長三角地區人大交流協作的成效與經驗

黎堂斌

長三角滬蘇浙皖四省市歷史悠久，地域相連，文化相近，人緣相親，經濟相融。四省市黨委、政府歷來高度重視長三角地區的交流協作與共贏發展，特別是經過近十年來的努力，長三角地區合作碩果累累，已經成為提升國家綜合實力和國際競爭力、帶動全國經濟發展的重要引擎。2009年，在浙江淳安召開了第一次滬蘇浙人大常委會主任座談會，協商建立了長三角地區省市人大交流協作機制，并隨著形勢的發展變化，在實踐中不斷完善、鞏固。這一交流協作機制對推動長三角地區法治建設進程，用法治思維解決共同面對的經濟社會發展難題，促進長三角地區科學發展、率先發展、一體化發展產生了深遠的影響。

2014年8月29日，在南京召開了滬蘇浙皖人大常委會主任座談會，經各方共同努力，座談會取得了圓滿成功。本文以此次座談會為例，簡要介紹長三角地區四省市人大交流協作的形式、內容、成果及經驗。

一、主要內容和成果

此次座談會，滬蘇浙皖四省市人大圍繞學習貫徹黨的十八大、十八屆三中全會和習近平總書記系列重要講話精神、推動人民代表大會制度與時俱進這一主題進行了交流和研討。座談會雖然時間不長，但主題突出、內容豐富，取得了較好的效果。

一是交流了人大領域改革的做法和經驗

2013年以來，四省市人大貫徹中央和省市委部署，精心謀劃、扎實推進人大領域改革，同時發揮人大優勢，積極為全面深化改革凝心聚力、保駕護航，在工作中形成了各自的特色。大家在交流中一致認為，地方人大服務改革發展大局，要主動研究改革中的立法問題，把立法決策與改革決策緊密結合起來，更好發揮立法的引領和推動作用，以立法保障改革的有序推進，用立法鞏固改革的實踐成果。要把深化重點領域改革作為監督重點，綜合運用法定監督手段，推動中央全面深化改革決策部署的貫徹落實。要圍繞“國家治理體系和治理能力現代化”的總目標和“與時俱進”的總要求，不斷推進人大制度理論和實踐創新，把人民代表大會制度堅持好、完善好、發展好。四省市人大一致同意，繼續圍繞人大領域改革創新加強工作交流和研討，互相借鑒、啟發，開拓視野、思路，共同提高謀劃和推進改革的能力。

二是就加強區域環保立法監督工作協作達成了共識

四省市人大就區域性大氣污染防治和流域性水污染防治進行了溝通協商，達成了一致意見。一致認為，四省市同處長江下游，在全面建成小康社會、基本實現現代化的進程中，面臨著保護生態環境、實現可持續發展的共同課題與挑戰，要進一步加強在區域環境保護立法和監督工作方面的協作聯動，共同推進區域生態環境治理和保護工作。在區域大氣污染防治立法方面，可先由四省市人大協商確定若干核心條款，再由各省市結合本地區實際分別起草法規草案;在太湖水污染防治立法方面，可由四省市人大共同爭取列入國家立法計劃，并聯合參與法律草案文本起草工作;在長江水污染防治立法方面，可先由滬蘇皖三省市人大分別制定或修改地方性法規，對本區域范圍的相關防治工作作出規范，同時協調推動全國人大加快國家層面立法步伐;在新安江流域水污染防治立法方面，浙皖兩省人大可以開展聯合調研，積極探索立法協作的形式;在區域生態環境保護監督協作方面，可由四省市人大分別組成執法檢查組，聯動開展執法檢查，推動四省市政府建立和落實聯防聯控機制。

三是完善了滬蘇浙皖四省市人大交流協作機制

2009年第一次滬蘇浙三省市人大常委會主任座談會期間，討論制定了《滬蘇浙人大常委會主任座談會制度》。五年來，形勢發生了新的變化，有必要對原制度進行修改完善。本次會議上經過四省市人大討論協商，通過了修改后的《滬蘇浙皖人大常委會主任座談會制度》，進一步明確了四省市人大交流協作的指導思想、主要任務和運行機制，進一步推動了長三角人大交流協作的制度化、規范化、常態化。

二、四省市人大工作亮點

近年來，滬蘇浙皖四省市人大圍繞經濟社會發展大局，創造性地開展工作，經驗鮮活、亮點紛呈，充分體現了各地服務發展、創新思路、依法履職的智慧，對于相互學習、取長補短，進一步攜手推動長三角地區人大工作與時俱進具有重要意義。

（一）立法工作方面

上海市人大制定《關于加強立法工作組織協調的規定》《關于進一步加強民主立法的規定》，明確要強化立項聯合論證，提前介入并組織研究立法中的重大問題，建立征集立法意見采納反饋制度，并要求法規實施滿一年后有關單位應當對執行情況進行自查。江蘇省人大積極探索開展立法前評估，在愛國衛生條例提請表決前，召開由省人大代表、立法專家、煙草經營單位、基層執法部門以及普通市民等參加的評估論證會，對專業性較強、爭議較大的重大問題進行評估論證;創新公民有序參與機制，以自愿報名的方式，公開邀請社會公眾參加立法座談會，并全程向媒體開放。浙江省人大以立法推動國家有關改革試點的決策部署落地生根，制定了《溫州市民間融資管理條例》《關于保障和促進義烏市國際貿易綜合改革試點工作的決定》，2014年還將《舟山群島新區條例》列入立法準備項目。圍繞全面深化改革涉及的立法問題開展法規清理工作，發動全省五級人大代表查找不適應全面深化改革要求的法規條文，確保改革于法有據、依法進行。安徽省人大積極發揮人大主導作用，強化立法決策和協調，加大人大牽頭起草法規的力度，換屆以來人大牽頭起草法規數超過總數的70%;擴大公眾對立法工作的參與，將法規草案每一次修改稿及其說明都在網上公布向社會征求意見，并建立了立法建議反饋和獎勵機制;建立政府限期制定法規配套辦法等制度，要求政府在地方性法規出臺后限期制定配套文件，推動法規有效實施。

（二）監督工作方面

關于專題詢問，為了提高詢問質量，上海市人大事先向常委會全體組成人員征集問題，并明確在詢問過程中列席代表也可以提出問題;江蘇省人大對詢問進行全程現場直播，并邀請嘉賓點評，并籌建專題詢問監督項目庫，對本屆專題詢問監督活動進行通盤設計、有序推進;浙江省人大在詢問中增設自由提問、追問等環節;安徽省人大就專題詢問制定專項法規，把詢問主體由常委會組成人員拓展到人大代表，明確規定“一府兩院”負責人應當到會接受詢問，并對詢問重點和答復事項的跟蹤督辦等作出具體規定。關于預決算審查監督，浙江省人大規定每年選擇兩個部門，預算由代表大會重點審查，決算由常委會重點審查。突出加強對專項資金使用績效的監督，先后對涉農、水利等專項資金使用管理情況進行審議，重點對資金安排是否合理、投入是否到位以及使用績效是否明顯等情況進行監督。今后每年還將繼續選擇一類涉及面廣的專項資金列入常委會年度工作計劃，有針對性地進行重點監督。安徽省人大健全預算審查及國有資產監督機制，對提高預算績效、加強國有資本經營管理等提出明確要求，推動政府實現省市縣三級預算信息公開全覆蓋，強化涉企專項資金審核管理，并明確將省屬國有獨資企業的國有資本收益收取比例由5%、10%分別提高到10%、15%。關于滿意度測評，浙江省人大就人大決議決定貫徹落實情況和審議意見處理情況，在常委會會議上由常委會全體組成人員進行滿意度測評。對于一些社會普遍關注的民生工作，不斷拓寬滿意度測評范圍，在常委會全體組成人員進行測評的基礎上，同時向省人大代表征求測評意見。安徽省人大制定了審議專項工作報告及滿意度測評辦法，建立量化評價機制，對測評結果的運用等進行了規范。關于規范性文件備案審查，江蘇省人大建立網上受理平臺，暢通規范性文件審查建議提出渠道，實行規范性文件備案情況核查通報制度，每年年初對上年報備情況進行核查并予以通報。安徽省人大對省政府規章和其他重要規范性文件、“兩院”執行司法解釋的指導性文件，在正式實施前進行主動審查。

（三）重大事項決定方面

上海市人大積極落實“各級政府重大決策出臺前向本級人大報告”的要求，健全常委會要情通報會制度。制定《關于做好要情通報工作的若干意見》，要求市政府出臺改革發展重大舉措或者重要民生政策前，應當及時向市人大常委會通報，階段性重要工作和重大公共事件處置等情況也應及時通報，并規定了通報的啟動程序和出席人員范圍。

（四）任免工作方面

上海市人大制定《關于加強“兩院”人事任免監督工作的若干規定》，健全對“兩院”干部的任免監督機制，規定對提請常委會任命的審判、檢察人員，應當在人大官方網站上進行公示，并由市人大內司委和常委會人事代表工委上門了解擬任命人員的推薦、考核和公示情況，加強任前審查。安徽省人大制定《關于省人民政府、省高級人民法院、省人民檢察院工作人員任前審查和任后監督的規定》，明確任前審查按照初步審查、法律知識考試、省人大常委會主任會議聽取匯報、提請省人大常委會會議審議等程序進行。在任后監督方面，省政府秘書長以及組成部門主要負責人，省法院副院長、審判委員會委員，省檢察院副檢察長、檢察委員會委員，每年應當向省人大常委會書面述職;經主任會議研究，也可以在省人大常委會會議上口頭述職。其他法官、檢察官每五年至少應向省人大常委會書面述職一次。

（五）代表工作方面

上海市人大改進“代表進社區”工作，組織人大代表聚焦熱點難點問題，走進社區聽取群眾意見。江蘇省人大制定規定，要求常委會組成人員與3～5名基層省人大代表保持經常聯系，常委會組成人員到基層必訪當地省人大代表;完善直接選舉的代表向選民述職、探索間接選舉的代表向原選舉單位報告履職情況的辦法。浙江省人大不定期開展代表主題活動，發動全省各級人大代表圍繞省委重大決策部署，積極反映群眾在生產生活中的實際問題，踴躍獻言獻策。開展人大代表結構和代表性問題課題研究，對連任代表建議人選的推薦機制進行初步分析，提出建立人大代表評價體系的設想，并盡可能地爭取在省委的支持下推動實施。安徽省人大在人大官方網站開設“代表問政”互動平臺，由省人大代表網上提問，要求“一府兩院”必須兩周內在網上給出答復，并選擇有關熱點難點問答在新聞媒體上刊登，由電視臺圍繞有關話題制作問、答雙方現場互動交流節目。

（六）自身建設方面

上海市人大加強對人大監督工作的協調，提高監督工作的計劃性和組織程度，在辦公廳增設“監督協調處”，主要負責年度監督計劃的編制、綜合性監督項目和重大突發事件監督工作的組織、年度監督項目實施中重要環節的服務、監督信息公開以及有關協調工作。江蘇省人大加強人大理論研究和宣傳工作，建立新聞發言人制度，在全國省級人大中首家開通政務微信。安徽省人大積極推進常委會委員專職化，換屆后常委會專職委員比例達50%，其中人大機關干部擔任常委會委員的有12人，比上一屆增加5人;推動市縣兩級人大常委會主任專設問題全部得到了解決;決定用3年時間對全體省人大代表、縣級以上人大常委會組成人員和機關干部進行全員輪訓，并作為主體班納入省委黨校培訓計劃。

三、經驗與啟示

作為國家權力機關和民意機關，與地方行政機關間交流協作相比，地方人大間交流協作規格更高、權威性更強、代表性更廣。特別是隨著依法治國進程的加快，人大在地方經濟社會發展事務中的作用日益凸顯，地方人大間交流協作將成為一種必然。

（一）四省市人大交流協作是長三角總體交流協作機制的一個重要組成部分

在經濟全球化和區域經濟一體化的大潮中，加強區域交流協作已成為各地區加快經濟發展的重要動力。近年來，國家高度重視長三角地區一體化發展，作出了重要戰略部署，出臺了針對性的政策措施，為滬蘇浙皖四省市發展帶來了新的重大機遇。四省市人大從全局和戰略高度深刻認識自身的責任和使命，加強相互間交流協作，對于將地區政府層面的交流協作進一步上升到法治高度，由主要靠行政手段轉向行政和法治手段并用，深入貫徹依法治國方略、建設法治先行區具有重要意義。只有切實增強大局觀念、共贏意識，主動圍繞地區發展大局，充分運用法治思維來行使職權，不斷在推動形成四省市相互配合的施政理念、相互協調的規章制度、相互協作的管理機制等方面下工夫，才能為推動長三角地區治理體系和治理能力現代化作出人大應有的貢獻。

（二）選準共同關注度高的課題是提高長三角人大交流協作成效的重要基礎

長三角地區共享一片天，同飲一江（湖）水，在全面建成小康社會、基本實現現代化的進程中，四省市面臨著保護生態環境、實現可持續發展的共同課題與挑戰。治水、治氣都是長期的、跨區域的系統工程，2011年國務院批準實施了長江中下游流域水污染防治五年規劃，2014年由四省市和國家八部委共同構建的區域大氣污染防治協作機制也正式啟動。四省市人大順應時代發展要求，圍繞長三角地區共同發展大局，審時度勢、精準發力，以治水、治氣為抓手，加強在區域環境保護立法和監督工作方面的協作聯動，較好地推動了長三角地區生態環境治理和保護工作，也為長三角地區人大交流協作取得成效奠定了堅實基礎。隨著長三角一體化進程的加快，區域共同事務會越來越多，人大間交流協作應切實將基調從單純交流探討工作轉移到區域事務治理上來，用前瞻眼光看待發展，用法治思維處理問題，為解決區域共性問題找到一致、可操作的法治手段，在法治軌道上更好推動區域經濟社會科學協調發展。

（三）建立科學的機制和載體是長三角人大交流協作健康運行的重要保障

目前，從全國來看，區域人大交流協作有組織、有計劃的少，多數都是松散型、自發的行為，常因領導之間工作關系和人際關系而發生變化，有很大的隨意性。缺乏規范化、制度化的交流協作方式，最終會導致交流協作隨時擱淺，甚至夭折，難以發揮應有的作用。長三角地區人大交流協作，自2009年在第一次人大常委會主任座談會上初步建立交流協作制度以來，雖然中間因黨的群眾路線教育實踐活動這一共同面對的階段性事務有所耽擱，但總體上還是處在不斷探索、逐步完善的過程中。特別是順應長三角地區城市范圍擴大的形勢，在協商基礎上較快地將人大交流協作范圍由滬蘇浙三省市擴展到滬蘇浙皖四省市，為更好交流協作邁出了堅實一步。2014年的人大常委會主任座談會，在總結過去幾年經驗教訓的基礎上，重新修訂完善交流協作制度，為進一步持續、機制化地進行交流協作開創了新起點，也提供了重要保障。在各方努力下，最終將會建立起長三角地區人大間統一、規范的組織協調機構，不但能協調本地的事務，也能夠在相互間起到監督制約作用，逐漸形成“協作—監督—協作”良性循環機制，真正在區域地方事務中更好發揮權力機關的作用。

（作者單位：江蘇省人大常委會辦公廳綜合處）