官員財產公開：技術與共識

□ 本刊記者

■特邀嘉賓： 袁 峰 華東政法大學政治學研究院教授

黨的十八屆三中全會《決定》提出，推行新提任領導干部有關事項公開制度試點。之后，中紀委監(jiān)察部網站發(fā)布《決定》解讀文章稱，“推行新提任領導干部配偶子女從業(yè)、財產、出國（境）等有關事項公開制度的試點”。種種跡象顯示，經過多年地方試點之后，財產公開這項被視為“反腐利劍”的制度有望在改革的頂層設計中予以破題。

選擇怎樣的財產監(jiān)管機制

□近來隨著人們對“表哥”、“房叔”等事件的關注，要求公職人員公示財產的各種呼聲此起彼伏。那么從世界范圍來看，對公職人員的財產狀況有哪些監(jiān)管機制？

■主要有三類。第一類是對外公示機制。定期公開官員及其直系親屬的收入、資產、投資及債務狀況，通過由外向內的監(jiān)管機制防止他們擁有的財產可能與其執(zhí)行的官方職責發(fā)生利益上的矛盾。瑞典早在1766年就規(guī)定每個國民都享有查閱官方文件的自由，包括允許普通公民查閱任何公職人員的財產及納稅情況。2011年瑞典的清廉指數為9.3，在183個國家與地區(qū)中列第4位。為了最大程度公開官員的財產信息，近年來俄羅斯、法國、墨西哥、英國等國家也嘗試使用計算機電子技術推動公務員財產申報信息公開工作。

第二類是內部審核機制。它強調在腐敗治理領域主要依靠執(zhí)政黨及其政府自身的自律機制，針對官員的財產狀況，建立起自上而下的內部監(jiān)管機制。例如，新加坡的公職人員財產申報制度規(guī)定：所有公務員都在申報之列；申報內容不僅包括本人的財產和利益，還包括配偶、共同生活家庭成員的財產、利益；申報資料不對社會公開。2011年新加坡清廉指數為9.2，在183個國家與地區(qū)中列第5位。

第三類是審核與公示相結合的機制。例如韓國，專門設立了公職人員倫理委員會來承擔這項工作。公職人員倫理委員會對總統、總理等政務職及1級以上公務員和地方自治團體長官及地方國會議員等12類最高級公職人員本人、配偶及直系親屬財產登記的有關事項進行審查，并將申報內容在官報或公報上公開。

我國自1995年頒布《關于黨政機關縣（處）級以上領導干部收入申報的規(guī)定》以來，已出臺了多項涉及領導干部“收入申報”、“財產登記”、“個人重大事項報告”方面的文件。但是由于我國公職人員財產審核與公示機制的雙重缺失，導致以往有關領導干部報告?zhèn)€人事項的相關文件未能充分發(fā)揮財產監(jiān)管效能。

有限公開能否有效反腐

□根據十八屆三中全會精神和中紀委有關解釋，人們關注的問題是：官員財產公示為何限定在新提任干部中，而不是領導干部全體公開？

■改革要有策略，要采取漸進式的方式。無論是新提任干部的公示，還是在一定范圍內公開，目的都是為了減少制度推行阻力與社會敏感度，有利于積極穩(wěn)妥地推進公示工作。我認為，由于“有限公開”減少了公職人員財產狀況的對外曝光度，反而便于有關部門對于公職人員公布個人情況的全面性提出要求。例如，目前《關于領導干部報告?zhèn)€人有關事項的規(guī)定》中要求領導干部要報告本人、配偶、共同生活的子女在收入、房產、投資等方面的事項，這與《聯合國反腐敗的實際措施》中有關公職人員全面公布個人情況的要求尚有差距。還缺乏有關債務、社會關系、商業(yè)活動、出售或者購買超過一定數額的資產等方面情況的申報信息。當前應當結合申報過程中暴露的問題，制定出公職人員在報告?zhèn)€人財產方面更為全面的規(guī)定。

□據統計，目前全國近10個地區(qū)先后試行領導干部財產公開，如浙江慈溪市、江蘇徐州市、湖南瀏陽市等。但多數試點地區(qū)都遇到了“曇花一現”、“真實性受到質疑”等共性問題。

■在缺乏有效的財產審核機制的情況下，公職人員未必能夠在申報中提供真實的財產信息。如果盲目公示公職人員財產信息，不一定能夠得到民眾的信任和支持。在2009年俄羅斯將官員的收入與財產信息在網站上公布之后，俄羅斯的“干部門戶研究中心”進行了一次民意調查，結果顯示：8%的被調查者相信網站上公布的官員財產與收入信息是真實的，71%的被調查者對此給予否定，21%的被調查者表示“難以回答”。不相信者的理由是他們認為官員的獎金、補貼等間接收入以及各種灰色收入、隱性收入沒有在申報信息中反映出來。

技術與共識

□如果公開了，人們自然會生發(fā)一個疑問：官員公示的財產狀況是否真實？據悉，各試點地區(qū)的紀委等部門都表示將核查，但核查結果并未對外公布。

■核查財產，首先需要技術的支撐。當前，有關機構應當通過銀行核實申報人提供的個人資產信息，有效預防和監(jiān)測犯罪所得轉移以及防止事后受賄等腐敗犯罪活動。金融機構不僅要對在任以及曾經擔任過公職的個人的銀行賬戶進行重點審查，而且要對公職人員的家庭成員和與其關系密切的人所要求開立或者保持的賬戶進行審查。政府部門通過確立金融機構核實客戶身份的義務，可以使金融機構及時發(fā)現并報告可疑的交易活動，是預防和監(jiān)測犯罪資產轉移的重要制度基礎。據了解，我國央行于2011年3月至2013年6月在全國范圍內對個人人民幣銀行存款賬戶相關公民身份信息真實性的核查，發(fā)現并清理了一批匿名、假名賬戶。可以說，建立規(guī)范的個人金融體系，這是一項基礎性的工作，不然“房叔”、“房姐”之后就是“卡叔”、“卡姐”了。

□毋庸諱言，目前，房產已成為一些官員腐敗后的主要投資品，在貪官不如實申報房產情況而審核又不嚴的情況下，即使向社會公示其房產情況，公眾的社會監(jiān)督作用也會受到限制。

■我國正在建立的房屋權屬異地聯網查詢系統，將會從根本上改變公職人員不如實申報家庭房產狀況的現象。當然，有關機構還需要完善公職人員國外利益的登記管理，這有助于追回被轉移到國外的腐敗犯罪所得。《聯合國反腐敗公約》不僅確立了公職人員對國外資產的報告義務，而且為了鼓勵締約國之間的合作，要求締約國的主管機關之間就公職人員財產申報的資料進行交換，以便對公職人員轉移到國外的犯罪所得進行調查、主張權利并予以追回。2011年我國第一次對配偶子女均移居國外的國家工作人員進行了登記管理。

□舉報是公民對國家公共機構和官員個人的監(jiān)督行為，但是舉報人往往會直接或間接地面對壓力和風險。據最高人民檢察院統計，從20世紀90年代開始，全國每年發(fā)生的對證人、舉報人報復致殘、致死案件由每年不足500件上升到現在的每年1200多件。您認為，應該如何完善反腐的舉報制度。

■普通舉報者要想扳倒有實權的官員在現實中是有困難和風險的，這樣的例子不勝枚舉。換而言之，如果沒有正式反腐機構給予舉報人的保護機制，人們的反腐熱情會受到打擊。此外，如果缺乏廉政文化機制的配合作用，公職人員財產公示制的推行將難以在官民中達成共識，并形成上下齊動的局面，單位內部人是否選擇舉報很可能受到人際關系的干擾。受上述因素影響，盲目公示可能導致“有公示無舉報”的情況出現，最終使公職人員財產公示徒具形式。