機構設置 非政府管理機構主要指的是我國政府主管部門委托的負責工程建設標準化管理工作的機構以及專門的社會團體機構。農業工程建設標準化管理的非政府管理機構具體是指中國工程建設標準化協會農業工程分會和中國農業工程學會農業標準化專業委員會。

（1）中國工程建設標準化協會農業工程分會，受住建部委托完成國家標準的編制及相關工作。

（2）中國農業工程學會農業標準化專業委員會，受住建部或農業部的委托完成標準編制等相關工作。

通過分析可發現，我國農業工程建設標準化管理機構設置不完備，還存在如下問題：地方農業工程建設標準化管理機構設置不明確，省級及其以下的農業工程建設標準化管理機構尚不明確，由于地方方面沒有人管理企業在生產經營中的標準的采用及備案情況，很多企業無標生產，地方層面管理機構設置的空白，是已有標準執行不力的關鍵原因。

2.2 管理職能與流程

整體而言，標準化包括4個方面：一是標準的制修訂管理；二是標準的宣貫、培訓及考核；三是標準實施及其監督；四是標準實施的后評價[7]。具體到農業工程建設標準化的管理職能，包括9個步驟：第一步，探明標準需求；第二步，進行標準立項的評估；第三步，完成征求意見稿；第四步，完成送審稿；第五步，完成報批稿；第六步，發布標準；第七步，推進標準應用；第八步，標準實施的監督；第九步，標準的修訂。

2.2.1 我國農業工程建設標準化管理職能的具體內容 目前我國農業工程建設標準化管理體系的構建剛剛起步。管理職能也較為側重于前端的標準制修訂管理，而標準的宣貫、實施及監督方面幾乎處于空白。

（1）我國農業工程建設標準制修訂管理的現狀。我國標準體制分為國家標準、行業標準、地方標準、企業標準等四級。其中，國家標準由住建部組織審核并發布。農業部發展計劃司作為標準主管部門，負責農業工程建設行業標準的制修訂管理工作。管理工作包括兩方面：一是提出農業工程項目建設標準規劃和年度計劃草案，經部批準下達后實施，檢查計劃的落實；二是負責落實標準的制、修訂，落實編制經費，審定標準的參編單位和編制組成員，審定編制方案，將報批稿送農業部農產品質量安全監管局審核發布。農業部農業工程建設標準主管部門協助其完成標準審查工作。

標準的復審。國家標準的復審（標準復審是指對使用一定時期后的標準，由其制定部門根據我國科學技術的發展和經濟建設的需要，對標準的技術內容和指標水平進行重新審核，以確認標準有效性的活動）。工作由住建部標準定額司負責組織；行業標準的復審工作由農業部或農業工程協會和中國農業工程學會農業標準化專業委員會等行業協會負責組織；地方標準的復審工作由各省、自治區、直轄市建設行政主管部門負責組織。企業標準需要在地方備案。

（2）我國農業工程建設標準編制管理流程。管理流程包括4個步驟，具體見圖5。（1）每年3—4月份項目監管處向農業部各個業務司局征集標準項目需求，匯總。（2）標準立項的評估，其中，國家標準提交給住建部審批，行業標準由農業部計劃司監管處評審和立項。（3）標準編制：批準的行業標準項目由申請的業務司局推薦或組建標準編制組完成標準征求意見稿，并廣泛征求專家意見；標準編制組根據專家意見對標準草稿進行修改，形成送審稿后提交給主管部門，由主管部門組織技術委員會對送審稿進行技術審查。標準編制組根據技術委員會意見，再次進行修改后形成報批稿，完善后提交給主管部門。（4）由農業部質量監督管理局組織標委會評審后，發布標準。

2.2.2 我國農業工程建設標準化管理職能存在的問題 下面結合標準化的內在要求及管理職能的具體內容，對我國農業工程建設標準化管理體制的現狀進行對比分析（表1），得出如下4條結論。

（1）政府機構與非政府機構的職能劃分不明確。全國從上到下標準管理機構職能、定位存在重復或相互交叉的現象，無法對各級標準實施有效管理。

（2）標準的宣貫，監督等職能尚未建立。管理的部門及機制也未建立。

（3）從分析中發現，管理職能殘缺，使得管理流程不連貫，沒有形成閉環三角形；管理職能在實施中缺乏法律保障。

（4）標準實施缺乏制度保障。我國農業工程中有69項強制性的標準。強制性的標準就是技術法規，這成為監督檢查的重要依據。農業工程很多行業的發展尚處于不規范的階段，配套的管理辦法及法律法規還沒有建立，強制性標準的執行還沒有保障。endprint

3 對完善我國農業工程建設標準化管理的建議

通過上述研究發現，當前我國農業工程建設標準化工作已經邁入一個新的發展階段，可以預計未來標準編制需求和數量將大幅度增加；標準化管理體系已經初步建立，具有了一定的基礎，但是體系框架還需進一步完善，尤其是在管理機構設置及管理職能方面還存在缺失和空白。尤其是地方層面的農業工程建設標準管理機構設置處于空白是導致標準化管理職能難以履行的最根本原因。鑒于當前現代農業發展對農業工程建設標準的迫切需求，建議標準化管理體系的完善工作要盡快全面啟動，對此，主要提出以下三方面的建議。

3.1 編制農業工程溫室建設標準體系并盡快發布

建立以國家、行業標準、協會標準為骨干，地方標準、企業標準為補充，從規劃、設計、施工、驗收、運行管理及維護等全過程的全面配套的溫室建設標準體系。同時，要加強標準制修訂的管理，使得標準能夠緊跟技術的進步和發展。

3.2 健全標準化管理機構，明確政府與協會的職能分工

完善農業工程建設標準化管理機構的設置。逐步形成國家、省、市（縣）三級政府機構為主導，社會中介和企業自檢為補充的農業工程建設標準實施的監管管理體系。積極籌建各農業工程專業門類的行業協會或在現有中國工程建設標準化協會農業工程分會下增設標準化專業技術委員會等專業性機構或社會團體，起到對接政府與企業、生產與市場的作用。健全標準編制審批機制，成立農業工程建設標準技術委員會和標準化委員會。

3.3 健全標準實施及監督職能，切實推動標準應用

3.3.1 探索出多種途徑大力提高標準應用水平 一是宣貫。加強標準培訓宣傳力度。調動各方積極性，對溫室工程建設標準進行大力宣傳和培訓。遵循“誰制標、誰宣傳、誰培訓”的原則，每年定期組織編制人員到各地各單位進行標準應用的宣講。例如，借鑒設施農機補貼、陽光工程的模式，由農業部、行業協會定期組織“農業工程建設標準的宣貫活動”。要充分發揮協會在標準編制和宣貫中的作用。二是監督抽查。三是建立溫室建設申報、審批及備案制度，企業標準要在地方標準化管理部門進行備案。從而實現對溫室經營者的市場準入和后續管理。與土地管理部門結合，開展不定期抽查，保證建設項目的有效運行，減少閑置、撂荒現象的發生。可先從由政府投資或政府補貼溫室建設項目入手。

3.3.2 政府管理機構與行業協會的職能分工需進一步明確 在標準化工作中，行政審批與技術審查相分離；執法監督與宣貫培訓相分離；引導行業協會及社會團體等非政府機構協助政府主管部門推動農業工程建設標準宣貫培訓、監督管理工作。例如，推薦性標準可以由行業協會來組織編制[7]。其中，“兩會”成為農業工程建設標準發展趨勢的發布平臺，標準研究與制定的組織平臺以及標準應用的宣貫平臺。

3.3.3 健全政府投資溫室項目建設標準實施制度 健全政府投資工程建設標準實施法律法規體系；實施政府投資工程建設標準實施后評價機制；實行政府投資工程建設標準實施主體各方責任追究制度；建立政府投資工程建設標準實施驗收制度；建立政府投資工程建設標準實施信息公示制度；建立政府投資工程全過程跟蹤審計制度[8]。

3.4 健全法律法規體系，確實保障標準有效實施

進一步完善農業工程建設標準法律法規，這是推動工程建設標準實施與監管工作開展的有力支撐。在整個建設市場中，各方主體之間所掌握的信息量、信息內容不完全相同，且普遍存在著信息不對稱的情況。建設行政管理部門、建設單位、設計單位、施工單位和監理單位將進行一場多方博弈。在這些博弈過程中，單純地依靠市場自身調節，很難會形成集體理性的結果，其結果更傾向于各單位選擇有利于個體的行為。

參考文獻：

[1] 陶鼎來.中國農業工程[M].北京：中國農業出版社，2009.

[2] 詹慧龍.中國政府農業投入政策研究[M].北京：人民出版社，2009.

[3] 朱明，郭紅宇，周新群.現代農業產業工程體系建設方案研究[J].農業工程學報，2010，26（1）：1-5.

[4] 楊瑾峰.工程建設標準化實用知識問答[M].北京：中國計劃出版社，2003.

[5] 張君.我國工程建設標準管理制度存在問題及對策研究[D].北京：清華大學，2010.

[6] 李春田.標準化概論[M].北京：中國標準出版社，2005.

[7] 朱宏亮，崔晶晶.工程建設標準與法律法規互動關系研究[J].科技進步與對策，2009，26（21）：99-103.

[8] 李學京.標準與標準化教程[M].北京：中國標準出版社，2009.endprint

3 對完善我國農業工程建設標準化管理的建議

通過上述研究發現，當前我國農業工程建設標準化工作已經邁入一個新的發展階段，可以預計未來標準編制需求和數量將大幅度增加；標準化管理體系已經初步建立，具有了一定的基礎，但是體系框架還需進一步完善，尤其是在管理機構設置及管理職能方面還存在缺失和空白。尤其是地方層面的農業工程建設標準管理機構設置處于空白是導致標準化管理職能難以履行的最根本原因。鑒于當前現代農業發展對農業工程建設標準的迫切需求，建議標準化管理體系的完善工作要盡快全面啟動，對此，主要提出以下三方面的建議。

3.1 編制農業工程溫室建設標準體系并盡快發布

建立以國家、行業標準、協會標準為骨干，地方標準、企業標準為補充，從規劃、設計、施工、驗收、運行管理及維護等全過程的全面配套的溫室建設標準體系。同時，要加強標準制修訂的管理，使得標準能夠緊跟技術的進步和發展。

3.2 健全標準化管理機構，明確政府與協會的職能分工

完善農業工程建設標準化管理機構的設置。逐步形成國家、省、市（縣）三級政府機構為主導，社會中介和企業自檢為補充的農業工程建設標準實施的監管管理體系。積極籌建各農業工程專業門類的行業協會或在現有中國工程建設標準化協會農業工程分會下增設標準化專業技術委員會等專業性機構或社會團體，起到對接政府與企業、生產與市場的作用。健全標準編制審批機制，成立農業工程建設標準技術委員會和標準化委員會。

3.3 健全標準實施及監督職能，切實推動標準應用

3.3.1 探索出多種途徑大力提高標準應用水平 一是宣貫。加強標準培訓宣傳力度。調動各方積極性，對溫室工程建設標準進行大力宣傳和培訓。遵循“誰制標、誰宣傳、誰培訓”的原則，每年定期組織編制人員到各地各單位進行標準應用的宣講。例如，借鑒設施農機補貼、陽光工程的模式，由農業部、行業協會定期組織“農業工程建設標準的宣貫活動”。要充分發揮協會在標準編制和宣貫中的作用。二是監督抽查。三是建立溫室建設申報、審批及備案制度，企業標準要在地方標準化管理部門進行備案。從而實現對溫室經營者的市場準入和后續管理。與土地管理部門結合，開展不定期抽查，保證建設項目的有效運行，減少閑置、撂荒現象的發生。可先從由政府投資或政府補貼溫室建設項目入手。

3.3.2 政府管理機構與行業協會的職能分工需進一步明確 在標準化工作中，行政審批與技術審查相分離；執法監督與宣貫培訓相分離；引導行業協會及社會團體等非政府機構協助政府主管部門推動農業工程建設標準宣貫培訓、監督管理工作。例如，推薦性標準可以由行業協會來組織編制[7]。其中，“兩會”成為農業工程建設標準發展趨勢的發布平臺，標準研究與制定的組織平臺以及標準應用的宣貫平臺。

3.3.3 健全政府投資溫室項目建設標準實施制度 健全政府投資工程建設標準實施法律法規體系；實施政府投資工程建設標準實施后評價機制；實行政府投資工程建設標準實施主體各方責任追究制度；建立政府投資工程建設標準實施驗收制度；建立政府投資工程建設標準實施信息公示制度；建立政府投資工程全過程跟蹤審計制度[8]。

3.4 健全法律法規體系，確實保障標準有效實施

進一步完善農業工程建設標準法律法規，這是推動工程建設標準實施與監管工作開展的有力支撐。在整個建設市場中，各方主體之間所掌握的信息量、信息內容不完全相同，且普遍存在著信息不對稱的情況。建設行政管理部門、建設單位、設計單位、施工單位和監理單位將進行一場多方博弈。在這些博弈過程中，單純地依靠市場自身調節，很難會形成集體理性的結果，其結果更傾向于各單位選擇有利于個體的行為。

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[8] 李學京.標準與標準化教程[M].北京：中國標準出版社，2009.endprint

3 對完善我國農業工程建設標準化管理的建議

通過上述研究發現，當前我國農業工程建設標準化工作已經邁入一個新的發展階段，可以預計未來標準編制需求和數量將大幅度增加；標準化管理體系已經初步建立，具有了一定的基礎，但是體系框架還需進一步完善，尤其是在管理機構設置及管理職能方面還存在缺失和空白。尤其是地方層面的農業工程建設標準管理機構設置處于空白是導致標準化管理職能難以履行的最根本原因。鑒于當前現代農業發展對農業工程建設標準的迫切需求，建議標準化管理體系的完善工作要盡快全面啟動，對此，主要提出以下三方面的建議。

3.1 編制農業工程溫室建設標準體系并盡快發布

建立以國家、行業標準、協會標準為骨干，地方標準、企業標準為補充，從規劃、設計、施工、驗收、運行管理及維護等全過程的全面配套的溫室建設標準體系。同時，要加強標準制修訂的管理，使得標準能夠緊跟技術的進步和發展。

3.2 健全標準化管理機構，明確政府與協會的職能分工

完善農業工程建設標準化管理機構的設置。逐步形成國家、省、市（縣）三級政府機構為主導，社會中介和企業自檢為補充的農業工程建設標準實施的監管管理體系。積極籌建各農業工程專業門類的行業協會或在現有中國工程建設標準化協會農業工程分會下增設標準化專業技術委員會等專業性機構或社會團體，起到對接政府與企業、生產與市場的作用。健全標準編制審批機制，成立農業工程建設標準技術委員會和標準化委員會。

3.3 健全標準實施及監督職能，切實推動標準應用

3.3.1 探索出多種途徑大力提高標準應用水平 一是宣貫。加強標準培訓宣傳力度。調動各方積極性，對溫室工程建設標準進行大力宣傳和培訓。遵循“誰制標、誰宣傳、誰培訓”的原則，每年定期組織編制人員到各地各單位進行標準應用的宣講。例如，借鑒設施農機補貼、陽光工程的模式，由農業部、行業協會定期組織“農業工程建設標準的宣貫活動”。要充分發揮協會在標準編制和宣貫中的作用。二是監督抽查。三是建立溫室建設申報、審批及備案制度，企業標準要在地方標準化管理部門進行備案。從而實現對溫室經營者的市場準入和后續管理。與土地管理部門結合，開展不定期抽查，保證建設項目的有效運行，減少閑置、撂荒現象的發生。可先從由政府投資或政府補貼溫室建設項目入手。

3.3.2 政府管理機構與行業協會的職能分工需進一步明確 在標準化工作中，行政審批與技術審查相分離；執法監督與宣貫培訓相分離；引導行業協會及社會團體等非政府機構協助政府主管部門推動農業工程建設標準宣貫培訓、監督管理工作。例如，推薦性標準可以由行業協會來組織編制[7]。其中，“兩會”成為農業工程建設標準發展趨勢的發布平臺，標準研究與制定的組織平臺以及標準應用的宣貫平臺。

3.3.3 健全政府投資溫室項目建設標準實施制度 健全政府投資工程建設標準實施法律法規體系；實施政府投資工程建設標準實施后評價機制；實行政府投資工程建設標準實施主體各方責任追究制度；建立政府投資工程建設標準實施驗收制度；建立政府投資工程建設標準實施信息公示制度；建立政府投資工程全過程跟蹤審計制度[8]。

3.4 健全法律法規體系，確實保障標準有效實施

進一步完善農業工程建設標準法律法規，這是推動工程建設標準實施與監管工作開展的有力支撐。在整個建設市場中，各方主體之間所掌握的信息量、信息內容不完全相同，且普遍存在著信息不對稱的情況。建設行政管理部門、建設單位、設計單位、施工單位和監理單位將進行一場多方博弈。在這些博弈過程中，單純地依靠市場自身調節，很難會形成集體理性的結果，其結果更傾向于各單位選擇有利于個體的行為。

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