公務員績效考核發展思路與改革評析

豐俊功

自從《國家公務員考核暫行規定》（人核發［1994］4號）頒行以來，公務員績效考核作為一項制度不斷深入發展，并且在不斷總結經驗的基礎之上，公務員績效考核逐步走向規范化。經過近20年的實踐和完善，從開始在各地的實踐基礎之上借鑒采用企業和國外績效考核方法，到后來不斷改進甚至有所創新，績效考核的框架和改革思路越來越貼近實際，但是在具體操作層面仍然存在一些問題。

當前公務員績效考核的框架思路

公務員績效考核建立在中央統一框架的指導之下，由地方自主組織進行績效考核，在這一思路指導下，各個層級的政府部門都建立了績效考核體系。隨著改革的深入，分類分層分級與量化成為指導改革的重要理念，在此基礎之上，公務員績效考核的形式、內容和結果運用不斷細化。

中央統一框架指導下的地方自主改革。自1994年開始，中央先后發布公務員績效考核的一系列通用規范，對公務員考核的內容和標準、方法和程序、結果的使用以及考核的機構進行了規定，以此指導中央部門和地府部門推行的公務員績效考核程序化和制度化。中央各部門和地方政府部門根據自身情況，先后運用企業中的各種績效考核方法，比如平衡記分卡、360績效考核、目標考核、關鍵績效指標等方法，結合考核的德能勤績廉的內容和通用的考核標準，制定具體詳細的指標體系，形成了具有個性的部門考核標準和針對每個具體崗位的績效考核指標體系。中央和地方政府部門的公務員考核雖然有統一的框架，但是不同層級的部門系統內并未形成統一的考核體系，而是各個層級部門均有自己的考核體系，由此形成考核碎片化特征。

績效考核評估體系的分類分層分級與量化。隨著公務員制度改革的深入和完善，公務員職位分類和改革也不斷深化，經過多年的績效改革實踐，通用考核的有效性亟需改進。績效改進的路徑依賴仍然是基于統一的考核框架而提高其針對性，因而績效考核向分類分層分級的指標體系細化，從“均碼考核”向“量體考核”轉變，與各部門的性質、崗位性質、管理層級以及行業性質相結合，通過考察公務員的行為、思想和態度，并以量化評分的指標體系形式確定公務員的得分，因而分類分層分級和量化成為形式科學的考核方法，加大了考核的可操作性和準確性。以能級考核和標準量表為基礎的量化考核體現了一定的考核導向，盡管采用了績效考核軟件輔助測評，但是量化評分基礎上的考核程序繁瑣，更關鍵的問題在于評價結果的主觀性在很大程度上影響甚至替代了過程的客觀性，因而定性與定量相結合的考核仍需要不斷深化。

平時考核與年度考核的權重比例式結合。公務員績效考核是在干部考核和崗位責任制的基礎上發展而來，而公務員法規定公務員的考核包括平時考核和定期考核，定期考核以平時考核為基礎。《公務員法》和《公務員考核規定（試行）》規定，“定期考核以平時考核為基礎”，“定期考核采取年度考核的方式”。由于定期考核通常是在年末進行，所以最初各個部門的考核非常重視年度考核，制定了每個部門的年度績效考核量表。作為一種策略工具，中央強化了平時考核在改進公共服務的作用，通過平時考核強化公務員的服務意識，由年度總結算總賬和獎罰轉變為由平時考核增量累積為年度考核結果或在整個考核中占很大比例。平時考核是階段性考核的一種形式，有的是按季、月或周進行考核，這在一定程度上增強了年度考核的準確性和可操作性，也在一定程度上制約了部門領導將績效考核作為政治策略工具的可能性。

考核內容的基本框架固定。公務員績效考核的內容包括德、能、勤、績、廉五個方面，并且在能力的通用標準作出了明確規定。“德”的考核要點在與公務員具有三重屬性，一是黨管干部原則下對黨的忠誠，二是政府政策的執行者，三是公務員個人的品質，因而政治忠誠、職業道德和個人品德是考核的要點。“能”的考核要點是公務員通用能力標準框架中規定的九項能力。“勤”的考核在于工作的積極性和紀律性，量化的方向通常是工作態度和出勤率。“績”的考核點在于工作的履職和完成考察。“廉”的考核在于公務員對國家的操守和個人自身的操守。這些方面的考核都要基于公務員個人的行為、態度和思想進行量化評定，但是很多標準是無法量化的，仍然需要進行定性觀察才能得出相應的結論，即便勉強進行量化，也會因為考核的無效性而失去作用，尤其是如何評價道德是量化考核的難點。

考核結果的運用與激勵和懲罰相結合。考核結果的檔次通常與激勵和懲罰聯系在一起，對于稱職和優秀的公務員而言，通常會獲得行政獎勵或其他方面的待遇，或者在增加工資、職務和級別晉升以及評優方面獲得優先機會。對于基本稱職或不稱職的公務員，懲罰措施通常是誡勉或調離崗位。考核制度的最主要功能在于查驗一年的工作情況和工作成果，但是由于缺乏對考核數據細分和處理以及成本不足問題，導致績效考核中發現的公務員能力不足和能力差距無法與培訓制度、晉升制度和薪酬制度實現無縫隙銜接，而是只作為一種年度結果被束之高閣。

公務員績效考核存在的深層次問題和原因

公務員績效考核一方面是不斷深化改革，一方面仍然存在形式主義和走過場的難題，這在一定程度上說明績效考核存在一定的深層次問題，這里面既包括思想意識層面的問題，也包括制度設計和現實困境的問題。

考核意識淡薄與集體溫情主義的消解。績效考核存在不重視和走過場的問題一方面是因為考核意識淡薄。領導不重視或可能認為績效考核是一種策略工具或方法，用來佐證自己主觀判斷，因而會放松考核；下級不重視，認為考核結果好壞由領導決定，考核的過程是走過場，因而會消極應對考核；負責考核的部門則因為搜集數據的成本或精力問題而直接按上級授意進行考核；在考核標準的制定方面，由于每位領導干部所在的部門性質、崗位性質和領導職責不同，考核的內容和標準缺乏統一性，因而在具體應用時會變得虛化。另一方面是人情關系和集體溫情主義的影響。由于工作關系的緣故，同事之間或多或少存在合作關系，彼此之間需要相互依賴，“面子”和“圈子”是需要維護的，并且許多量化標準仍需依據考核者的主觀判斷，因而主觀印象和人情關系會影響到考核的客觀性。

績效考核成本的考量。績效考核往往需要考核部門負責組織和進行數據整理統計，全體公務員參與，購買績效考核電子系統或軟件，而且每年平時考核組織次數較多，如果要想獲得精準的數據，就要花費大量的時間和精力。再加上整個考核過程具有神秘性和保密性，公務員自身會產生抵觸心理，進而會采用各種策略方法進行消極應對，因此績效考核的復雜性和繁瑣性在一定程度上催生了考核的簡潔性。由此，績效考核的精密性與考核對象追求的簡便性之間便產生了一定的張力，量表考核的精確性會因考核對象的消極應對而喪失，而考核對象追求的簡便性則會被領導者的外部觀察考核所取代，那么整個考核就會流于形式，成為浪費時間和精力的一項日常活動。

考核結果的制度關聯性缺乏制度剛性約束。績效考核雖然已經成為政府部門普遍通用的一種考核方式，但是考核的過程和結果仍與考核的設計初衷存在很大的差距。在考核的結果運用方面，雖然相關法律規章要求考核結果要與評優、晉升和獎金掛鉤，比如《公務員法》第三十七條規定，“定期考核的結果作為調整公務員職務、級別、工資以及公務員獎勵、培訓、辭退的依據”。但是在實際應用時，部門人員相互熟識，而且由于工作關系和人情關系，使績效考核流于形式，激勵的效果由此大打折扣。在績效考核的懲罰激勵中，雖然有降職的規定，但是在具體操作中一般只限于對犯有嚴重錯誤的公務員進行處理，而對那些不求有功但求無過的公務員則缺乏一定的約束，從而使大多數人在考核中處于稱職檔次中，而對基本稱職或不稱職的干部，基于公務員隊伍建設和培養成本的考慮，往往會采取其他方式繼續任用，這種激勵的弱化在很大程度上消解了績效考核的制度剛性。

結果性考核指標與過程性考核指標的混雜。在績效考核過程中，有的考核適用于結果性考核，重點關注結果而忽略過程，比如出勤率、發表文章數等量化性較強的指標，屬于達標性考核，而過程性考核則重點關注的是服務質量、品行道德等關鍵性指標，屬于驗證性考核。在指標體系設計過程中，為避免實現統一量化可能會將二者混淆，從而造成考核失效。在平時考核中，更注重的是過程性考核，直接關系到服務的質量和效率，而在年度考核中，則是對平時考核過程的累積加總。在實際操作中，平時考核與年終考核的形式和過程需要各有側重和選擇，而不是平時考核與年終考核都使用同一套指標體系。由于過程性考核指標體系的設計比結果性考核的指標設計更難以量化，因而在平時考核和年終考核時應進行區分。

考核指標體系的整體制度設計存在偏差。考核指標體系的整體制度設計缺失主要表現在在考核標準的制定方面、考核關注層面以及考核的制度配套方面。在考核標準的制定方面，公務員考核指標體系大多數是根據部門要求和崗位需求而制定，很少或根本就沒有服務對象或公眾的評價，而只是由上級考核組或領導負責。考核者與考核對象之間缺乏對目標、計劃和標準的溝通交流，造成考核的個性化特征與職業規范之間存在一定差距，目標的確定、驗證和溝通存在一定的偏差。在考核關注層面方面，大多數考核體系關注的崗位，重在考察個人，致使對個人、部門和社會的評價比例出現一定的失衡。在考核的制度配套方面，注重采用先進的績效考評工具而忽視制度設計，忽視制度合力的作用。比如在與獎勵制度掛鉤方面，獎勵的范圍狹窄，獎勵的形式和獎勵的時間不當，會導致產生惡性競爭或獎勵失效。

考核激勵的現實性困境。在公務員呈金字塔型的晉升結構中，受職位數量的限制，注定絕大數人要在基層職務中奉獻。《公務員職務任免與職務升降規定》指出，在具備學歷條件的基礎上，晉升鄉科級副職領導職務的，應當擔任科員級職務三年以上。鄉科級干部從副職升到正職往往還需要經歷很多隱形臺階，這些臺階雖然能夠提升干部能力，但是也會極大消耗工作熱情。對于縣處級干部而言，《黨政領導干部選拔任用工作條例》規定：提任縣（處）級領導職務的，應當具有五年以上工齡和兩年以上基層工作經歷；一般應當具有在下一級兩個以上職位任職的經歷；由副職提任正職的，應當在副職崗位工作兩年以上，由下級正職提任上級副職的，應當在下級正職崗位工作三年以上。由此可以看出，公務員的晉升競爭非常激烈，而晉升的前途渺茫在很大程度上影響公務員工作熱情和積極性，績效考核的激勵功能因此會消解。

公務員績效考核的完善探索與方向

公務員績效考核存在的問題在很大程度上是制度設計的問題，因此對績效考核的頂層制度設計和底層制度設計都至關重要，關鍵的要點在于通過制度剛性設計強化考核的動力，用制度進行考核，而不是根據人情考核。由此，公務員績效考核制度完善應注重以下幾個方面：

公務員績效考核的框架既要關注過程性考核，也要關注結果性考核。對平時考核和定期考核的內容和過程進行功能的程序性規定。定期考核關注的是過程，而定期考核關注的結果。一方面，平時考核重在收集績效數據，由其他評價主體進行評價，而定期考核重在評價考核對象，由考核對象進行自述和考核組對其進行評價。另一方面，平時考核重在考察提供服務的質量和數量，定期考核重在對考核對象的整體工作狀況進行評價。為了實現以上目標，需要對平時考核和定期考核的內容進行分類。在這一思路下，需要進行科學合理的設計，簡化平時考核的內容，減少考核對象的平時考核工作量，所有人員只在年末或定期考核中才會進行總結評價，其他任務則由專業的考核人員負責完成，最終降低考核成本。

強化考核的激勵和約束機制的制度剛性。從考核的激勵層面來說，考核與工資、津貼獎金、行政獎勵、晉升、培訓和其他待遇的關聯性制度設計需要繼續細化分類，比如工資、津貼獎金和行政獎勵等物質激勵的設計應發揮長效作用，而不是按次或年度獎勵。對于晉升、培訓和政治待遇等機會性激勵則可以按照累積結果進行設計，達到一定的分數或等次就可以享受優先資格。從考核的約束層面來說，誡勉和調離崗位等處罰應當與平時考核結合在一起，而不是年終算總賬，一評定去留，發現問題解決問題，及時糾正問題才是考核的目的。除了現有的考核的激勵和約束措施外，還應增強與培訓和晉升制度的關聯設計，通過細化與培訓制度和晉升制度的關聯，增強考核的科學性。

考核標準的制定注重上下級的交流溝通和依據職業規范的科學性設計。績效考核的程序和內容需要根據上級政府、本部門和本系統的目標進行優化調整，在原有的框架基礎上進行調適，在績效考核的導向方面進行設計，注重與上下級的交流溝通，依據職業規范進行科學化設計。首先，考核指標體系的確定應注重與下級的交流溝通，尤其是在目標、計劃和考核標準方面，通過上下級的交流達成一致，并就出現的問題進行及時化解。績效考核目標和標準要求的設定過高或過低都會挫傷工作積極性，因而注重上下級的交流溝通是制定考核標準的重要依據。其次，考核指標體系確定的另一個依據是職業規范的科學化設計。只規定考核綱目會難以進行考核，而規定的過于細化則會限制工作積極性，因此，通過對平時考核的模塊化設計來把握考核指標體系的靈活性仍需要把握好原則與標準的關系。崗位職責和工作分析的設計應以職業規范為導向，而避免以個性化特征為導向，對達標性考核和驗證性考核進行區分，增強考核的科學性。

程序性制度設計和結構性設計提升考核規范性。考核的程序性制度設計是指對平時考核和定期考核進行優化，改變原有的比例式設計強化平時考核的基礎性地位，定期考核應包含平時考核以及其他考核，合理確定平時考核和定期考核結構、內容及方法，由平時考核與其他考核結合得出定期考核的結果，避免由定期考核與平時考核各自占一定權重比例決定最終績效。結構性設計則是指平時考核與定期考核的內容模塊化，簡單易行，由數據對考核的指標進行支撐，避免使用主觀臆斷或評價的方式進行打分。利用程序和結構的設計確立制度公平和制度剛性，使程序設計最終轉化為公平性，結構設計轉化為結果優勢。