地緣關系與政治嵌入：流動人口管理的視角創新

黎明澤

隨著我國城市化、現代化建設的快速推進，大量流動人口紛紛涌進城市特別是沿海城市務工或經商。據最新數據，我國流動人口已達到2.36億［1］。這些流動人口不僅在經濟層面作出了巨大貢獻，在促進流入地經濟發展的同時也為自己掙回了可觀的經濟收入，為流出地帶回了新思想、新觀念、新技術，帶動了地方經濟的發展，而且還沖破了勞動力市場的城鄉、地域和部門界限，使市場導向、自主擇業、競爭就業的機制成為現實，成為推動改革和制度創新的重要力量，在更深刻的層面推動了社會進步。盡管如此，流動人口由于工作流動性較大，和城市文化存在一定的“文化墮距”，給城市社會管理也帶來不少困難。由于政治嵌入是中國共產黨強化黨的領導和實施社會管理的一種有效行動策略，從政治嵌入的視角切入探究城市流動人口管理的思路，可為流動人口管理創新提供有益的啟示。

一、割裂與排斥：流動人口傳統管理模式的現實困局

當前流動人口管理已經從一般的社會問題演變為公共問題，引發了多方面的公眾訴求，已經成為城市社會管理的重要內容。總的來看，傳統城市流動人口管理模式主要存在以下一些困局：

（一）體制不順導致管理“脫節化”

在改革開放之前，流動人口不成規模，戶籍管理成為人口管理的主要方式。隨著流動人口規模的不斷擴大，流動人口管理成為城市社會管理的一項重要內容。如今大中城市基本上都建立了流動人口的組織管理體系，這個體系一般由市、區、街道三級管理網絡構成。特別是一些大城市，流動人口的組織機構基本上已經常規化，但仍不能很好地滿足實際需要。一是流動人口管理部門缺乏順暢的合作管理機制。流動人口管理具體事務仍分屬多個部門，除公安部門以外，勞動、計生、城管、衛生、民政、房管等部門也承擔著一定的流動人口管理事務。但由于流動人口管理存在“邊界模糊”的情況，加上各個部門對責、權、利的認識在某種情況下帶有局部性和差異性，往往從自身利益出發，單獨制定管理制度，使工作難以協調，服務與管理難以配套，在一定程度上造成“誰都在管，誰都管不好”的現象，甚至出現“有利爭相管理，有事極力推讓”“多頭收費，無人管事”的情況，無法形成管理合力。二是流入地與流出地政府缺乏有效的溝通銜接機制。長期以來，在以戶籍為主的管理模式下，流出地與流入地間缺乏有效便捷的溝通銜接機制，各自為政，相互脫節，缺乏溝通、配合與協作，在防范和處理突發事件方面沒有形成協同共管的預警機制和應急機制。

（二）制度排斥導致形象“標簽化”

制度排斥是改革開放以來流動人口長期面臨的制度困境。在以戶籍制度為主體的種種制度排斥之下，流動人口與城市人口儼然是兩個世界、兩個等級的群體。在暫住證管理制度時代，流動人口被視為犯罪的代名詞，形象逐漸“標簽化”“污名化”“妖魔化”。“收容遣送”因此被當作處置流動人口的得力手段而廣為使用，結果制造出了諸如“孫志剛案”那樣的慘劇。2003年以后，暫住證以及收容遣送制度在全國各地先后被廢止，取而代之的是一度被“寄予厚望”的居住證制度。至今，已有上海、廣州、深圳、東莞、珠海、佛山、大連、長春等十余個城市實行居住證制度，北京則仍在調研階段。在居住證制度實施初期，人們普遍認為這一制度將成為化解戶籍制度“堅冰”的“開路先鋒”。在居住證制度實施的同時，另一種破解戶籍藩籬更具有實際意義的制度——積分入戶制度也在一些地方開始推進。但不管是居住證制度還是積分入戶制度，目前仍無法改變積攢多年的流動人口形象“標簽化”的路徑依賴。以居住證制度為例，它在某種程度上來說仍具有暫住證的“影子”，仍具有強烈的“治安管理”邏輯。因為居住證制度的實施，就如同告訴他人和社會，這些被頒發了居住證的人是一些與戶籍人口不同的人——他們是城市治安潛在的隱患，把他們標注出來，便于有關部門和公眾對他們進行監視，以及在他們實施犯罪后及時將他們繩之以法。因此，居住證制度從本質意義上來看，仍是將流動人口形象“標簽化”的延續。積分入戶制度雖然使一些人邁進了城市戶籍的大門，但能夠成功申請積分入戶的，只能是流動人口中的“佼佼者”。其數量相比龐大的流動人口來說，只是少數。更多的流動人口由于無法達到積分入戶的標準，只能在城市戶籍藩籬之外觀望、興嘆。

（三）文化差異導致歸屬“內卷化”

情感歸屬的“內卷化”，是制約流動人口管理的一個關鍵因素。流動人口情感歸屬的“內卷化”，直接表現在社會交往方面。流動人口社會交往范圍的大小，一方面可以反映出他們和城市社會關系的密切程度，另一方面也可以體現出城市社會對他們的認同和接納程度。中國傳統社會的人際交往非常重視和依賴同質群體和初級社會關系，并以此來構建以“我”為中心的社會交往“差序格局”。這一特征在改革開放初期的流動人口群體中表現得十分顯著［2］。即使是今天，絕大部分流動人口仍無法進入城市居民的“圈子”，社會交往也只能局限于所屬群體之內，一般僅局限于血緣、地緣或者族緣關系的初級社會交往網絡。這種“內卷化”的情感歸屬機制，固然有著一定的正向功能，但對社會管理也產生不利的影響。城市中的流動人口，大部分都是以血緣、地緣或族緣等文化淵源為依據居住在一起的。由于和城市主流群體之間存在明顯的文化界限乃至“文化墮距”，加上他們在城市社會中處于相對弱勢地位，當流動人口與城市居民產生矛盾和沖突時，需要有來自群體內部的情感支持和行動支援。所以這種以各種倫理關系為紐帶建構起來的情感支持和社會歸屬機制發揮的作用，通常在群體遭到外部力量的干預時表現得尤為強烈。特別是過于強化的“情感內卷化”機制，不僅可能將使城市各群體之間的心理隔閡進一步明確化，進一步放大群體偏私、盲從效應和群體排斥效應［2］，而且容易導致個別流動人口動輒將普通糾紛擴大化，升級為不滿情緒的宣泄、產生“信老鄉不信法律”的心態，導致一些群體性事件的產生。

二、嵌入性與政治嵌入：視角引入、傳統邏輯與策略調整

（一）嵌入性視角的引入

“嵌入性”（embeddedness）理論在新經濟社會學研究領域占有重要地位。它最先由Karl Polanyi在《大轉型：我們時代的政治經濟起源》一書中提出，并被用于經濟理論分析。他認為：“人類經濟嵌入并纏結于經濟與非經濟的制度之中，將非經濟的制度包括在內是極其重要的”，“經濟作為一個制度過程，是嵌入在經濟和非經濟制度之中的”［3］。該概念提出后，對后來的經濟社會學研究產生了深遠影響，學者們逐漸認識到要理解市場問題、克服傳統經濟學理論的約束就必須深入研究人和組織所處的社會關系［4］。

1985年，Granovetter在《美國社會學雜志》上發表《經濟行動和社會結構：嵌入性問題》一文，認為現實中行為主體并不獨立運行于社會脈絡之外，也不完全依附于其所屬社會類別所賦予的角色，他們有目的的行動——不管是經濟上的目的還是社交、身份、權力上的目的——實際上都嵌入在真實的、運作中的社會關系中［5］，第一次將“嵌入性”理論引入到社會學、管理學領域當中。

進入20世紀80年代以后，“嵌入性”理論取得了突破性的進展，發展迅速、成果豐富，已經與政治學、經濟學、社會學、管理學以及各分支學科理論高度融合，成為各學科研究的重要的理論分析工具之一。

（二）中國共產黨政治嵌入的傳統邏輯

政黨嵌入社會是現代政黨政治生活的重要策略，是中國共產黨實施社會管理的實踐邏輯。中國共產黨自成立以來，一直運用嵌入社會的方式獲得穩固的組織網絡和強大的影響力量，將人民群眾組織起來，團結起來。

1927年6月黨形成從中央到基層的五級組織網絡，即全國中央委員會、省委員會、市或縣委員會、區委員會以及最基層的支部干事會。在一些黨員人數較多的工礦企業，支部下還設立支分部，支分部以下設立組織小組［6］。1927年9月，中國共產黨通過“三灣改編”，創造性提出了“支部建在連上”的原則，將基層黨組織的建制嵌入到軍隊組織建設當中，不僅對部隊戰斗力的提升產生了極大促進作用，而且對黨組織在軍隊中的發育與壯大奠定了重要基礎。1928年黨的六大通過的黨章明確規定：“在非黨組織（如職工會、農會、社會團體及文化組織等）之各種代表大會和會議上及機關中，凡有黨員三人以上者均成立黨團，其任務在于非黨的組織中加強黨的影響，實行黨的政策，并監督黨員在非黨組織中之工作。”［7］通過在社會組織中設立黨團組織，黨加強了對非黨組織的影響和領導。中國共產黨通過組織嵌入的方式，在軍事、政權、社會等基層單位之中，對應地設立基層黨組織，并由基層黨組織掌握各類組織的領導權，這個創新是中共黨建歷史上的重要轉折點，并對后來的黨建發展歷程產生重大影響［8］。進入執政時期特別是新世紀之后，中國共產黨嵌入社會的廣度和深度都在不斷拓延。

（三）中國共產黨政治嵌入的策略調整

政治嵌入是嵌入性理論中的其中一個視角。改革開放以來，特別進入經濟體制深刻變革、社會結構深刻變動、利益格局深刻調整、思想觀念深刻變化的關鍵期，社會轉型加劇給中國共產黨的執政思維、執政方式帶來很大挑戰。如何調整執政策略，進一步團結社會不同階層和不同利益群體，強化基層黨組織在基層社會的領導核心、政治核心作用，已經成為中國共產黨面臨的緊迫任務。這從本質上說，就是政治嵌入的過程。

近年來已有許多學者從執政黨嵌入社會的角度研究，對中國共產黨和基層社會的互動關系進行了研究。有學者指出，2000年以來黨開始進行政治戰略的調整以適應新的社會形勢，包括意識形態的調適，吸收新社會階層入黨，在新經濟領域、新社會組織和新社會領域進行“組織覆蓋”［9-12］，并實現了由分類控制到嵌入性監管的轉變［13］；有學者研究發現，隨著中國社會功能性結構趨向合理分化，社區黨組織也在不斷調整功能，啟動“融入社會”模式，引導、整合和組織各種社會資源，建立黨領導下的社區共治機制［14］。還有學者指出，2005年起實施的“大學生村官”制度，對于加強黨的農村基層組織建設、鞏固黨的執政基礎具有重要的意義［15-16］。

上述三種政治嵌入方式，大體可分別謂之組織嵌入、功能嵌入和智力嵌入。這三種嵌入方式，都是新形勢下執政黨為更有效嵌入社會而進行的策略調整。可以預見，隨著黨對執政規律認識的不斷深化，黨不斷調整嵌入策略從而實現更有效的社會治理將成為一種常態。

三、基于地緣關系的政治嵌入：流動人口管理的實踐再造

（一）地緣關系：破解流動人口管理困局的實踐支點

地緣關系是研究中國社會關系的一個重要概念。它是指以地理位置為聯結紐帶，由于在一定的地理范圍內共同生活、活動而交往產生的人際關系。如同鄉關系、鄰里關系。故土觀念、鄉親觀念就是這種關系的反映。在中國著名社會學家費孝通先生提出的“差序格局”理論中，地緣關系是一個和血緣關系緊密相關的關系范疇。他認為：“穩定的社會中，地緣不過是血緣的投影，不分離的。‘生于斯，死于斯’把人和地的因緣固定了。生，也就是血，決定了他的地。”但在一個人的社會關系格局中，地緣關系和血緣關系的產生機制及地位卻是不相同的。血緣關系是“用生育所發生的社會關系來規定各人的社會地位”［17］75，而“如果這些沒有血緣關系的人能結成一個地方社群，他們之間的聯系可以是純粹的地緣，而不是血緣了”[17]78，且“在親密的血緣社會中商業是不能存在的……地緣是從商業里發展出來的社會關系。血緣是身份社會的基礎，而地緣卻是契約社會的基礎。”[17]81在鄉土社會中，“地緣關系像血緣關系一樣也具有先賦性，其在個人社會生活中的重要性也僅次于血緣關系”［18］。

在不同的空間里，地緣關系和血緣關系發揮的作用具有相對的意義。改革開放以前，除一些因戰爭、自然災害或政治運動引發的人口流動以外，中國的人口基本處于靜止狀態，人們一般局限于原有的地域范圍，此時只有血緣在社會關系中發揮較大作用。因此在農村社會當中，因相鄰關系、權益糾紛引發的宗族矛盾、宗族械斗長期以來都是影響農村社會問題的棘手問題。而在城市現代社會，因不存在明顯的血緣關系群體，類似的問題十分罕見。但改革開放以后，大規模農村人口遠離故土鄉情前往城市務工、經商，進入城市之后無法重構起類似的血緣關系群體，而主要是以地緣集聚效應自發形成同地緣聚居［19］。如北京的“浙江村”、南京的“河南村”、廣州的“新疆村”等都是比較明顯的例子。此時，地緣關系開始替代血緣關系上升為城市流動人口的主要社會關系類型。改革開放以后的大量農村流動人口以地緣連鎖效應流向城市。

鑒于地緣關系在城市流動人口中的特殊地位和功能，因此多年來地緣關系一直是研究流動人口社會關系問題的熱點關鍵詞之一［20］。有學者調查發現，地緣關系在維護流動人口權益中發揮著重要的作用。在流動人口中，“基于地緣的社會關系網絡是最重要的非正式組織基礎……如果要動員農民工進行正式的組織化的利益表達，必須考慮地緣關系在農民工組織中的重要聯結作用”［21］。目前，“中國的沿海地區已出現了依托地緣的方式組織起來進行維權的實踐”［22］。老鄉之間的扶持、幫助，成為流動人口在城市發展的主要社會資本。在這種情況下，“老鄉”會產生一種自我保護的防御機制。一般老鄉中有誰發生矛盾糾紛或“被欺負”，老鄉們就會迅速行動起來“討回公道”。但如果地緣關系群體過于強化自我認同，容易導致群體成員的集體行動超越了個人利益最大化的理性思考，某些尋常的議題會由于本地人和外地人的身份標簽的凸顯而變得異常敏感。地緣關系在流動人口群體內部相互支持中具有較強的凝合作用，但如果缺乏正確的方向引導，還容易演化為危害社會穩定的因素。有調查發現，以宗族、地緣為紐帶的農民工犯罪團伙特別普遍，如廣西溫江村一帶的“上映幫”、廣東“海陸豐幫”，還有“四川幫”、“湖南幫”、福建“平潭幫”等。有人曾作過統計，中國的所有刑事犯罪中地域性犯罪占30%～40%［23］。因此，如何管理和引導地緣關系作用的發揮，是流動人口管理面臨的一個重大課題。

（二）政治嵌入：流動人口管理創新的邏輯思路

即便城市流動人口管理千頭萬緒，困難重重，但如果能深入實際，根據流動人口群體的特點，因人制宜，因地制宜，實施分類管理，則可能找到突破口。對于地緣型流動人口而言，由于傳統的鄉土習慣和地緣感情，他們多選擇親戚、老鄉等一起居住，具有明顯的地緣性聚居特征，居住的穩定性也較強，這就為政治嵌入提供了契機。因為執政黨的政治嵌入，不管是組織嵌入、功能嵌入還是智力嵌入，其對象都必須具備穩定的組織形態。離散型、混雜型的流動人口群體，構成的隨意性強，流動性大，并不具備政治嵌入的基本前提。而地緣型流動人口群體較為穩定的組織形態，客觀上為執政黨政治嵌入提供了條件。

在組織嵌入、功能嵌入和智力嵌入這三種嵌入方式中，功能嵌入和智力嵌入需要以既有的嵌入組織載體為前提，而組織嵌入更適用于組織工作的新領域。和人口的戶籍管理一樣，中國共產黨黨員的管理一直采用“黨籍”管理的方法。即便是改革開放以后，大批黨員離開農村到城市務工、經商，黨員的管理也還沿用原來的模式，導致出現大量“口袋黨員”“隱形黨員”，長期游離于黨組織之外。流動人口長期以來是執政黨嵌入的一塊“空白區域”，一直到近些年才開始涉及。因此，對于地緣型流動人口而言，通過組織嵌入的方式充分發揮執政黨在流動人口管理中的作用，不失為一種有效的途徑。

通過政治嵌入的方式實施社會管理，一般遵循以下邏輯：一是在流入地與流出地充分溝通協調的基礎上，建構政治嵌入的組織載體——流動人口基層黨組織。流動人口基層黨組織一般采取流入地與流出地“雙線管理”的模式運作——該黨支部組織關系隸屬于流出地黨委，日常管理工作由流入地黨委負責。二是將服務作為流動人口基層黨組織的工作重心，通過以黨組織和黨員為主體為流動人口提供權益維護、幫扶互助、訴求表達等關乎流動人口切身利益的服務，實現優質服務向有效管理的轉化。三是將流動人口的社會融入作為流動人口基層黨組織的工作目標，通過影響政策以及引導流動人口參與當地社會服務活動、學習當地語言文化、強化與當地居民的互動等各種有效方式，推動各種阻礙流動人口城市融入的制度藩籬、心理隔閡的化解。

（三）創新流動人口管理需要把握的幾個關鍵

雖然隨著就業信息來源和機會的多元化，流動人口的地緣連鎖效應和地緣集聚效應都有所削弱，但從客觀存在的“浙江村”“新疆村”“河南村”等以地緣為突出標識的流動人口聚居點來看，地緣聚居仍是當前流動人口居住的一種模式。對于這類聚居模式下的流動人口管理，如何恰當地從地緣特征切入，運行政治嵌入的方式實現良性治理，是值得考慮和繼續探索的現實課題。歸納來看，以下幾個方面值得重點關注：

一是善于運用地緣關系的工具資源。有學者認為，流動人口退出鄉土社會進入城市社會，鄉土社會與城市社會的生產方式和居住格局的差異以及社會轉型期快速的社會流動導致新市民社會關系的突變和轉型，往往居住在不同的社區，甚至不同的城市。因此，維持空間分散的舊有社會關系的成本不斷增加，使地緣關系難以持久［18］。這種情況是存在的。對于居住在不同社區或城市的離散型流動人口，原子化的生存方式、零碎化的空間分布的確不利于鄉土性的保持和地緣關系的維系。但如果同鄉在異地聚居，則不僅僅是人口本身的空間集聚，還是一種“重建鄉村社會”——鄉土文化、地緣關系的空間轉移與重構。這樣，在一個新的社會場域中，地緣聚居型流動人口的鄉土性不但不會弱化或消解，反而可能愈加強化，地緣關系也愈加緊密，構造一個以地緣為紐帶的亞社會結構。在這種情況下，不應將地緣關系視為僅僅是一種負面因素。在正確認知以及合理手段下，地緣關系可以作為一種工具性資源，轉化為流動人口管理服務可以依賴的力量。

二是適時進行政治嵌入的角色調整。“組織必須始終不斷地尋求控制并且支配這些不確定性，以保護自身，并且促進自身的發展壯大……為了控制外部的不確定性來源，組織試圖使這些外在來源處于穩定狀態。”［24］對于政治組織而言更為如此。改革開放以后，原有固化的社會結構被打破，劇烈社會結構變動帶來的是各種社會風險與不確定性的增加。由于執政黨是中國各項事業的領導核心，如何把握和控制這些社會風險與不確定性確保社會良性運行成為必須面臨的一大問題。而中國共產黨在長期的實踐中，已經形成“橫向到邊、縱向到底”政治嵌入態勢，并且還在不斷創新和延伸當中。但進入新時期，隨著黨、國家、社會逐漸相互分離，界線愈來愈明顯。與此同時，社會的力量快速成長，并且初步建立起與國家的合作伙伴關系。以往模糊化的政治嵌入模式——滲透于各領域的整體政治控制已經越來越難以施展，反而受制于正在不斷壯大的社會力量而不斷收縮。此時，執政黨嵌入社會的方式從“整體控制”向“合作治理”轉變，已經成為確保社會良性運行的基本政治前提；執政黨如何調整自身角色，建構起基層黨組織、基層政府、社會組織以及其他要素多元共治的社會管理格局，已經成為基層社會管理創新繞不開的選擇。

三是注重運用現代網絡的技術創新。改革開放后的一段時期里，即便大規模的農村人口離開戶籍地進入城市，但人口管理還是沿用戶籍地管理的方式。在人戶分離和人口流動性加大的情況下，如何實施有效管理已經成為困擾管理者的主要問題。后來廣為詬病的暫住證制度和目前正在實施的居住證制度，使流動人口的流入地管理有了一定的“抓手”。但如果流入地和流出地之間缺乏配合、溝通，其結果只能事倍功半。因此，應建立流入地和流出地之間合作化的溝通機制和信息化的技術保障機制，雙方共同面對和研究管理中存在的新情況和新問題，在信息上互通有無，在上管理上緊密配合，形成流動人口服務管理的合力。

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