養(yǎng)老保障 “正面清單”的八個(gè)問題

◎ 文/鄭秉文

卷首語

養(yǎng)老保障 “正面清單”的八個(gè)問題

◎ 文/鄭秉文

十八屆三中全會通過的《中共中央關(guān)于全面深化改革若干重大問題的決定》為未來五年、乃至十年社保改革規(guī)劃了藍(lán)圖。但是，正如習(xí)總書記于2014年2月17日在中央黨校省部級主要領(lǐng)導(dǎo)干部學(xué)習(xí)貫徹十八屆三中全會精神全面深化改革專題研討班上所指出的，“制定出一個(gè)好文件，只是萬里長征走完了第一步，關(guān)鍵還在于落實(shí)文件”。隨著各項(xiàng)改革任務(wù)的展開，深入進(jìn)行制度分析和進(jìn)行頂層設(shè)計(jì)就成為下一步改革的重要環(huán)節(jié)。

在養(yǎng)老保障制度改革頂層設(shè)計(jì)中，人口結(jié)構(gòu)變化因素是一個(gè)重要的變量，但出生死亡和壽命預(yù)期等變化是很有規(guī)律的，人口統(tǒng)計(jì)學(xué)中的生命表便是人口結(jié)構(gòu)變化規(guī)律的模擬，而這個(gè)模擬就常常被用在養(yǎng)老保障制度設(shè)計(jì)上。所以，養(yǎng)老保障制度的設(shè)計(jì)具有很強(qiáng)的“可預(yù)見性”和“可設(shè)計(jì)性”，就是說，與其他制度相比，它是最有條件進(jìn)行通盤考慮和全面設(shè)計(jì)的。

我國雖然建立現(xiàn)代養(yǎng)老保障制度只有十幾年的時(shí)間，但是，由于幾乎是世界上惟一的社會統(tǒng)籌與個(gè)人賬戶相結(jié)合的制度，結(jié)構(gòu)異常復(fù)雜，加之人口眾多、地區(qū)發(fā)展不平衡等因素，導(dǎo)致我國的養(yǎng)老保障制度成為當(dāng)今世界上問題最多和最復(fù)雜的制度之一。基于這樣的考慮，在進(jìn)行養(yǎng)老保障頂層設(shè)計(jì)時(shí)，有必要對這個(gè)制度存在的諸多問題逐一梳理。筆者列出8個(gè)問題的“正面清單”，供有關(guān)部門參考。

一是便攜性不好。統(tǒng)籌層次低下導(dǎo)致異地轉(zhuǎn)續(xù)關(guān)系復(fù)雜，并由此派生出很多其他難以克服的制度缺陷。所謂統(tǒng)籌層次，主要是指養(yǎng)老保險(xiǎn)繳費(fèi)基金流的收支核算體系及其管理層級，其結(jié)果是異地轉(zhuǎn)移接續(xù)困難，影響勞動力全國范圍自由流動；基金沉淀在地方，成為“利益場”；作為地方政府的“奶酪”，成為“博弈場”。

二是可及性不好。擴(kuò)大覆蓋面是一項(xiàng)艱巨的任務(wù)，絕大部分農(nóng)民工和靈活就業(yè)人員群體始終裸露在制度之外。覆蓋面是衡量社會保障制度能力和運(yùn)行質(zhì)量的重要標(biāo)志，如果一個(gè)制度長期內(nèi)覆蓋面都難以實(shí)現(xiàn)應(yīng)保盡保，即使其他參數(shù)再好，其合法性也是值得商榷的。

三是可靠性較差。正常的調(diào)節(jié)機(jī)制缺位導(dǎo)致替代率逐漸下降，連續(xù)10年的行政措施不利于制度的長期建設(shè)。歷次中央發(fā)布的相關(guān)文件都提到這個(gè)問題，但始終沒有解決，養(yǎng)老金待遇水平靠行政手段調(diào)整已達(dá)10年之久。

四是激勵(lì)性不足。各個(gè)行為主體道德風(fēng)險(xiǎn)十分猖獗，制度收入受到極大影響。表現(xiàn)為繳費(fèi)與權(quán)益不對稱、聯(lián)系不緊密等。例如在新農(nóng)保五檔次繳費(fèi)公式里，絕大部分人選擇最低檔即每年繳費(fèi)只有100元，由此影響到制度的基金支付能力和可持續(xù)性。

五是公平性欠缺。制度碎片化整合力度不夠，多軌制成為一個(gè)社會痼疾。按人群劃分和建立的碎片化制度始終把養(yǎng)老保障的公平性擺在面前，尤其是，在機(jī)關(guān)事業(yè)單位與企業(yè)之間存在明顯雙軌制的格局下，機(jī)關(guān)公務(wù)員和事業(yè)單位人員是否參加改革已經(jīng)成為公平性的一個(gè)風(fēng)向標(biāo)。

六是收益性很差。投資體制十分落后，致使基金處于極大的貶值風(fēng)險(xiǎn)之中。十幾年來，基金利率不到2%，低于同期平均通貨膨脹率，面臨巨大的貶值風(fēng)險(xiǎn)，更低于全國社保基金理事會在過去十幾年里8%左右的平均收益率。銀行存款作為養(yǎng)老保險(xiǎn)基金的惟一保值增值方式，這在全世界都是罕見的投資管理模式。

七是替代性很差。宏觀資金運(yùn)用效率低下，制度運(yùn)行成本高昂。這里主要是指繳費(fèi)收入與財(cái)政補(bǔ)貼之間難以轉(zhuǎn)換和替代，一方面每年需要幾千億元的財(cái)政補(bǔ)貼；但另一方面，每年又形成幾千億元的等量余額，宏觀資金運(yùn)用低效。

八是穩(wěn)定性欠佳。制度長期難以定性，做實(shí)個(gè)人賬戶及部分積累制長期不能實(shí)現(xiàn)。在目前制度設(shè)計(jì)下，一方面基金規(guī)模與日俱增，已超過3萬億元；但另一方面，空賬規(guī)模也逐年增加，已接近3萬億元。做實(shí)賬戶的遙遙無期影響全社會對制度的信心，影響政府的公信力。

（作者系中國社會科學(xué)院世界社保研究中心主任）