當前農村土地確權登記頒證工作存在的問題及建議

摘要：目前，農村土地承包經營權確權登記頒證工作已在各地陸續開展，并取得了一定成效，同時也摸索出了一些經驗和辦法，但也存在著一些亟待解決的問題。本文分析了農村土地確權登記頒證中存在的主要問題，并針對存在問題提出了建議。

關鍵詞：農村土地確權登記頒證；存在問題；建議

中圖分類號： G812.42 文獻標識碼： A DOI編號： 10.14025/j.cnki.jlny.2014.23.002

1當前農村土地確權登記頒證工作存在的主要問題

1.1農村土地確權主體和性質尚不明晰

一是土地所有權和承包經營權確權發證分屬國土和農業兩個部門，工作中存在交叉和不協調現象；二是農村集體土地所有權發證主體不明確。目前，國土部門土地所有權全部確權到村。由于缺少集體經濟組織代表，均由村委會代為申請登記、保管土地權利證書；三是農村集體土地和宅基地權屬尚不明晰。宅基地僅是使用權，既無法流轉，也無法退出。農村集體建設用地如村委會、學校、醫療室等因無建設用地指標而無法發證。

1.2對確權登記的認識不統一，基層工作的積極性不高

一是認為土地承包經營權確權發證意義不大，作用不明顯。部分人員認為2004年實行的中華人民共和國《農村土地承包經營權證管理辦法》中，對承包經營權證書的內容、條件及換發、補發等都作了明確規定，只要認真檢查落實這個管理辦法就可以了，再花費很大的物力、財力搞確權頒證工作，起不到多大作用；二是認為目前土地所有權確權到村，產權仍然是虛置，不如一次確權到戶，即土地所有權私有化；三是怕土地確權登記影響農村穩定。確權登記要求全面丈量土地，明確地塊四至等問題，可能會引發很多矛盾。

1.3確權登記中政策性矛盾突出，投入嚴重不足

一是在確權登記過程中一些深層次矛盾開始突顯。如土地二輪承包后，中央明確承包土地“三十年不變”。1996年以后出生的人口基本沒有分到承包地，確權中不少農民提要求新分承包地，少數農民仍要自己原來的承包地，造成新的矛盾需要協調解決。此外，由于大量農民工外出務工，承包地權屬確認，找不到人簽字，造成了一定工作難度。還有些歷史原因造成的土地承包權屬問題，因二輪承包時期沒有解決，這一次則要徹底解決這些問題，難度較大；二是確權登記工作量大，也需要大量的經費投入。國家資源部門從上到下都有管理機構和工作人員，鄉（鎮）有土地所和在編干部，再加上目前的“三權”發證只到行政村，確權登記的問題還不是很大。而土地承包經營權確權就不一樣了，面對千家萬戶，就需要一大批工作人員和專門工作機構來運作，農村這方面的機構和人員非常欠缺。

1.4后續工作亟待加強，相關政策調整尚未及時跟上

一是土地頒證和土地流轉中尚有一些政策需要明確。目前，許多集體建設用地和宅基地使用證還未頒發，主要是多出的土地面積如何登記問題尚未有明確的政策界定，從而引發了是否調整承包合同的法律問題；二是土地確權后的相關改革以及與之相適應的新型合作組織尚待培育；三是土地承包經營權的財產性功能尚未完全體現。隨著土地承包權確權發證，就應當強化承包權的物權功能。一方面，對整家遷出的農戶可有償退出土地承包權，獲得財產收益。另一方面，農戶已取得經營承包權也可以向其他經營主體自由流轉，獲得經營方面的收益。因此，探索建立土地所有權、承包權和經營權三權分離的農地制度亟待研究解決。

2促進農村土地確權登記頒證工作順利開展的意見和建議

2.1加大宣傳力度，讓農民認識到土地確權登記頒證的重要性

一是提高對確權登記頒證的重要意義的認識。對農村土地進行確權登記頒證，只有確權登記頒證，才能做到農村集體土地權能完整、流轉順暢，從而才能保證農民合法的財產權利，這也是建立社會主義市場的必要措施；二是提高對農村集體土地產權制度改革方向的認識。中國土地制度的改革不是要推行土地私有化。改革農村集體產權制度，就是要將土地確權到農民集體經濟組織，通過集體組織成員資格的界定，把農村集體土地的成員權和財產權利結合起來，從而解決農村集體土地“人人有份也人人無份”的產權虛置問題，進一步激發農業農村發展的活力，調動農民生產經營的積極性；三是要提高對農村土地承包權確權登記概念和內容的認識。農村土地承包經營權確權登記就是妥善解決農戶承包地面積不準、四至不清等問題，通過確權頒證從而將土地承包經營權物化，允許承包經營權轉讓、入股、抵押，從而推動生產要素的流動。使承包權和經營權進一步分離，農民就可以有償退出土地承包權，土地經營權也可以同樣自由流轉，從而實現農民土地承包權、經營權的財產化。

2.2要統一出臺政策，指導農村土地確權登記頒證工作

一是建議抓緊研究制定相關配套政策。如新增人口要地的突出矛盾，農民對確權登記實測新增土地面積與惠農政策補貼掛鉤的訴求，農民宅基地流轉和“小產權”房政策等；二是協調好有關政策。如農村宅基地國土資源部門頒發的是使用權證，而2013年中央一號文件則提出“加快包括農村宅基地在內的農村集體土地所有權和建設用地使用權的地籍調整”，兩者權屬性質不一致，需要統一政策口徑。

2.3要切實加強組織領導，解決農村土地確權登記力量和經費不足問題

建議加強農村土地確權登記頒證的領導工作，成立領導小組和專門辦公室，負責指導和協調這方面工作。建議加大確權登記頒證財政補助額度，特別對中西部地區給予適當傾斜。

2.4要切實抓好確權登記相關配套和后續工作

國土資源部門要進一步做好確權工作并與有關部門配合，出臺集體經濟組織成員資格界定的具體辦法，確保所有權確權真正做到農戶受益。農業部門要試點已經結束的鄉（鎮）、村，進一步做好集體產權界定和農民股份制社區性合作組織組建的試點工作，以實現農村產權制度明晰，更好地促進農村經濟發展，有效地促進農民增收，保障農民的財產權利。

作者簡介：范增紅，大專學歷，公主嶺市二十家子滿族鎮農村經濟管理站，中級經濟師，研究方向：農村經濟管理。