住宅物業管理規定適用民事審判的啟示

文/向立力

住宅物業管理規定適用民事審判的啟示

文/向立力

2010年12月23日，市十三屆人大常委會對《上海市住宅物業管理規定》（下稱《規定》）進行了修訂。由于許多內容與業主行使民事權利密切相關，《規定》施行后得到了較好的實施，民事審判中也經常被引用，這在地方法規中是不多見的。因此，筆者認為對法院適用《規定》的案例進行梳理，可能有助于拓寬思路。

經過在“中國審判法律應用支持系統（最高人民法院司法行政裝備管理局、人民法院出版社和北京大學法制信息中心共同開發）”，以及“中國裁判文書網”兩個數據庫中進行檢索，截止2014年7月，本市三級法院作出的裁判文書中，法院在說理部分明確引用了《規定》的案件有百余件，若算上當事人援引《規定》作為訴請或抗辯的法律依據的案件，則超過200件，筆者選擇了其中較典型的案件，按照《規定》條文的順序列舉說明如下：

案例一：確認居委會調解物業糾紛的效力。業委會與物業公司之間產生糾紛，居委會曾經多次介入糾紛協調，并且主持雙方達成了調解協議，但部分業主不認可該協議，并堅持將物業公司訴至法院。法院審理后，援引《規定》第三十一條關于居委會設立的人民調解委員會可以依法調解物業管理糾紛的規定，確認了前期調解協議的效力，要求各方應當遵照執行。

案例二：確認物業管理和業委會用房的權屬。建設單位將原規劃確定的物業管理和業委會用房中的一部分出售獲利，業委會訴請法院撤銷該行為，確保全體業主對相關用房的權屬。法院審理查明，規劃確定的上述房屋面積大大超出了《規定》第三十八條關于物業管理和業委會用房的面積標準，建設單位因而不愿意交付業主使用。鑒于此，法院按照《規定》第三十八條關于該用房面積標準的規定，對系爭房屋進行分割，面積標準范圍內的房屋屬物業管理和業委會專屬，其余房屋則由建設單位所有。

案例三：對前期物業費承擔主體的推定。業主起訴建設單位，認為房屋買賣合同中沒有關于前期物業費的約定，因此根據《規定》第45條，這筆費用應當由建設單位承擔。法院審理后認可了第45條的規定，但由于系爭費用發生于《規定》施行之前，而此前上海地方法規中沒有這一規定，故駁回業主訴請。

案例四：確認進戶表前供水管道的維護義務。業主與供水公司供水合同糾紛案中，位于業主室內的進戶水表前端管道損壞后，供水公司拒絕維修致使房屋受損，業主起訴要求供水公司賠償。供水公司認為該部分管線在業主房屋內部，理應由業主自行維護。法院根據《規定》第54條關于供水、供電、供氣等專業單位應當承擔分戶計量表和分戶計量表前管線、設施設備的維修養護責任的規定，判令供水公司承擔維修義務。

案例五：物業服務企業追討物業費。這類案件數量很多，案情類同。一般是物業公司起訴業主，要求清償欠付的物業管理費，業主則以物業公司提供服務不符合合同約定為由提出抗辯。法院認為，業主主張物業公司履行物業管理職責中存在管理瑕疵的，屬涉及小區全體業主的重大事項，應當經專有部分占建筑物總面積過半數的業主且占總人數過半數的業主同意才能作出決定。故即使原告存在如被告所稱的管理問題的，亦應通過前述程序作出決定并主張權利。不能作為被告一戶拒付物業管理費的理由。因此，法院一般先援引《規定》對物業服務合同對全體業主的約束力予以確認，進而支持物業服務企業的訴請。

上面這些案例的一個共同特點是，裁判文書不是在援引法律的同時援引《規定》作錦上添花之用，而是切實將《規定》作為裁判的核心依據或唯一依據。也可以說，這些案例所涉及的民事關系均屬于法律未作明確規定，而由地方立法作補充規定的情形。筆者回顧案例所引條文的立法過程發現，這些條文并非無心插柳之筆，而是常委會結合上海實際，反復權衡后主動發力的結果。因此，裁判文書中沒有出現法官釋法勉強適用條文的現象，相反，法官對條文的理解符合立法本意。結合對這些案例的分析，筆者嘗試對當前地方立法工作提出以下設想，求教于各位讀者。限于篇幅，僅談核心觀點。

第一，地方開展民事方面立法的空間。圍繞地方開展民事立法的可行性，有兩種觀點持保留態度。一是認為《立法法》第八條關于立法權限的規定中明確，民事基本制度只能由法律進行規定，故地方立法調整民事關系可能面臨立法權限上的風險；二是認為我國民事法律已經比較完備，實踐中又有大量司法解釋，故不存在大的制度空白。先看第二個觀點。結合前引案件不難看出，地方制定民事方面法規的空間是存在的，單看法院在民事審判中頻繁引用地方法規這一現象，就足以說明法官找法過程中遭遇了法律空白，轉而在地方法規中尋求支持。畢竟法律要覆蓋一般情況，條文難免趨于原則，無法囊括民事關系的方方面面，這為地方法規視本地實踐設定一些民事規則留下空間。再看第一個觀點，《立法法》第八條規定“基本民事制度”只能由法律規定。換言之，基本之外的“非基本民事制度”即是留待地方法規調整的空間。因為基本之外必有其他，否則就無所謂基本。當然，這只是邏輯推演，現實中《立法法》并未明示何為“基本”，“非基本”也就失去了參照，變得難以把握。但這不是地方立法回避民事關系的理由，反而應當是需要去積極探明的富礦，否則就可能失去一大片作為的空間。

第二，地方法規中民事法律規范的建構思路。盡管一時還難以廓清非基本民事制度的內涵、外延，但結合上述案例，還是能隱約看出地方法規在建構民事法律規范時，可以遵循的思路。

首先，可以圍繞民間生活經驗作出規定，這是案例一帶來的啟示。民間調解在我國傳統悠久，自古就有鄰里糾紛由鄉紳調解的傳統。當前，居委會調解民間糾紛的能力很強，但其調解范圍不明確，致使經其調解達成協議的效力也不確定。《人民調解法》沒有明確調解委員會調解糾紛的范圍，依法理，凡當事人自愿提交的民事糾紛，調解委員會均有權調解。但相比于法理，司法實踐更愿意援引明確的法條作為裁判依據，《規定》明確調解委員會可以調解物業糾紛，為法院確認該調解協議的效力提供了支持。

其次，可以圍繞特別具體的權利義務關系進行確認，這是案例二和案例四帶來的啟示。案例二中的物業管理和業委會用房標準，是一項需要因地制宜作出規范的內容，法律不會涉及。上海的實際情況是，建設單位侵占該類用房的現象一度較為普遍，過去發生爭議只能由法官酌情分配。《規定》直接把面積配置標準寫入法條后，處理該類房屋權屬糾紛有了依據。案例四中水管維護義務的分配問題也很具體，依法理屬合同約定的內容。但是考慮到與體量龐大的公用事業企業相比，業主一方缺少談判議價能力，《規定》對管線維護義務直接作出傾向于業主的規定，有利于維護業主權利，從判例看，法院對此顯然也是贊同的。

再次，可以在法律空白處明確一些推定規則，這是案例三帶來的啟示。物業出售前，提供前期物業服務的單位只能由建設單位選擇，業主不參與協商卻要承擔后果，存在利益失衡的可能。《物權法》未作規定，國務院《物業管理條例》則要求建設單位將前期物業服務合同納入房屋購買合同對業主明示，但不納入的后果未作明確，留下了制度空白。《規定》第45條在法律、行政法規基礎上確立了一個推定規則，房屋購買合同中沒有明示前述內容時，物業費就由建設單位承擔，這就兼顧了利益平衡。案例五中法院雖以法無溯及力為由未適用該條，但并不否認這一推定規則本身。

復次，地方民事立法分配權利義務要謹慎，不打破平衡。針對業主拖欠物業費的問題，《規定》審議期間曾考慮過一個備選方案，即業主欠繳物業費時，物業公司可向房地產登記機構要求限制業主轉讓相關物業。審議中，常委會認為現有訴訟制度下，物業企業已具備充足的維權途徑，備選方案過度保護了物業企業，故沒有采納這一方案。案例五說明，即使業主以物業企業服務不到位作為拒繳物業費的抗辯理由，物業企業依然能夠贏得追討物業費的訴訟，業主的抗辯被要求依法另行主張，這印證了常委會放棄備選方案時所持謹慎態度的正確性。

以上思路雖以《規定》為例，但不限于物業管理，可以推而廣之適用于地方立法調整民事關系時的各個領域，當前常委會正在審議的消費者權益保護條例就有大量調整民事關系的條文存在，不妨多作些探索和嘗試。

第三，地方立法權限的再思考。過去，地方立法于行政管理領域發力較多，然隨著國家法律的完善，地方性法規設定行政管理措施的空間逐步收窄。今后，地方立法在立項上如果依舊堅守行政管理領域，那么可供調整的對象將會很有限。而除了民事關系之外，對《立法法》第八條各項再作一番斟酌，是否可尋得地方立法空間上的進一步拓展？例如，第八項所列舉的“基本經濟制度以及財政、稅收、海關、金融和外貿的基本制度”，是否也表明存在非基本的財政、稅收、金融和外貿制度的空間？事實上，這些領域里一直存在著中央與地方的事權分配，地方事權范圍內的事項似不應屬于基本制度范疇，地方立法可嘗試在這些范疇內作出更明確的規定，并更好地回應當前上海體制與機制創新過程中，對法律依據的迫切需求。再如，第九項所列舉的“訴訟和仲裁制度”，“制度”之外是否有作“具體規定”的空間？當前困擾司法機關的送達難、執行難、取證難，若能有地方立法的推動，或許能得到一定程度的緩解。