社區治理 國家治理的基礎性工程

□ 文/唐忠新

社區治理 國家治理的基礎性工程

□ 文/唐忠新

社區是社會的基本構成單元，是一個個“小社會”和社會的縮影。透過社區，人們能夠觀察到千變萬化的社會現象，能夠傾聽到社會生活浪潮發出的呼聲，黨和政府對社會成員的服務管理……

黨的十八屆三中全會提出“推進國家治理體系和治理能力現代化”的戰略任務，并且要求統籌城鄉社區建設，促進群眾在城鄉社區治理中依法自我管理、自我服務、自我教育、自我監督。

社區治理具有基礎性地位和作用

在當今中國治理體系中，社區治理具有基礎性地位和作用。這主要是因為，一方面，社區是社會的基本構成單元。我國城鄉社區建設操作領域所界定的“社區”，大都是指居民委員會轄區和村民委員會轄區共同體，它們屬于基層法定社區范疇，是現實社區的重要表現形式。正是這些現實社區的有機集合構成了當代中國這一生機勃勃的社會有機體，社區治理在國家治理上，具有基礎性的地位和作用。

另一方面，中國特色的社區建設肩負著構建新型基層社會治理結構體系的歷史使命。正式發端于20世紀90年代前期的中國特色社區建設，是經濟轉軌和社會轉型的客觀要求和必然產物。與此相一致，“單位人”向“社區人”、“社會人”轉變成為普遍現象，乃至出現了居民利益社區化趨勢。例如，救助工作的社區化管理，使貧困階層的利益訴求轉向了社區；人口老齡化尤其是企業退休人員的管理服務的社會化，使廣大老年人的利益訴求轉向了社區；住房商品化使廣大業主的一部分利益訴求轉向了房屋座落的住宅小區及其社區物業服務管理機構；對于那些成千上萬的流動人口的服務管理，也需要依托社區來組織實施。

社區治理的基本特征

社區治理自身具有一系列特征。歸納和把握這些特征對構建新型社區治理體系有重要意義。

社區治理屬于地域性基層社會治理范疇。這首先表現為社區治理屬于人們通常所說的“塊塊管理”，也就是對某一地域范圍內的公共事務和公共行為實施綜合治理，而與專門治理某一類事務的“條條管理”具有顯著區別。其次表現為社區治理是整個社會治理的基礎環節，屬于社會治理的“前沿陣地”，直接面對居民群眾，具有零距離了解社情民意和群眾需求的天然優勢，能夠做到在第一時間提供服務、解決問題。

社區治理是行政管理服務和群眾性自治的有機結合，具有明顯的“共治”屬性。盡管我國現階段社區治理的操作單元主要被界定為居（村）民委員會轄區共同體，但對于這類社會共同體的服務管理，既屬于基層政權組織的職責范圍，又屬于基層群眾性自治的作用空間，其治理主體是多元的，其“共治”屬性是明顯的。不過，與西方國家的社區共治結構不同，我國城鄉的社區共治具有明顯的中國特色，突出表現為在日臻成熟的社區共治新格局中，社區黨組織發揮領導核心作用，基層政府管理服務發揮主導作用，社區群眾性自治發揮主體作用，社區成員廣泛有序參與發揮基礎性作用。

社區治理客體（對象）主要是社區內的公共行為和公共事務。例如，某一居民家庭在樓道內堆放雜物影響樓道公共衛生和其他住戶出行，某些居民深夜大聲喧嘩影響其他居民正常休息，某些工廠企業排放廢氣影響社區環境，以及社區基礎設施建設、物業管理、治安秩序等等，都屬于社區治理對象中的公共行為或公共事務。

社區治理主要依托社區服務來推進實施。盡管社區治理的手段方式具有多樣性、綜合性，但其基本手段和方式是社區服務。寓管理于服務之中，在服務中實施管理，在管理中體現服務，是社區治理創新的努力方向之一。

積極推進社區治理創新的突出任務

積極推進中國特色社區治理創新，需要按照黨的十八屆三中全會的要求，著力推進以下幾方面工作。

加強和改進社區黨組織的領導核心作用。在新型社區治理體系中，社區黨組織不僅應該發揮而且必須適應新形勢新情況正確發揮領導核心作用。這就需要進一步優化社區黨組織設置，實現社區黨組織全覆蓋，推動形成區域化黨建新格局。同時需要按照黨的領導和居民群眾當家做主與依法治理社區相統一的原則，積極探索黨組織的主張通過法定程序和廣大黨員的先鋒模范作用成為社區決策和行動的有效途徑。在這方面，提倡社區黨組織班子成員和社區居（村）民委員會成員交叉任職，鼓勵社區居民（村民）中的共產黨員通過法定程序當選居（村）民代表和居（村）民小組長，以及探索在職居民黨員參與單位和社區雙重組織生活，探索廣大黨員在社區發揮先鋒模范作用的具體措施等都具有積極意義。

強化和改進基層政府組織在社區治理中的主導功能。基層政府組織特別是街道辦事處和鄉鎮政府在社區治理中發揮主導作用，是這些組織義不容辭的法定職責。這就需要進一步深化基層行政體制機制改革，加快轉變基層政府職能，增強面向社區的社會管理和公共服務能力，增強基層政府組織的公信力和執行力，創新行政管理服務方式，指導和幫助社區群眾性自治組織依法開展工作。為此，需要加快街道辦事處法制建設步伐，規范街道設置，優化街道管轄規模，整合街道內設機構，增強街道對基層政府職能部門的協調監督職能，解決街道責權失衡問題，探索構建以街道為主導的屬地化社區治理體系。同時需要進一步加強和改進鄉鎮政權建設工作，增強鄉鎮政府的管理服務能力，賦予那些吸納人口較多、經濟實力較強的鎮更多的管理權，以適應城鎮化健康發展的客觀要求。

全面推進社區群眾性自治。中國特色的“社區自治”應該稱之為社區群眾性自治。就現階段的情況而言，它有三種主要表現形式：一是以居（村）民委員會為組織載體的居（村）民自治，二是以業主大會、業主代表會、業主委員會為組織載體的社區業主自治，三是以基層社會團體為組織載體的社區社團自治。這三種群眾性自治不能相互替代，但可以功能互補。這就首先需要建立健全居（村）民委員會組織體系，開展多層次、多樣化的社區居（村）民自治活動。其次需要培育發展和監督管理城鄉社區社會組織，引導他們著力開展社區成員所需、民間組織所能、黨和政府希望解決而又力所不及的服務項目，推進社區社團自治，把社區群眾性自治空間從單一的地緣群體拓展到多元群體。再次需要建立健全社區業主組織，推進社區業主自治，完善社區黨組織、居（村）委會、業委會和物業服務企業的協調共管機制。所謂社區成員，既包括社區居民（村民）又包括駐社區單位，他們既是社區建設的受益者，又是社區建設和社區治理的主體力量。動員組織社區成員廣泛有序參與社區治理是社區建設和社區治理創新的突出任務之一。要注重用共同需求、共同利益來調動社區成員廣泛參與的積極性，堅持互利互惠、成果共享原則，在共治中共享，在共享中共治。

如前所述，依托社區服務實施社區管理是新型社區治理的基本特征之一。這就需要大力發展社區服務，在服務中實施管理。為此，一是要大力發展基層政府面向社區的公共服務，著力保障民生，增加公共服務項目，提升公共服務水平，努力實現基本公共服務均等化。二是要大力發展群眾性互助和社區志愿服務，增強社會服務功能，解決社區成員的多元化需求。三是要大力發展便民利民的社區服務產業，方便群眾生活，構建社區服務體系。

（作者系南開大學周恩來政府管理學院研究員）