服務型政府視域下的流動攤販綜合治理體系

張闖闖 陳璐瑤 呂彬彬 李首一

東北林業大學文法學院 150040

服務型政府視域下的流動攤販綜合治理體系

張闖闖 陳璐瑤 呂彬彬 李首一

東北林業大學文法學院 150040

服務型政府的實質是以人為本，不該以城市管理的名義剝奪民眾的經營權，剝奪其生存權。根據我們之前的分析，小攤販的存在有著其社會背景和客觀需求，不能也不該簡單禁止了事。政府需要基于服務目的，將管理攤販作為一項系統的工作，建立一種綜合管理機制。以相關法律法規為基礎，配套具體規定，建立政府管理，社區服務的全方位、多層次體系，形成有法可依，文明執法，有效疏導的氛圍。

服務型政府；流動攤販；綜合治理

一．傳統管理體系下的流動攤販問題

1.1 流動攤販經營所帶來的問題

導致攤販飽受詬病的原因集中在“臟亂差”。首先，攤販經營所生產的垃圾破壞公共衛生，嚴重影響了城市環境。其次，蕭乾在《吆喝》中所欣賞的老北京叫賣聲，現如今借助高分貝喇叭傳出的叫賣聲卻往往是一種噪音污染。另外，攤販往往在人流繁忙場所就地擺攤，嚴重影響了交通秩序。最后，攤販的食品衛生沒有保障，卻因為不繳各種稅費，成本低價格也低，對周圍個體工商戶產生“劣幣驅逐良幣”的不良競爭。

1.2 治理流動攤販的兩難窘境

管理攤販困難重重。首先，小攤販機動靈活，于是城管和攤販之間形成一種“敵進我退”的局勢，投入高，但收效甚微。其次，由于缺乏合理的監督機制，容易濫用執法權力，同時城管隊伍良莠不齊，暴力執法時常發生，造成極其惡劣的社會影響。還有一個重要因素，由于多數小攤販是為了生存掙扎，正常管理行為往往遭到普通民眾誤解。這樣一來，管理流動攤販成了城市難題。

二．流動攤販存在的必然性

隨著改革開放的推進，一方面，農村向城市轉變，農民進城；另一方面，城市中下崗人員、無業人員增多。這些人大多缺少資金技術，而且文化水平比較低，年齡偏大，再就業十分困難。而擺攤設點規模小，成本低，經營靈活，于是隊伍迅速壯大。客觀來說，小攤販的增加是城鎮化發展的附屬產品，各國都是如此。據不完全數據表明，目前中國流動攤販數量已達到3000萬人。隨著時代變遷，階層分化加劇，社會日益成為一個復雜的綜合體，倘若不能妥善處理流動攤販問題，必然增加社會不穩定因素。

按照經濟學的觀點，生產關系要適應生產力發展水平。現階段，我國生產力水平低、發展不均衡是事實情況，流動商販作為一種低層次的生產資料和勞動力結合形式是由客觀情況所決定的。不能為了方便城市管理就簡單地否定它，社會改革應當惠及多數人。我們的政府一直強調以人為本，建立服務型政府。對待流動攤販問題上，地方政府不應該簡單禁止，而應該加以疏導，寓管理于服務中。因此，我們認為有必要建立服務型管理體系，積極總結經驗教訓、借鑒國內外成功的嘗試。

三．對于我國城市管理的一些建議

3.1 轉變治理理念，強化服務意識

傳統城市管理中，城管攤販勢成水火。關鍵在于城市管理思維的僵化，實際上管理者居廟堂之高，而小攤販往往是失業人員、進城農民等等，自身是家庭主要經濟來源，其擺攤行為是為了生存，是為了溫飽，是一種必須。攤販屢受罰沒卻從未消失的原因就在于此，因為他們別無出路。堵不如疏，主動提供服務，合理引導，才是治根之策。

3.2 明晰城管性質，明確行政主體

城管的性質是事業單位，由事業單位街頭執法，其合法性有待商榷。縱觀世界范圍內，街頭執法一般都由政府部門進行。其優點有二，首先，作為公務人員素質要求一般較高，促進文明執法；其次，將它納入統一的行政管理機制中，有利于加強制約監督，有利于建立救濟渠道。借鑒美國的經驗，在我國建立一支公安機關統一管轄的執法隊伍，負責城市管理工作。

3.3 明確攤販地位，納入法律體系

首先，私權強調“法無禁止即自由”，既然如此，攤販經營應當是合法行為;其次,法不強人所難，擺攤完全一種正常的謀生手段，解決了家庭生計，完全是合理的。我們認為，借鑒臺灣商法典將其納入在法律層面，將其作為獨立的市場主體，與個體戶等同等地受到法律保護。

3.4 社會治理為主，政府管理為輔

通常認為，攤販治理只是政府的工作。事實上，任何一項社會治理工作都不該缺少社會主體參與。建立多元治理機制才是規范攤商行為的有效手段，政府主要的工作是宏觀調控，劃定擺攤的時間區域，具體工作則由街道社區完成，攤販配合管理工作。其優點有三，一是降低管理成本，攤商機動靈活，立體管理模式化動為靜，避免管理者和攤販“游擊作戰”，避免資源浪費；二是避免政府和攤販直接沖突，街道社區和攤販之間是平等主體，降低地位不對等所導致的恃強凌弱的幾率；三是被管理者參與管理經營場的安全衛生，提高接受管理的積極性。這樣的治理模式是將寓服務于管理中。

3.5 加強行政管理，統籌規劃全局

其一是時間上區別對待。攤販經營有很強的規律性，比如經營餐飲的攤販，一般都是在早晚形成消費高峰，那么在這個時間段允許他們營業，在此之外的時間禁止擺攤，這樣既考慮到攤販們的營業活動，同時也考慮到了管理城市的需要。

其二是區域上區別對待。出于交易機會的考慮，攤販聚集在城市廣場、軌道交通交匯處等人流繁忙的地方，嚴重影響城市秩序。國外治理經驗，一般進行劃區管理，一是絕對禁止區，城市中有些地方是不適合允許攤販經營的，例如主要交通干道、火車站廣場等等；二是相對禁止區，此處妨礙程度較小，在這里對攤販規模、擺攤時間、種類等有一定的限制，對申請在此擺攤要嚴加管理；第三類是允許開放區，一般包括和住宅區相近的社區外圍的空地、車輛較少的道路、經過長時間形成的跳蚤市場等。政府對營業時間和經營范圍加以引導即可。這樣不僅有利于執法部門區別對待，也有利于擺攤設點者的自覺遵守。

其三是類型上區別對待。對流動商販精細化管理會使得成效更加顯著。例如，餐飲類的攤販，在經營過程中往往產生大量的垃圾，這也是最受民眾詬病的，而經營小飾品的攤商則不存在此類問題，針對這種區別，執法機關應當區分餐飲類和其他種類攤販，組織餐飲類攤販處理好經營垃圾，做到“人走場空”。

從哲學觀點看，矛盾的根源是由于存在利益沖突，具體到攤販和城市管理者而言，是生存和市貌之間的矛盾。我們認為生存權是基本人權，民眾是政權的基礎，任何人都不能剝奪民眾的生存權利。同時管理者不能只看到攤販所帶來的消極影響，應該說，攤販的存在對于市民生活，對于緩解就業壓力，對于促進經濟社會發展還是有諸多益處。

[1]蔡克蒙.《中國城管能從外國學習哪些經驗》.《法學》2010(10)118-120

[2]李建平.《城管“暴力執法”?攤販“暴力抗法”?》.新華每日電訊2012-07-25

[3]徐藝容.《“城管”與流動攤販的矛盾沖突及解決機制研究》,湖南師范大學,2005年碩士論文

[4]吳文良,吳昊.《流動攤販管理的考量和疏解》.城鄉建設,2014/10 (指導教師：項定宜)