中國社會保險基金稅費結合征收模式探討*——以養老保險基金的籌集為例

李運華，殷玉如

（武漢大學 社會保障研究中心，湖北 武漢 430072）

為社會成員提供能夠保障基本生活的社會保險待遇是社會保險基金管理機構和政府的責任，穩健增長的社會保險基金積累是提供合理待遇的物質保證。社會保險基金的積累來源于適度合理的征收模式，中國社會保險費稅改革紛爭已經影響到了社會保障基金的未來發展。探討中國社會保險費稅改革的歷史進程，借鑒國外社會保險基金征收模式，改革社會保險基金征收模式，對社會保險這一事關國家長治久安和人民福祉的工程意義重大。

養老保險是社會保險中最基本和重要的保險項目，是社會保障項目中最基本和最重要的保險項目，在社會保險體系中起基礎性作用。本文以基本養老保險為例探討社會保險稅費之爭，我國現行基本養老保險基金征收方式——繳費形式存在的問題日益顯現，這直接影響到養老保險的可持續發展。結合中國養老保險基金征收的現實狀況和中國國情，為了進一步完善社會轉型時期“社會統籌與個人賬戶相結合”的基金模式，本文認為基本養老保險應該實行養老保險稅和養老保險費結合征收的方式。

一、中國養老保險基金征收歷史沿革

社會保險稅也被稱作社會保障稅，主要是指以企業的工資支付額為課征對象，由雇員和雇主分別繳納，稅款主要用于各種社會福利開支的一種目的稅。以下以養老保險基金的籌集為例來探討中國養老保險費稅改革的爭議。

中國改革開放以后，國家開始著手對傳統養老保險制度進行改革，以適應中國從計劃經濟向市場經濟的轉變。

1991年《關于企業職工養老保險制度改革的規定》要求改變養老保險由國家和企業統包統攬的狀況，實行國家、企業、職工個人三方負擔，職工個人也需要繳納一定費用。這對于減輕國家負擔，提高各方費用意識、責任意識有重要作用。

1993年《關于建立社會主義市場經濟體制若干問題的決定》 中首次提出要建立社會統籌和個人賬戶相結合的養老保險模式，從此以后我國的養老保險制度開始了由單一的現收現付制度向“統賬結合”制度的轉變，部分積累制引入到社會保障制度建設中。

1996年全國出臺了以“社會統籌與個人賬戶相結合”為模式的改革方案，開始養老保險費用征繳的新模式。

1997年國務院發布了《關于建立統一的企業職工基本養老保險制度的決定》，我國養老保險的繳費分為兩個部分，企業繳納的比例一般不超過工資總額的20%（記入社會統籌，部分劃入個人賬戶），個人繳納的費用比例逐步提高至其工資額的8%（全部記入個人賬戶）。

1998年9月1日起，實行基本養老保險差額繳撥的地區，要改變基金結算方式，對企業和職工全部征收基本養老保險費，對企業和職工個人全部征收基本養老保險費。同年，《勞動和社會保障部職能配置、內設機構和人員編制的規定》指出，確立勞動和社會保障部制定統一政策、統一管理社會保障事業。

1999年開始實施的《社會保險費征繳暫行條例》第三條規定，基本養老保險費的征繳范圍包括國有企業、城鎮集體企業、外商投資企業、城鎮私營企業和其他城鎮企業及其職工，實行企業化管理的事業單位及其職工。第六條規定社會保險費實行養老保險、醫療保險、工傷保險三項費集中、統一征收。社會保險費的征收機構由省、自治區、直轄市人民政府規定，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規定設立的社會保險經辦機構征收。

2002年《國家稅務總局關于稅務機關征收社會保險費工作的指導意見》 提出，在社會保險費各項征收管理工作中，稅務機關要認真貫徹落實國務院《社會保險費征繳暫行條例》的有關規定。進一步加強和推動稅務機關社會保險費征收管理工作，保證社會保險費收入及時、足額入庫，加強社會保險費費源管理和社會保險費繳費基數核實工作，參與做好社會保險費征收計劃的制定工作，加大社會保險費清欠力度。

2010年10月28日通過的《社會保險法》第二章第十條對職工、無雇工的個體工商戶、未在用人單位參加基本養老保險的非全日制從業人員及其他靈活就業人員的基本養老保險費用繳納做出了規定，明確了基本養老保險還是以繳費的形式征收?；攫B老保險基金除了用人單位和個人繳費，還有一部分來自政府補貼。

從改革開放以來養老保險基金一直以繳費的形式征收，可以由稅務機關征收，也可以由勞動保障行政部門按照國務院規定設立的社會保險經辦機構征收。根據地方規定的不同，征收的費用一定，征收的部門機構略有差別。考慮稅務部門征收，是因為稅務部門的管理系統完善，工作人員專業素質高，征收效率較高，能夠提高社會保險基金的管理效率和水平。

二、國外社會保險基金征收形式及借鑒意義

自19 世紀末德國首創社會保障（險）稅以來，國際社會進行了廣泛的實踐，這種實踐表明，正是社會保險稅自身的優越性，促進了這一稅種在世界范圍內的迅速興起和發展。1889年德國俾斯麥政府首創社會保險稅，爾后英國于1905年、法國于1910年、瑞典于1913年、意大利于1919年、美國于1935年先后開征社會保險稅，現在已成為西方國家的主要稅種之一。［1］由于受到20 世紀30年代經濟危機的影響，雇員失業，國家政府和私有企業都無力支付職工的失業救濟和基本生活保障，由于社會保險費用征收的非強制性，資金征收渠道的不穩定性，基本養老保險計劃難以為繼，政府開始考慮開征社會保險稅，強制征集保險基金。社會經濟的發展，生活水平的提高，人們收入水平的提高，都給社會保險稅的征收提供了物質條件。目前幾乎所有經濟發達的資本主義國家都開征了社會保險稅。

根據美國衛生和人類服務部社會保障署1987年出版的《世界社會保障制度》一書的統計，世界范圍內共有141個國家建立社會保險計劃，實行社會保險稅的國家約占一半。［2］有些國家實行公積金或儲蓄養老等社會保險形式。

二戰后，伴隨著經濟的高度發達和政治民主化趨勢的加強，西方發達國家如英國、法國、加拿大都實行了“普通福利”政策，紛紛征收社會保險稅。1990年世界上大約有80多個國家開征了社會保險稅，到1998年，開征社會保險稅國家增加至100 多個。據國際貨幣基金組織（IMF）統計，2010年全世界170 多個國家里至少有132 個國家實行社會保險稅制度。從各國實行的社會保險稅來看，在稅率方面，一般實行比例稅率，雇主和雇員適用相同的稅率，各負擔全部稅額的50%。個別國家雇主和雇員分別適用不同的稅率。計稅依據一般是雇主實際支付給雇員的工資、薪金額，沒有扣除額和免征額，但一般規定有課稅上限，對超過限額部分的工薪額不征稅。雇主應納的稅額由雇主自行申報納稅，雇員應納的稅額，由雇主在支付雇員工薪時預先扣除，定期報繳。社會保障稅目前已成為西方國家的主要稅種之一。凡是在征稅國就業的雇主和雇員，不論國籍和居住地何在，都要在該國承擔社會保險納稅義務。

德國以現收現付為特征，采取承包項目分項設置社會保險稅的模式，養老金的多少是由保險對象繳納社會保險稅的年數和雇員的平均收入決定的，采取量入為出的原則。雇員養老保險金的社會保險稅率由雇主和雇員各負擔一半，雇員承擔部分由雇主代扣。［3］德國社會保險稅分不同項目設定稅率，?？顚Ｓ茫颠€性強。缺點是各項目之間沒有互相調劑的功能。

英國社會保險稅是英國僅次于所得稅的第二大稅種，針對一般雇員、自營人員、自愿參加社會保險的人、個體獨立經營者的營業利潤達到一定水平之上的人的特點，采用不同的稅率制度，便于執行。我國國有企業、集體企業、私營企業、外資企業、農民、農民工等不同群體收入水平差距懸殊，如果采取統一稅率和統一繳費模式，在目前尚不可行，可以適當借鑒英國社會保險稅的征收形式，最大限度發揮社會保險保障人人享有生存權利的功能。英國社會保險稅雖然體現了社會保險權利與義務相對應的原則，但具有完全的累進性，不利于社會不同收入群體之間的調劑，貧困人群通過社會保險不能夠獲得基本的庇護。

法國20 世紀70年代的稅制改革傾向于調高稅收負擔率，擴大稅基和調高稅制的累進程度，同時取消了對社會保險稅的上限規定。［4］這種改革措施能夠擴大社會保險稅覆蓋面，增加社會保險基金積累。

美國根據雇員和個體業主分別設立稅率不同的社會保險稅，針對雇員征收的是工薪稅，由雇主和雇員各負擔一半，稅基數額有最高限制，超過部分不再征稅。針對個體業主的征稅對象是個體業主的純收入。在一定收入以上和以下部分，分別按照不同的稅率征收。這種分別征收社會保險稅的方法也適用于我國不同收入勞動群體。

20 世紀50年代后，社會保險制度和社會保險稅都得到快速發展，社會保險類似稅種也得到廣泛認可。但是各國社會保險制度建立和較高的社會保險稅水平也導致了明顯的負面效應，社會保險支出不足→稅收補貼增加→社會保險稅增加→勞動力價格提高→產品競爭力下降→失業壓力增大→社會保險開支增加的惡性循環［5］。因此，征收社會保險稅這一方式并不是萬能的，需要綜合考慮經濟發展水平、人民收入水平、稅務部門管理能力等。

三、中國社會保險費與社會保險稅利弊對比

社會保險費和社會保險稅都是社會保險資金的籌集方式，但“費”和“稅”在理論上卻有著不同的原理和機制。稅收是國家（各級政府）依據行政權力，為滿足實現其職能的需要，向納稅人收取的收人，具有強制性、無償性和固定性三個特征。收費是指國家行政、司法機關及事業單位為行使特定的社會管理職能而向被管理者或受處罰者收取的一定數量的貨幣或同值資產，具有靈活性、適度強制性和受益性的特征。“稅”和“費”的主要區別是：稅收的征收對象具有普遍性，而收費的征收對象是特定的受益者；稅收由國家統籌使用，滿足公共需要，而收費一般與特定的行為掛鉤，基本上具有對等補償性質；稅收具有嚴格的強制性，而收費具有靈活性。

根據目前的規定，中國社會保險費征收管理體制主要是由社會保險經辦機構負責參保單位的社會保險信息采集、登記以及賬戶的管理，同時社會保險經辦機構負責社會保險費的審核和發放。企業向社保經辦機構申報應繳納的社保費，社保經辦機構審核后將應征數據傳送給地稅部門征收，地稅部門再將征收數據反饋給社保經辦機構分賬記錄。征收形式上是社會保險費，稅務部門依托自身優勢，承擔了一部分收費的職能。

1.社會保險費與社會保險稅的區別

第一，管理機構不同。社會保險費由社會保險經辦機構或者當地稅務部門管理，各個地區政策不同，征繳工作做法不同，隨意性較大。社會保險稅由稅務部門全權管理，運行效率較高，所受監督和約束較多。

第二，強制性不同。社會保險費征繳較為靈活，根據各地不同情況由當地政府做出征繳決策。社會保險稅作為一種特殊稅種，與其他稅種一樣，征收、運營、監督都受稅收法律法規約束。

第三，未來收益不同。繳納社會保險費的情況下，社會保險待遇會根據繳費情況的不同和地方收入水平差別對待。一旦繳納了社會保險稅，參加的企業和個人就享受同等社會保險待遇。

2.社會保險費征收模式存在的問題

第一，缺乏有效的法律約束，導致社會保險費收繳率低下。由于社會保險費的征收不具有強制性，而且現行社會保險費的籌集主要采用由各地區、各部門、各行業自行制定具體籌資辦法和比率的方式。由于籌資的方式、制度多以部門、行業規章形式出現，缺乏應有的法律保障，因此，在征收力量不足、手段缺乏的情況下，拖欠、不繳或少繳的現象非常普遍。社保費征收乏力、欠繳嚴重的問題已成為通病。征收沒有強制性，社會保險金的支付卻具有剛性，軟收硬支的狀況使得社會保險基金缺乏穩定性。

第二，社會保險費征收和管理是同一部門，存在權力濫用情況。當前社保經辦機構既是社?；疬\營機構，又具有行政部門的管理職能。名義上是分開管理，實質上是同一部門管理。社會保險經辦機構實質上仍然集社會保險費的收、支、管、用于一體。這就使得地方政府在社?；鸸芾砩希犬敱O管者，又同時成為委托人、投資人和資產管理者。角色的模糊不清使得社?；鹑狈Κ毩⒑妥銐虻男姓O管。外部監管的缺失導致社?；鸨粸E用和挪用的現象相當嚴重。

第三，社會保險機構無力扮演多種角色。社會保險費的籌資模式使得社會保險管理機構將工作重點放在征繳和管理基金上，忽視了對企業離退休人員資格及待遇的審核、養老金發放、離退休人員管理服務等工作。

3.社會保險稅征收模式存在的問題

從某些方面看，社會保險稅的征收使得社會保險基金的籌集和管理有了嚴密的法律依據，以納稅的方式籌集社會保險基金無疑更有利于體現社會保險的強制性，提高社會保險基金的征繳力度和統籌層級，可以克服現行的社會保險繳費制度存在的弊病。但是，征收社會保險稅仍然存在以下這些問題。

第一，繳納與收益不對等。社會保險繳費更強調受益與繳費相對應，尤其是個人賬戶，按照個人收入的8%存入個人儲蓄賬戶，收入多，繳費就多，將來的受益也就多。社會保險稅作為稅收項目，納入國家預算，由稅務機關征收和管理，權利和義務的對應程度不強，對保險人的受益也按照一定的標準執行，影響到參加社會保險群體的繳稅積極性。由此可見，社會保險稅的公共性質與我國實行的個人賬戶私人性質不相容。

第二，社會保險稅具有累退性。社會保險稅通常的征收辦法是根據個人收入的一定比例征收，個體經營戶根據自己呈報的收入征收，一般采用單一比例稅率，扣免減除項目也較少。一般在這種情況下，中低收入階層的收入來源有限，主要是賬面工資，負擔了社會保險稅的絕大部分。高收入階層除薪金所得，總收入也包括非工資收入的股息、紅利、利息、租金等，這些部分通常不納入社會保險稅的繳納范圍。所以，高收入者的社會保險稅負擔遠低于中低收入階層，這違背了社會保險公平正義的原則，不具有再分配職能。

第三，社會保險制度和政策不明確。我國社會保險制度仍然處于大幅度的改革階段，就養老保險一項來看，有城鎮職工養老保險、城鎮居民養老保險、事業單位養老保險，公務員養老保險以及新型農村社會養老保險多項，各省市養老保險基金積累參差不齊、各地基本社會保險水平差異較大，在政策不一，繳費比率未定的情況下，無法采取稅收這一統一的形式。

四、中國社會保險基金稅費結合征收模式

開征社會保險稅就是對現行勞動者實行強制性儲蓄，建立個人賬戶制度，既包括個人繳納部分，也包括雇主繳納部分，國家將其個人賬戶資金投入市場運營，以保值增值。社會保險稅適合現收現付制，不符合我國現階段社會保險發展的狀況，不能實現不同收入階層的互濟作用，沒有體現社會保險建立的初衷。

社會保險基金采用何種方式征收，取決于制度模式。不管是收費還是征稅，一切以制度和現實需要為準。征收方式是手段，實現社會保險的目的才是根本。在社會保險大環境尚不健全的情況下，提高國民收入水平，才能使社會保險基金的征收不至于變成無源之水。目前中國社會保險制度并非一元，不同企業、不同收入的勞動者承擔社會保險的能力不同，統一的稅制難以推行，改變征收方法并不適用于中國的實際情況。可以考慮的措施是個人賬戶基金采用費的形式，統籌賬戶采用社會保險稅的形式，但是社會保險費由稅務部門代征，采用“費的性質，稅的征收”。

由下圖可知，現收現付和基金積累模式各有利弊，征收社會保險稅通常情況下只能與現收現付型的社會保障制度相適應，而不能適應完全積累型的社會保障制度。我國現階段采用“個人賬戶”與“統籌賬戶”相結合的基金積累模式，不管是采用社會保險費還是社會保險稅，都需要與基金積累模式相配套。

社會保險基金基本模式的比較［6］

要改變目前養老保險基金征繳中存在的諸多問題，可以采取將現在征收養老保險費的形式改為養老保險稅費結合分征。所謂的養老保險稅費結合分征就是將現在征收的養老保險費劃分為兩個部分，一部分征收養老保險費，另一部分征收養老保險稅，仍然都是由稅務機關負責征收。詳細的設計是把目前由雇主承擔的部分（即實行現收現付方式記入社會統籌的部分）從現有的繳費中分離出來，并把養老保險費改為“養老保險稅”，待進一步改革后爭取把社會保險稅作為一個單獨的稅種，逐步納入到國家的預算之中，繼續由相關稅務機關負責征收。雇員自己繳納的部分（即實行完全積累記入個人賬戶的部分），仍然按照現行繳納養老保險費的形式，也同樣是相關稅務機關代為征收。對于個人賬戶繼續采用收取養老保險費的形式，因為個人賬戶的設立是為了強調在社會保險之中的個人責任，這一部分繳納的費用主要是來自個人工資。按照一定比例提取，資金專門用在支付勞動者退休以后的退休金，而且在勞動者死亡之后，可以繼承。社會保險相關的業務例如參保人個人賬戶的建立、管理，社會保險待遇的審核、發放，仍由社會保險經辦機構辦理。

因此，從這些特點可以看出，個人賬戶的基金積累屬個人所有，個人領取養老金直接表現為對個人賬戶儲存額的所有權，且個人賬戶中的存款不能用于互助共濟和統籌調劑。因此個人賬戶的支出不屬于政府公共財政支出的范圍，更恰當地是一種專門機構為勞動者代為管理的個人儲蓄基金。從這種性質來說，不適合采用稅收的形式，而適宜采用繳費的形式。這樣可以充分發揮社會保險費和社會保險稅的特點，同時發揮稅務機構的優勢。通過稅收的形式籌集養老保險基金納入社會統籌，可以使社會統籌征收具有強制性，同時體現了稅收的互助共濟性，且便于建立規范化的基金預算制度。個人賬戶則通過社會保險費的方式籌集，專門積累個人賬戶基金，并且隨參保人流動，個人繳費多，賬戶積累多，待遇也會更高。這體現了社會保險費征收的靈活性，同時能夠對繳費者起到較好的激勵作用。

社會養老保險稅費名稱上的變更應當盡量不影響現有的征收模式，在目前已有的工作上逐步推進。大部分地區的社會養老保險費已由稅務部門代征，需要在今后的工作中，加強保險人個人賬戶意識，逐步做實個人賬戶。統籌賬戶以稅收的方式征繳，阻力不大，這部分基金能夠起到互助互濟的作用。中國各地區經濟發展水平不一，個人賬戶難以做到統一。在單位繳費項目上，采用征收社會保險稅的方式，逐步統一稅率，降低征收成本。征收社會保險稅的目的是為了社會保險和福利事業，是為了解決人類生、老、病、死所帶來的風險。在征稅的形式下，政府可以通過稅制結構和稅收政策鼓勵和支持這一事業，這還需要稅收機關在征收社會保險稅的工作中不斷發現問題，改進對策，促進社會保險稅征收的良性循環，為將來采用稅收形式征集社會保險基金的設想提供經驗。

五、社會保險稅費結合征收的意義

第一，“社會統籌”賬戶采用征稅方式有利于基金積累。稅收的強制性和規范性特征將克服資金籌集過程中的種種阻力，杜絕社會保障繳費沒有強制力約束，征收不力的狀況?！皞€人賬戶”采用繳費方式，根據各地經濟水平的不同確定不同的繳費比率，保費全部存入個人賬戶，提高個人繳費積極性。

第二，有利于對社會保險基金實行收支兩條線預算管理，降低制度運行成本。針對“統籌賬戶”開征社會保障稅可以利用現有稅務部門的組織機構、物質資源和人力資源進行征管，充分利用稅務部門在征管經驗、人員素質、機構系統方面的優勢，提高社會基金的籌資效率?！皞€人賬戶”也由稅務部門征收，社會保險經辦機構專注做好政策普及、領取保費人員管理、及時足額發放保費等工作，有利于提高社保管理水平和服務質量，增加公眾對社保制度的信心，推動服務型政府的建設。形成“稅務機關征收，財政部門管理，社保部門發放，審計部門監督”的管理新模式。

第三，針對“社會統籌”賬戶開征社會保險稅有利于社會保險基金的統籌安排和調度。在全國范圍內采用征稅形式籌集社會保險基金，克服了現行不同地區和部門的不同費率所導致的不公平現象，避免企業因費率不同所帶來的負擔不均問題，有利于提高社會保險統籌層次。同時，社會保險稅的開征解決了原來勞動力因流動造成社保基金不能進行相應轉移的問題，調度能力的提高保證了社?；鸬倪B續性。

第四，稅費結合征收為《社會保險法》的順利實施提供物質基礎。2011年7月正式實施的《社會保險法》包括基本養老保險、基本醫療保險、工傷保險、失業保險、生育保險等社會保險項目，需要穩定的社會保險基金保證法律貫徹實施。將目前社會保險費的一部分改為社會保險稅有利于基金來源的穩定，稅收有較強的法律保障力，與社會保險費征收形式相比具有更高強制性。

［1］各國稅制比較研究課題組編.社會保障稅制國際比較［M］.北京:中國財政經濟出版社，1996.28.

［2］袁源.后顧無憂—國外社會保險稅［M］.北京:人民出版社，1992.10

［3］李捷玫.社會保障稅研究兼論中國社會保障稅的開征［M］.北京:經濟科學出版社，2009.10.

［4］李捷玫.社會保障稅研究兼論中國社會保障稅的開征［M］.北京:經濟科學出版社2009.114.

［5］龐鳳喜.社會保障稅研究［M］.北京:中國稅務出版社，2008.7.

［6］王延中.中國社會保險基金模式的偏差及其矯正［J］.經濟研究，2001，（2）.