我國涉訴信訪法治化建議

華佳

江蘇省揚(yáng)州市邗江區(qū)法院

我國涉訴信訪法治化建議

華佳

江蘇省揚(yáng)州市邗江區(qū)法院

信訪制度作為我國民愿表達(dá)、政治參與和解決糾紛的一種特殊手段，在我國有著悠久的歷史淵源、深厚的社會(huì)根基和普遍的意識(shí)基礎(chǔ)。實(shí)踐證明，它在化解矛盾的意識(shí)基礎(chǔ)、穩(wěn)定社會(huì)秩序等方面發(fā)揮了重要作用，但是在信訪作為一種救濟(jì)制度在我國長(zhǎng)期處于邊緣化的地位，因?yàn)椋谖覀兇罅ㄔO(shè)法治國家的今天，信訪工作的進(jìn)程比較緩慢。筆者基于對(duì)此問題的興趣和研究，經(jīng)過翻閱資料和整理，筆者有以下具體構(gòu)想，希望對(duì)我國信訪制度的改革起到拋磚引玉和作用。

信訪；完善；信訪制度；法治化

近期，中辦國辦印發(fā)了《關(guān)于依法處理涉法涉訴信訪問題的意見》（下稱《意見》），指出要改革涉訴信訪工作機(jī)制，依法處理涉訴信訪問題，并明確建立一套把涉訴信訪問題納入法治化軌道的工作機(jī)制。為此，《意見》提出了實(shí)行訴訟與信訪分離制度，把涉及民商事、行政、刑事等訴訟權(quán)利救濟(jì)的信訪事項(xiàng)從普通信訪體制中分離出來，由政法機(jī)關(guān)依法處理。

“涉訴信訪”這一用語最早見于2004年全國法院涉訴信訪工作長(zhǎng)沙會(huì)議上，顧名思義，凡涉及法院訴訟的來信來訪均稱作涉訴信訪，這一用語顯然沿用了國務(wù)院《信訪條例》中關(guān)于信訪的概念。根據(jù)《信訪條例》規(guī)定，“信訪是指公民、法人或者其他組織采用書信、電子郵件、傳真、電話、走訪等形式，向各級(jí)人民政府、縣級(jí)以上人民政府工作部門反映情況，提出建議、意見或者投訴請(qǐng)求，依法由有關(guān)行政機(jī)關(guān)處理的活動(dòng)”，也就是說，信訪訴求的解決主體是行政機(jī)關(guān)。“對(duì)依法應(yīng)當(dāng)通過訴訟、仲裁、行政復(fù)議等法定途徑解決的投訴請(qǐng)求，信訪人應(yīng)當(dāng)依照有關(guān)法律、行政法規(guī)規(guī)定的程序向有關(guān)機(jī)關(guān)提出”，可見，《信訪條例》已將信訪與訴訟明確作出了分離的規(guī)定。但是，法院系統(tǒng)內(nèi)部卻對(duì)來信來訪事項(xiàng)未作嚴(yán)謹(jǐn)分析與歸類，并套用《信訪條例》的處理程序解決涉訴信訪，從而形成對(duì)涉訴信訪內(nèi)涵外延模糊不清的狀況。加之種種客觀、人為等因素的存在和干預(yù)，法院的涉訴信訪量逐年增加，訴求五花八門，導(dǎo)致“信訪不信法”的社會(huì)現(xiàn)實(shí)。

實(shí)行訴訟和信訪分離，就必須厘清訴與訪。強(qiáng)調(diào)訴、訪分離，其實(shí)就是將“訪”界定在非“訴”范圍內(nèi)，即非訴訟程序可以解決的訴求。非“訴”未必都是“訪”。參照《信訪條例》的規(guī)定，針對(duì)法院的信訪事項(xiàng)不外乎以下內(nèi)容：1、與案件審判或執(zhí)行無關(guān)的針對(duì)法官或法院工作的批評(píng)和建議；2、對(duì)法院干警違法、違紀(jì)行為的檢舉和控告；3、有關(guān)法律咨詢；4、對(duì)法院裁決活動(dòng)的投訴和申訴。

上述4類內(nèi)容是對(duì)信訪所作初步的框架式羅列，在此基礎(chǔ)上仍需要區(qū)分普通信訪和涉訴信訪。對(duì)前3類內(nèi)容，事實(shí)上是我國《憲法》第41條賦予公民的權(quán)利，并有相應(yīng)的辦理程序，或由法院的訴訟服務(wù)中心依其職能直接處理，或是轉(zhuǎn)交內(nèi)部或外部職能部門辦理，基本與當(dāng)事人涉訴權(quán)益無涉，此可歸類于普通人民來信。第4類內(nèi)容，即對(duì)法院裁決活動(dòng)提出的投訴和申訴，直接關(guān)涉到當(dāng)事人的切身利益，此可納入涉訴信訪辦理程序，但其中的申訴類，因已有訴訟程序法律法規(guī)明確規(guī)定了審查、受理程序，屬“訴”的范疇。

在司法實(shí)踐中，當(dāng)事人對(duì)法院裁決活動(dòng)的投訴一般出于三種目的，一是利用信訪平臺(tái)及其處理機(jī)制來改變對(duì)其不利的裁決，二是對(duì)法院裁決無實(shí)質(zhì)上的異議，但因?yàn)椴脹Q導(dǎo)致其本已陷于困境的狀況加重而表達(dá)不滿，三是認(rèn)為法院的裁決活動(dòng)侵害了利益人的合法權(quán)益。第一種情形下，《意見》明確要求建立信訪事項(xiàng)導(dǎo)入司法程序機(jī)制，即引導(dǎo)當(dāng)事人通過訴訟程序解決相關(guān)訴求，屬于“訴”的范疇。當(dāng)窮盡司法程序后反復(fù)纏訪纏訴的，應(yīng)當(dāng)做好當(dāng)事人的解釋、疏導(dǎo)工作，有關(guān)職能部門負(fù)有依法處置之責(zé)。第二種情形下，當(dāng)事人確實(shí)存在困難的，屬于法度之外、情理之中的問題，非涉訴信訪性質(zhì)，可通過給予司法救助、或協(xié)調(diào)民政救濟(jì)、社會(huì)救助等方式幫助解決其實(shí)際困難。第三種情形是指，法院的裁決活動(dòng)可能存在瑕疵或錯(cuò)誤、并造成當(dāng)事人或第三人的合法利益受損（這種損害既有財(cái)產(chǎn)上的，也有道義上的）。對(duì)經(jīng)復(fù)議、審理、復(fù)核，確屬錯(cuò)案的，依法通過再審程序糾正錯(cuò)誤，屬于國家賠償范圍的，依照《國家賠償法》的有關(guān)規(guī)定辦理，此仍應(yīng)界定在“訴”內(nèi)。而執(zhí)法瑕疵（指法院及其工作人員的職務(wù)行為方面存在缺陷，包括但不限于裁決行為及其活動(dòng)）較為復(fù)雜，只要執(zhí)法瑕疵的存在，即或依法更正、彌補(bǔ)，都應(yīng)當(dāng)承擔(dān)一定的后果并對(duì)相對(duì)人予以救濟(jì)。執(zhí)法瑕疵范圍較廣，其雖有偶然性，但法官主觀上如何再努力也無法保證過程與結(jié)果的絕對(duì)正確，從這一角度講，此種情形的信訪不可能杜絕，只能是更少而不可避免。

綜合以上分析，針對(duì)法院的信訪除普通人民來信外，只有涉及執(zhí)法瑕疵的信訪不具備可訴性，從而構(gòu)成了涉訴信訪。因此，筆者認(rèn)為，法院涉訴信訪的含義是：以法院的執(zhí)法活動(dòng)存在錯(cuò)誤導(dǎo)致當(dāng)事人或利害關(guān)系人權(quán)益受到損害為由而向法院或其他國家機(jī)關(guān)提出的投訴，且該投訴非《國家賠償法》調(diào)整范疇。

涉訴信訪不具有可訴性，國家也無相關(guān)法律法規(guī)在程序上、實(shí)體上予以規(guī)范調(diào)整，從實(shí)踐操作層面上，涉訴信訪的化解工作屬于一種行政手段。包括國家《信訪條例》在內(nèi)的各種政策性文件，是中國特色法治化建設(shè)進(jìn)程中必不可少的符合國情的輔助性功能設(shè)計(jì)，同樣，在法院涉訴信訪法治化改革進(jìn)程中也需要引入行政性輔助工具。筆者建議，涉訴信訪化解的程序是，由省級(jí)政法機(jī)構(gòu)主持審查，解決執(zhí)法瑕疵的認(rèn)定，由基層組織負(fù)責(zé)救濟(jì)方案和化解措施，對(duì)化解方案不服的，當(dāng)事人可向省級(jí)政法機(jī)關(guān)申請(qǐng)復(fù)議，由其最終作出終結(jié)決定。

把涉訴信訪納入法治軌道解決的最終目的，是將其轉(zhuǎn)為“訴”的一種。公民、法人或其他組織有權(quán)就行政機(jī)關(guān)的具體行政行為侵犯其合法權(quán)益提起行政訴訟，同理，利害關(guān)系人也有權(quán)就法院及其工作人員的職務(wù)行為（非國家賠償范圍的執(zhí)法瑕疵）侵犯其合法權(quán)益提出合理訴求，而支持這種訴求的理論依據(jù)是司法公信力和司法責(zé)任制。司法公信力，要求司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格依照法定權(quán)限和程序履行職責(zé)、行使權(quán)力，確保每一起案件的處理做到實(shí)體公正、程序公正、規(guī)范高效，經(jīng)得起檢驗(yàn)；司法責(zé)任制，要求司法機(jī)關(guān)嚴(yán)格落實(shí)辦案質(zhì)量終身負(fù)責(zé)制，健全執(zhí)法過錯(cuò)發(fā)現(xiàn)、調(diào)查、問責(zé)機(jī)制，嚴(yán)格倒查執(zhí)法辦案中存在問題的原因和責(zé)任。涉訴信訪化解機(jī)制應(yīng)當(dāng)融入未來建立的科學(xué)合理、監(jiān)督有力、規(guī)范有序、權(quán)責(zé)對(duì)應(yīng)的司法權(quán)力運(yùn)行機(jī)制，并最終制定符合中國特色的“司法權(quán)力運(yùn)行監(jiān)督法”。當(dāng)涉訴信訪化解依法進(jìn)入法定程序之際，則是涉訴信訪概念的終結(jié)之時(shí)。

華佳，單位：江蘇省揚(yáng)州市邗江區(qū)法院，1980年出生，女，回族，江蘇省揚(yáng)州市人，本科學(xué)歷。