代表聯系群眾問題分析

馬新明

人大代表聯系群眾的機制建設，對于深化政治體制改革，推進民主與法治步伐，鞏固黨的執政基礎、擴大黨的群眾基礎，實現黨的領導、人民當家作主與依法治國的有機統一，具有重要的現實意義。人大代表聯系群眾機制建設，盡管取得了明顯成效，但有些問題依然存在，對這些問題及產生的原因進行客觀分析，能為建立和完善人大代表聯系群眾的機制建設提供參考依據。

一、社會認知和輿論導向分析

1.認可度不高。不少群眾對人大制度缺乏了解，對地方各級人大缺乏了解，加之黨委、政府處在體制的前臺，就片面認為黨委、政府是權力機關，人大是非權力機關。對人大機關不夠重視，自然對人大代表也不夠重視。另外，由于選舉模式的不同，群眾對直接選舉和間接選舉的代表認可度也不同。直接選舉的代表有一定的知名度，在群眾中也有一定的認可度。間接選舉的代表，有的甚至從未見過原選區群眾，群眾對這些代表既不熟悉，也談不上了解，自然不會認可。

2.信任度不夠。長期以來在全社會形成的“有了問題找政府，想不到找代表”的思維定勢在短時間內難以消除。受執政模式的影響，在群眾的慣性思維中，有了問題找政府是第一反應，至于找人大代表，一是想不到，二是想到了也認為代表僅僅是一個稱呼、一個社會榮譽，覺得解決不了實際問題。即使是個別群眾找到代表，那也是沒有辦法了的辦法，沒有選擇時的選擇。此外，代表自身作用發揮不明顯，不積極替群眾維權，解決群眾實際困難，也是群眾難以信任的原因之一。

3.依賴感不強。長期以來在全社會形成的“凡事講關系、凡事找門路”潛規則的不良影響在短時間內難以消除。群眾對代表沒有依賴感有現實原因，受腐敗現象的影響，全民潛規則是不爭的事實，凡事講關系的認識已深入骨髓。這個問題，需要政治體制改革動大手術才有可能解決，而且要花很長的時間才有可能解決。單憑人大制度的改革，人大代表單方面的積極作為，解決不了根本問題，只不過是現行體制下執政黨的一種積極姿態而已。

二、體制機制和權力運行分析

1.人大代表聯系群眾的思路必須要符合黨委的決心意圖才能貫徹執行。人大是最高權力機關，但人大又在黨的領導之下，這就要求人大的工作必須符合黨委的決心、意圖，人大代表聯系群眾工作必須與黨聯系群眾工作結合起來，通盤考慮，整體謀劃。如果人大聯系群眾工作不站在全局上去考慮，那么在實際工作中就難以得到黨委的支持，這項工作就很難向前推進。

2.人大代表聯系群眾的目標必須要通過政府的大力協助才能得到實現。人大代表聯系群眾不是一句口號，必須要通過大量具體的工作來體現。人大是制定法律、法規的機關，是實施監督的機關，不是做具體事務的機關。做好代表聯系工作，大量具體的事務，就要靠政府來推動、來落實。離開政府的配合和支持，人大自己唱“獨角戲”，許多工作勢必做虛，勢必落空。

3.人大代表聯系群眾的效果必須要通過各級人大聯動才能真正體現。盡管各級人大之間沒有領導與被領導的關系，但在工作落實中如何把握這種關系，曾經一度是困惑各級人大的問題。實踐中上一級人大對下一級人大提任務要求、明確目標意圖比較普遍，下一級人大向上一級人大請示與匯報比較經常。所以，開展人大代表聯系群眾工作，上一級人大依靠的具體抓手還是下一級人大，上一級人大不可能去協調下一級黨委、政府的工作，只能靠下一級人大去協調、去聯絡，從而完成上一級人大的工作任務，實現上一級人大的工作目標。

三、組織結構和制度設計分析

1.代表聯絡機構覆蓋面不夠。以甘肅省為例，除省人大常委會代工委（代表工作機構）設有代表聯絡處之外，全省14個市州雖然有代表工作機構，僅蘭州市代工委下設有聯絡處，其他13個市州目前沒有設立聯絡處。代表聯絡處是代表活動的具體組織部門，如果不成立專門的代表聯系機構，不配備專門的工作人員，就很容易將代表聯絡工作忽略或者淡化，代表聯系群眾工作就很難保證質量。

2.代表聯絡機構功能定位有局限性。按照最初的制度設計，代表聯絡處的主要職能是從服務代表的角度出發的，這里面，并沒有提及如何組織代表聯系群眾、服務群眾，所以，在黨的十八大之前，在相當長的一個時間里，代表聯絡機構本身職能定位弱化了代表聯系群眾工作，結合新的形勢任務，需要對這種職能重新修改，重新定位，重新明確。

3.市（州）、縣、鄉人大編制少的因素。以甘肅省為例，從現有編制來分析，代表工作部門有3個市（州）編制是1～2人，有10個市（州）編制是3～5人，有1個設市（州）編制是5人。全省86個縣（區）中，還有8個縣區沒有代表工作機構，也沒有專門從事代表工作的人員編制。全省1232個鄉鎮，有1223個只設人大主席1人，有284個鄉鎮沒有設編專門的人大工作機構和人員。市、縣、鄉處在代表工作的前沿陣地，承擔著大量繁雜具體的工作任務，卻因為缺少編制，甚至沒有編制，造成代表聯系群眾工作力量很薄弱。

四、活動載體和渠道途徑分析

1.活動的單一性。人大代表聯系群眾，在活動的組織上比較單一、比較簡單，還是沿襲傳統的做法。比如“開展人大代表接待日”活動，如何接待群眾來訪，在哪里設置接待點，來不了的群眾如何實現遠程接訪，對這些問題沒有深入思考，只是滿足于形式上代表在這里接待，群眾來過了，話也說過了，似乎就聯系群眾了，導致聯系群眾不夠深入，難以掌握群眾真實的思想動態、真實的利益訴求。

2.渠道的局限性。現在聯系群眾的方式和渠道通行的做法是公布通信地址、電子信箱或座機電話，個別地方也嘗試性公布了代表的手機，以保持代表與群眾聯系的暢通。但在代表中還存在郵件不回、手機關機或打不通的問題，影響了代表的信譽和形象。近兩年來，部分地方人大還設立了“人大代表工作室”，以此作為聯系群眾的主陣地，但受時間、場所的限制，難以全方位、全天候滿足群眾的需求，是不是在網上設立虛擬的“人大代表工作室”，以彌補空白，拓展空間。這些方式和手段，都說明，隨著群眾民主意識和法制意識的增強，代表聯系群眾的渠道也應該與之相適應，是開放的，透明的，多樣化的，否則，就難以實現有效溝通。

3.效果的周期性。代表聯系群眾工作，是一項基礎性、長期性的工作，需要一定的時間、一定的周期才能見成效。有些工作見效快、周期短，群眾就比較支持，容易對代表產生信任感，便于代表與群眾的互動。有些工作可能短時間內看不到效果，需要很長時間才能見成效。在持續等待的過程中，如果不耐心細致地做好解釋工作，很容易造成群眾對代表的質疑或者不信任，影響代表聯系群眾的質量和效果。

五、代表素質和社會地位分析

1.人大代表聯系群眾動力的制約因素。還是要分直接選舉的代表和間接選舉的代表來分析。由群眾直接選舉的代表，感受了這樣一個莊嚴的過程，對群眾有天然的親近感，聯系群眾有自覺性和原動力。間接選舉的代表，容易形成自己是下級人大代表選舉出來的而不是群眾選出來的錯誤認識，加上很多間接選舉的代表，并未與選區的群眾見過面，有一定的距離感和陌生感，聯系群眾的自覺性和原動力就不足。另外，由于代表聯系群眾機制的欠缺，大部分地方人大還沒有建立評估機制、監督機制、激勵機制，代表聯系群眾工作沒有壓力，反正做好做壞都一個樣，也是代表聯系群眾的動力不足的重要原因之一。

2.人大代表社會地位的制約因素。人大代表所處的工作領域，所從事的工作崗位，直接影響和制約人大代表作用的發揮。從這兩年的工作實踐看，領導干部代表由于長期在領導崗位上，難免有脫離群眾的問題，未必能對群眾的疾苦感同身受。在聯系群眾時，缺乏樸素的情感，在代表群眾行使權力時，能否做到客觀公正，能否充分代表群眾意愿，完全受個人的政治素養、執政理念等因素左右。企業家代表，大多關注本行業、本領域的利益，能為本行業仗義執言，但未必能代表其他行業的群眾。基層代表，特別是農民代表、少數民族代表，由于結構原因被選舉為代表，但缺乏代表履職的基本素質，雖然來自群眾當中，但也是普通群眾，怎樣聯系群眾，怎樣代表群眾，不懂不會的問題比較突出。

3.人大代表非專職化的制約因素。與國外議員所不同的是，我國人大代表為非專職代表，還同時具有多重社會身份，除了做好代表工作之外，還要承擔大量的本職工作。在精力分配、時間安排上，代表工作是排在本職工作之后的，只有處理完本職工作的事情，才能承擔代表的責任和義務。這樣就造成了代表聯系群眾有滯后性，當群眾有利益訴求，群眾有困難反映時，代表從接受信息到處理有一些延緩和遲滯，如遇到緊急的問題，不能夠在代表層面及時解決，就有可能成為引發社會不穩定的因素。

（作者單位：甘肅省人大常委會辦公廳）