京津冀 握緊拳頭才更有力量京津冀

文 本刊記者 崔 晨

地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈的北京、天津、河北，猶如一個手掌攤開的“多個指頭”，握緊則是“一個拳頭”，各地只有心往一處想，勁往一處使，匯聚發展合力，才能擊出京津冀一體化的“重拳”。

2014年2月26日，華北大部持續一周的霧霾還未退去。這一天，中共中央總書記習近平在聽取京津冀協同發展專題匯報時，提出了七點要求。

去年5月、8月，習近平總書記曾先后在天津、河北調研時也特別談及京津冀協同發展問題。國家最高領導人如此關注一個區域的協同發展并連續作出重要指示，這十分罕見。有鑒于此，不少專家將“京津冀一體化”視為中央推進經濟改革的“一號工程”。應該說，自上而下的強有力推動，給京津冀協同發展注入了一支強心劑。

合作的迫切與遲滯

改革開放之初，我國南北方經濟實力基本相當，但隨著珠三角、長三角的相繼崛起，經濟重心持續南移，南重北輕的經濟格局日漸加劇。而這其中的一個關鍵因素是以京津為核心的京津冀地區在中國經濟版圖中分量的持續下降。起初，珠江三角洲地區的經濟實力根本無法與京津冀地區相比，但到2004年，京津冀的生產總值只有珠三角的1/2強，尚不及長三角的一半。在北京市政協委員、中國城市發展研究院常務副院長楊旭眼中，作為中國經濟增長第三極的京津冀地區現在確實到了該發力的時候了。與此同時，京津冀三地發展各自面臨瓶頸式問題：北京正承受著資源、環境、人口的多重壓力；天津一直被產業升級的問題困擾；河北因為“兩高”產業產能嚴重過剩亟須實現產業結構轉型。并且，三地還面臨著共同的發展與環境問題。如今面臨的這些深層次問題，已絕非單個省、市所能解決。實現協同發展、合作共贏，已經成為京津冀地區的迫切需求和現實課題。

但是，與現實需求相比，三地合作的實際行動卻一直相對遲緩。推進京津冀三地合作發展的思路可追溯到上世紀80年代，1982年，北京市做城市總體規劃時首次提出京津冀地區合作發展的問題，然而這一理念在實踐中并沒有得到貫徹實施；2001年，中國科學院院士、中國工程院院士吳良鏞主持了“大北京”規劃，這通常被認為是京津冀一體化合作在實踐探索層面的開始；2004年11月，國家發展改革委正式啟動“京津冀都市圈區域規劃”編制，但時至今日，這一等待了十年之久的規劃，名稱從最初的“京津冀都市圈”變成“首都經濟圈”，具體內容始終未能與公眾見面。與此形成鮮明對比的是，這期間，國家發展改革委編制出臺的包括跨區域協作在內的區域發展規劃已不下20個。京津冀都市圈區域發展規劃成了“最難編制的區域規劃”。

十年難產的規劃折射出很多現實和深層次問題。一方面因為缺少聯席機制和高層協調制度，難以平衡包括北京、天津“二核”在內的各方面利益；另一方面，由于長期以來京津冀產業結構趨同化明顯，產業鏈分工差異化不足，地區發展明顯不平衡等客觀問題，加大了三地合作發展的復雜性和難度。一位曾參與規劃編制的專家稱：“京津冀三地均想在規劃中表達各自的利益訴求，有的要加快發展，有的要加強保護，有的要產業轉移，在很多問題上很難達成一致。”

因此，這次習近平總書記就推進京津冀協同發展提出的七點要求中，明確指出要自覺打破自家“一畝三分地”的思維定式。對于總書記的要求，北京大學首都發展研究院院長李國平是這樣理解的：“京津冀三省市之間由于行政壁壘仍然很強，一定程度上阻礙了生產要素在區域之間的自由流動。改變這一狀況最根本的解決之路在于一方面要去行政主導化，需要改變地方分灶的財稅制度以及相應的考核評價制度；另一方面，也是最為重要的是大力培育企業主體，通過企業主體在區域范圍內基于產業鏈的功能空間布局及聯系來實現跨區域的協同發展。這種企業為主體所形成的一體化格局最經得起時間考驗。”

“雙黃蛋”變“大蛋糕”

在京津冀三地長期的發展關系中，北京與天津常被譽為“蛋黃”，而河北則為“蛋清”，打破自家“一畝三分地”的思維定式，就是要將“蛋黃”與“蛋清”充分融合，做成京津冀一體化的“大蛋糕”。

首先，要做好京津冀一體化的頂層設計，這是諸多專家的共同觀點，這如同做蛋糕前首先要有模子。北京市社會科學院副院長趙弘指出，京津冀一體化發展必須加強頂層設計，創新區域發展體制機制，建立高層次、跨區域溝通協調機制，推動北京與周邊區域共同編制首都經濟圈一體化發展相關規劃，從更高層次統籌解決區域間產業分工、城市布局、設施配套、綜合交通體系等重大問題。楊旭委員認為，做好頂層設計應該注意三方面問題，首先是要在思想認識上明確，京津冀一體化不是三地統籌，而是四方統籌，中央不僅是協調方，而且是重要的參與者；第二是要有一個強有力的推進機構，并賦予其相應權力；第三是要厘清三地發展階段、發展現狀與比較優勢，必須一城一地地認真分析，只有這樣才能有針對性地做三地功能定位、產業空間布局。

在做好頂層設計的基礎上，接下來關鍵是要在實踐層面全面有序扎實推進京津冀一體化各項工作。專家們認為，當前，做好京津冀一體化“大蛋糕”，需要著力在基礎設施一體化、產業一體化和生態一體化等方面下工夫。

基礎設施是經濟發展的載體和平臺，推進京津冀一體化，基礎設施一體化將起到領跑的作用。長期以來，受行政區劃影響，京津冀都市圈內基礎設施各自建設，缺乏整體規劃，影響了資源的有效配置和整體效益發揮。天津科技大學經濟與管理學院副院長朱磊在其論文中指出，要建立起京津冀銜接配套與功能共享的基礎設施，實現三地交通運輸、電信網絡、能源設施、旅游設施等硬件基礎設施對接，發揮基礎設施對整個京津冀地區的支撐作用，實現效用的最大化。在基礎設施一體化中交通一體化無疑是先行領域，正在編制的京津冀一體化交通方案顯示：到2020年，京津冀三地將形成9000公里高速公路網和主要城市3小時公路交通圈，9500公里鐵路網和主要城市1小時高鐵交通圈，首都機場客流量也將突破一億人次，首都新機場一期工程將投入使用，逐步形成立體交通網絡。

產業一體化是區域一體化的核心和關鍵。首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院副教授葉堂林研究分析，當前北京已進入后工業化階段，產業呈現服務主導和創新主導的服務經濟、總部經濟、知識經濟和綠色經濟等首都經濟特征；天津進入工業化后期的技術集約型和產業高端化階段，呈現出高新技術產業與重化工業并重、現代制造業與現代服務業并舉的突出特征；河北則進入工業化的中期階段，產業呈現出資源加工型、資本密集型的突出特征。“京津冀產業一體化應該充分發揮三地各自比較優勢，按照互惠互利、共贏發展的原則，開展全方位的產業轉移和對接協作。理順三地產業發展鏈條，形成區域間產業合理分工、產業集聚和上下游聯動發展。”葉堂林教授建議。

生態環境是可持續發展的重要基礎，目前京津冀生態一體化日益迫切。2013年，京津冀地區成為全國污染最重的區域，京津冀13個城市中，11個城市的污染程度排在全國前20位，其中有7個城市排在前10位，部分城市的空氣質量重度及以上污染天數占到全年天數的40%。“同呼吸、共命運”的三地，不得不共同打響“生態環境保衛戰”。京津冀生態一體化就是要將京津冀三地看成是一個整體的生態系統來維護和改善。對此，趙弘院長建議，要在京津冀乃至環渤海等更大空間范圍內擴大環境容量生態空間，加強生態環境保護合作。可以考慮積極爭取國家層面支持，將京津冀地區作為“生態經濟特區”，開展節能量、排污權、碳排放權、水權交易制度等試點工作，探索跨地區、長效化的生態補償機制。由于三地經濟發展水平還存在明顯差異，為使三地在生態保護問題上不打折扣，北京大學環境學院張世秋教授則建議，在整個京津冀區域范圍內，通過統一檢測、統一標準、統一法規、統一考核、統一監管、統一規劃，特別是強化環境準入制度，防止污染的區域間轉移。

除此之外，還需要推進區域性市場建設一體化、城鄉統籌與城鄉建設一體化、社會發展與社會保障體系一體化、基本公共服務一體化等等，共同構建京津冀一體化的“大蛋糕”。

盤活京津冀城市群

京津冀城市群共有城市35個，其中中央直轄市2個、地級市11個、縣級市22個，土地總面積18.25萬平方公里，占全國國土面積的1.9%，人口占全國的6.2%，2012年區域生產總值占全國的10.0%。

“該地區的整體經濟密度和人口密度都要高于全國平均水平，但是內部35個城市的規模結構還存在較大差距。”首都經濟貿易大學城市經濟與公共管理學院教授張貴祥以數據分析。在京津冀城市群的35個城市中，100萬人口以上的大城市共8個，50萬至100萬的中等城市3個，50萬以下的小城市達24個，城市數量呈“啞鈴”型；從人口結構看，天津和北京兩個超大城市容納了京津冀地區人口的60.82%，遠大于其他中小城市總和，超大城市人口過于集中，其他城市人口規模偏小，人口分布呈“倒金字塔”型；從經濟實力看，2012年北京和天津兩市地區生產總值之和占整個京津冀城市群的53.7%；從人均GDP看，2012年北京和天津人均GDP分別達到14027.13美元和15129.04美元，而河北省人均GDP僅為5838.95美元，不僅遠遠低于京津兩市，甚至低于同期全國6094美元的平均水平。這一連串數據顯示，京津冀區域內部城鎮化發展極不平衡，京津極化效應明顯，河北雖有地理上環京津的獨特優勢，卻陷入了“大樹底下不長草”的現實劣勢。

這樣的發展落差還導致了異地城鎮化現象的出現，其主要表現為人口由經濟發展相對落后的中小城市涌向北京和天津兩個超大城市。“異地城鎮化現象在一定程度上影響了河北省中小城鎮城鎮化發展的速度、規模和水平，進一步加大了區域發展的不平衡，同時大量人口涌入大城市，對社會保障、資源環境、電力交通、市政建設、社會治安等方面也帶來了巨大壓力，使大城市的運行與管理面臨更嚴峻的挑戰。”張貴祥教授認為，這種惡性循環需高度警惕，因為不合理的城鎮體系結構將導致區域發展缺乏支撐力。

因此，張貴祥教授建議，重構京津冀大中小城市的合理格局，既要優化空間，又要提升質量。當前要加快發展石家莊、唐山、保定等城市建設，以彌補現有城市體系中大城市數量不足和質量不高的缺陷，再帶動周邊小城鎮建設，使其與中心城市功能對接、融合發展，最終促進區域內形成特大城市“做優”、中等城市“做強”、小城鎮“做大”的大中小城市協調發展格局。

還有專家建議京津冀城鎮體系的完善要采取分步走的策略：近期，可采用“雙核、軸帶”的城鎮發展戰略，發揮北京、天津對區域的輻射帶動作用，加強空間聯系密切的區域軸帶建設，同時積極培育石家莊、唐山副中心的功能，加強京津高科技產業軸、沿海產業帶和傳統山前產業帶的集聚發展和城鎮建設；中期，形成“多中心、開放型”的城鎮空間格局，提升小城鎮的發展動力和吸納力，帶動更多城鎮和地區融入經濟網絡；遠期，形成“網絡化、連綿狀”的城鎮空間格局，使京津冀城市群成為具有全球影響力和競爭力的都市連綿區。

地緣相接、人緣相親，地域一體、文化一脈的北京、天津、河北，猶如一個手掌攤開的“多個指頭”，握緊則是“一個拳頭”，各地只有心往一處想，勁往一處使，匯聚發展合力，才能擊出京津冀一體化的“重拳”。