我國涉訴信訪法治化建議

華佳

江蘇省揚州市邗江區法院

我國涉訴信訪法治化建議

華佳

江蘇省揚州市邗江區法院

信訪制度作為我國民愿表達、政治參與和解決糾紛的一種特殊手段，在我國有著悠久的歷史淵源、深厚的社會根基和普遍的意識基礎。實踐證明，它在化解矛盾的意識基礎、穩定社會秩序等方面發揮了重要作用，但是在信訪作為一種救濟制度在我國長期處于邊緣化的地位，因為，在我們大力建設法治國家的今天，信訪工作的進程比較緩慢。筆者基于對此問題的興趣和研究，經過翻閱資料和整理，筆者有以下具體構想，希望對我國信訪制度的改革起到拋磚引玉和作用。

信訪；完善；信訪制度；法治化

近期，中辦國辦印發了《關于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（下稱《意見》），指出要改革涉訴信訪工作機制，依法處理涉訴信訪問題，并明確建立一套把涉訴信訪問題納入法治化軌道的工作機制。為此，《意見》提出了實行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權利救濟的信訪事項從普通信訪體制中分離出來，由政法機關依法處理。

“涉訴信訪”這一用語最早見于2004年全國法院涉訴信訪工作長沙會議上，顧名思義，凡涉及法院訴訟的來信來訪均稱作涉訴信訪，這一用語顯然沿用了國務院《信訪條例》中關于信訪的概念。根據《信訪條例》規定，“信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級人民政府、縣級以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請求，依法由有關行政機關處理的活動”，也就是說，信訪訴求的解決主體是行政機關。“對依法應當通過訴訟、仲裁、行政復議等法定途徑解決的投訴請求，信訪人應當依照有關法律、行政法規規定的程序向有關機關提出”，可見，《信訪條例》已將信訪與訴訟明確作出了分離的規定。但是，法院系統內部卻對來信來訪事項未作嚴謹分析與歸類，并套用《信訪條例》的處理程序解決涉訴信訪，從而形成對涉訴信訪內涵外延模糊不清的狀況。加之種種客觀、人為等因素的存在和干預，法院的涉訴信訪量逐年增加，訴求五花八門，導致“信訪不信法”的社會現實。

實行訴訟和信訪分離，就必須厘清訴與訪。強調訴、訪分離，其實就是將“訪”界定在非“訴”范圍內，即非訴訟程序可以解決的訴求。非“訴”未必都是“訪”。參照《信訪條例》的規定，針對法院的信訪事項不外乎以下內容：1、與案件審判或執行無關的針對法官或法院工作的批評和建議；2、對法院干警違法、違紀行為的檢舉和控告；3、有關法律咨詢；4、對法院裁決活動的投訴和申訴。

上述4類內容是對信訪所作初步的框架式羅列，在此基礎上仍需要區分普通信訪和涉訴信訪。對前3類內容，事實上是我國《憲法》第41條賦予公民的權利，并有相應的辦理程序，或由法院的訴訟服務中心依其職能直接處理，或是轉交內部或外部職能部門辦理，基本與當事人涉訴權益無涉，此可歸類于普通人民來信。第4類內容，即對法院裁決活動提出的投訴和申訴，直接關涉到當事人的切身利益，此可納入涉訴信訪辦理程序，但其中的申訴類，因已有訴訟程序法律法規明確規定了審查、受理程序，屬“訴”的范疇。

在司法實踐中，當事人對法院裁決活動的投訴一般出于三種目的，一是利用信訪平臺及其處理機制來改變對其不利的裁決，二是對法院裁決無實質上的異議，但因為裁決導致其本已陷于困境的狀況加重而表達不滿，三是認為法院的裁決活動侵害了利益人的合法權益。第一種情形下，《意見》明確要求建立信訪事項導入司法程序機制，即引導當事人通過訴訟程序解決相關訴求，屬于“訴”的范疇。當窮盡司法程序后反復纏訪纏訴的，應當做好當事人的解釋、疏導工作，有關職能部門負有依法處置之責。第二種情形下，當事人確實存在困難的，屬于法度之外、情理之中的問題，非涉訴信訪性質，可通過給予司法救助、或協調民政救濟、社會救助等方式幫助解決其實際困難。第三種情形是指，法院的裁決活動可能存在瑕疵或錯誤、并造成當事人或第三人的合法利益受損（這種損害既有財產上的，也有道義上的）。對經復議、審理、復核，確屬錯案的，依法通過再審程序糾正錯誤，屬于國家賠償范圍的，依照《國家賠償法》的有關規定辦理，此仍應界定在“訴”內。而執法瑕疵（指法院及其工作人員的職務行為方面存在缺陷，包括但不限于裁決行為及其活動）較為復雜，只要執法瑕疵的存在，即或依法更正、彌補，都應當承擔一定的后果并對相對人予以救濟。執法瑕疵范圍較廣，其雖有偶然性，但法官主觀上如何再努力也無法保證過程與結果的絕對正確，從這一角度講，此種情形的信訪不可能杜絕，只能是更少而不可避免。

綜合以上分析，針對法院的信訪除普通人民來信外，只有涉及執法瑕疵的信訪不具備可訴性，從而構成了涉訴信訪。因此，筆者認為，法院涉訴信訪的含義是：以法院的執法活動存在錯誤導致當事人或利害關系人權益受到損害為由而向法院或其他國家機關提出的投訴，且該投訴非《國家賠償法》調整范疇。

涉訴信訪不具有可訴性，國家也無相關法律法規在程序上、實體上予以規范調整，從實踐操作層面上，涉訴信訪的化解工作屬于一種行政手段。包括國家《信訪條例》在內的各種政策性文件，是中國特色法治化建設進程中必不可少的符合國情的輔助性功能設計，同樣，在法院涉訴信訪法治化改革進程中也需要引入行政性輔助工具。筆者建議，涉訴信訪化解的程序是，由省級政法機構主持審查，解決執法瑕疵的認定，由基層組織負責救濟方案和化解措施，對化解方案不服的，當事人可向省級政法機關申請復議，由其最終作出終結決定。

把涉訴信訪納入法治軌道解決的最終目的，是將其轉為“訴”的一種。公民、法人或其他組織有權就行政機關的具體行政行為侵犯其合法權益提起行政訴訟，同理，利害關系人也有權就法院及其工作人員的職務行為（非國家賠償范圍的執法瑕疵）侵犯其合法權益提出合理訴求，而支持這種訴求的理論依據是司法公信力和司法責任制。司法公信力，要求司法機關嚴格依照法定權限和程序履行職責、行使權力，確保每一起案件的處理做到實體公正、程序公正、規范高效，經得起檢驗；司法責任制，要求司法機關嚴格落實辦案質量終身負責制，健全執法過錯發現、調查、問責機制，嚴格倒查執法辦案中存在問題的原因和責任。涉訴信訪化解機制應當融入未來建立的科學合理、監督有力、規范有序、權責對應的司法權力運行機制，并最終制定符合中國特色的“司法權力運行監督法”。當涉訴信訪化解依法進入法定程序之際，則是涉訴信訪概念的終結之時。

華佳，單位：江蘇省揚州市邗江區法院，1980年出生，女，回族，江蘇省揚州市人，本科學歷。